基于霍爾三維結(jié)構(gòu)PPP項(xiàng)目中社會資本風(fēng)險(xiǎn)管理

在ppp項(xiàng)目中,社會資本為了實(shí)現(xiàn)自我利潤最大化,往往會采取損害公共利益的機(jī)會主義行為,這樣不僅會損害項(xiàng)目的正常建設(shè),同時(shí)也造成了公共資源的極大損失。為了防范社會資本的機(jī)會主義行為,在分析出現(xiàn)機(jī)會主義的原因的基礎(chǔ)上,從監(jiān)管和激勵兩個角度提出以激勵為主、監(jiān)管為輔的防范機(jī)會主義的方式、方法。

ppp模式是黨的十八屆三中全會倡導(dǎo)的城市基礎(chǔ)實(shí)施投資運(yùn)營的新模式,但由于ppp模式本身的風(fēng)險(xiǎn)設(shè)計(jì)以及政治風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn),導(dǎo)致社會資本參與熱度不高,文章通過對原因的分析提出了相應(yīng)的政策建議.

2014年，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號）文件，要求進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，規(guī)范地方政府融資平臺運(yùn)作。此后，國務(wù)院、財(cái)政部及發(fā)改委高頻次地發(fā)布了多個文件，大力推介并不斷規(guī)范ppp合作模式，全國各省份也陸續(xù)出臺了ppp模式指導(dǎo)意見，ppp模式在現(xiàn)階段已成為社會資本參與政府項(xiàng)目的主要模式之一。但ppp模式一般周期年限較長，前期對項(xiàng)目的評估及后期項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營的操作較為復(fù)雜，如何保證社會投資人資金的安全及獲得預(yù)期的合理回報(bào)成為當(dāng)前社會投資人參與ppp項(xiàng)目面臨的主要課題。本文對社會投資人參與ppp項(xiàng)目存在的各類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析,并提出防范和把控投資風(fēng)險(xiǎn)的對策與建議。

筆者以霍爾三維模型為基礎(chǔ),把公共基礎(chǔ)設(shè)施ppp項(xiàng)目按照邏輯維、知識維、時(shí)間維劃分建立公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制的三維結(jié)構(gòu)。對公共基礎(chǔ)設(shè)施ppp項(xiàng)目利益相關(guān)各方在項(xiàng)目整個生命周期各個階段的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析和處理,使項(xiàng)目利益相關(guān)各方的風(fēng)險(xiǎn)與收益相匹配,以保證公共基礎(chǔ)設(shè)施ppp項(xiàng)目的順利實(shí)施。

為設(shè)計(jì)有效的ppp軌道交通項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制,分析了現(xiàn)行靜態(tài)分擔(dān)機(jī)制的不足,明確了ppp軌道交通項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)的概念和原則.依據(jù)霍爾的三維理論,構(gòu)建了包括知識維、時(shí)間維和邏輯維的ppp軌道交通項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的霍爾三維結(jié)構(gòu)理論模型.根據(jù)該模型和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理知識體系,進(jìn)一步提出ppp軌道交通項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)規(guī)劃、三維集成的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)實(shí)施計(jì)劃和實(shí)施路徑,發(fā)揮公私合作制的優(yōu)勢,盡可能地降低風(fēng)險(xiǎn)因素對ppp軌道交通項(xiàng)目成功的影響,提高項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對能力.

本文基于期望效用理論構(gòu)建了社會資本在面臨ppp項(xiàng)目社會風(fēng)險(xiǎn)決策時(shí)的數(shù)學(xué)模型.文章將其決策行為分為正向行為和負(fù)向行為.通過計(jì)算分析得出社會資本的社會風(fēng)險(xiǎn)決策共存在四種情形,并且歸納出在完全由社會資本承擔(dān)社會風(fēng)險(xiǎn)損失的情況下其必然會選擇負(fù)向行為.對此,文章提出了四種情形下相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制,通過該機(jī)制可確保社會資本采取正向行為,提升ppp項(xiàng)目社會效益.并進(jìn)一步分析了折現(xiàn)率與ppp合同期長短分別對社會風(fēng)險(xiǎn)決策行為的不同影響.研究最終表明社會資本對長短期利益的重視程度是正負(fù)向決策行為選擇的關(guān)鍵因素,\"伙伴關(guān)系\"與\"風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)\"是促進(jìn)正向行為選擇的有效路徑.

ppp模式是政府部門完成公共設(shè)施建設(shè)的重要方式,既可以緩解公共設(shè)施建設(shè)的資金短缺和建設(shè)效率不夠理想的問題,也可以拓展社會資本的獲利空間.本文就社會資本在ppp項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)展開了探討,并提出了相應(yīng)的防范措施.

目前國內(nèi)對ppp協(xié)議的性質(zhì)存在爭議,最高人民法院對于ppp協(xié)議的性質(zhì)存在截然相反的兩個判例,一個將ppp協(xié)議認(rèn)定為民事協(xié)議,另一個則把ppp協(xié)議認(rèn)定為行政協(xié)議。ppp協(xié)議性質(zhì)的爭議體現(xiàn)的是國家利益和社會利益的博弈,對ppp協(xié)議性質(zhì)認(rèn)定不同必然導(dǎo)致對協(xié)議雙方利益保障傾向的不同,從而體現(xiàn)法律對協(xié)議雙方利益保障的不同姿態(tài)。我國ppp協(xié)議履行的保障機(jī)制存在政府擔(dān)保缺乏合法性、信息披露責(zé)任制度不健全、缺乏統(tǒng)一有效的財(cái)政補(bǔ)貼制度以及社會公共項(xiàng)目缺乏合理開發(fā)模式等問題。提出主要的社會資本利益保護(hù)方式,指出應(yīng)區(qū)分ppp協(xié)議的內(nèi)容,合理界定ppp協(xié)議的性質(zhì),完善ppp項(xiàng)目管理制度,在保障公共利益不受損害的基礎(chǔ)上探討社會資本利益的保障措施,構(gòu)建協(xié)議履行的保障機(jī)制,以促進(jìn)ppp項(xiàng)目管理制度的完善。ppp項(xiàng)目的合作雙方為政府與社會資本,政府一般享有較高的締約話語權(quán),只有加強(qiáng)對社會資本利益的保護(hù)才能實(shí)現(xiàn)雙方利益的協(xié)調(diào)。

從社會資本的視角出發(fā)研究了政府部門補(bǔ)償額度的大小對ppp項(xiàng)目中社會資本投資決策和運(yùn)營決策的影響,通過將政府部門的補(bǔ)償分為不同的等級,并結(jié)合實(shí)物期權(quán)理論建立模型求解出了不同等級下社會資本投資的臨界值和退出的臨界值。算例分析表明在考慮政府補(bǔ)償?shù)那樾蜗?項(xiàng)目經(jīng)營階段社會資本退出的臨界值遠(yuǎn)低于其經(jīng)營成本,項(xiàng)目投資階段社會資本投資的臨界值嚴(yán)格大于其退出的臨界值,并且隨著政府補(bǔ)償額度的增加,投資和退出的臨界值嚴(yán)格遞減。

ppp項(xiàng)目政府承諾支出責(zé)任的預(yù)算管理,是有效保障ppp項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營、控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。梳理了我國ppp項(xiàng)目預(yù)算管理的政策性文件,分析了我國ppp預(yù)算管理存在的問題,在借鑒有關(guān)國家ppp項(xiàng)目預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,從完善ppp項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證制度、建立健全ppp項(xiàng)目中長期政府預(yù)算管理制度、規(guī)范ppp項(xiàng)目政府預(yù)算資金使用的信息披露、ppp項(xiàng)目支出預(yù)算績效評價(jià)的問題等方面,提出了完善我國ppp項(xiàng)目政府預(yù)算管理、控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的政策建議。

從長遠(yuǎn)來看,ppp項(xiàng)目作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給的重要模式,納入政府審計(jì)是一個必然的發(fā)展趨勢。ppp項(xiàng)目社會資本的回報(bào)機(jī)制包括使用者付費(fèi)、政府可行性缺口補(bǔ)助和完全政府付費(fèi)等方式。政府補(bǔ)助和政府付費(fèi),兩者嚴(yán)格來說都屬于政府購買行為,類似于財(cái)政投資建設(shè)公共項(xiàng)目,均涉及到到政府方一般公共預(yù)算支出,納入政府審

從社會資本的視角出發(fā)研究了政府部門補(bǔ)償額度的大小對ppp項(xiàng)目中社會資本投資決策和運(yùn)營決策的影響,通過將政府部門的補(bǔ)償分為不同的等級,并結(jié)合實(shí)物期權(quán)理論建立模型求解出了不同等級下社會資本投資的臨界值和退出的臨界值。算例分析表明在考慮政府補(bǔ)償?shù)那樾蜗?項(xiàng)目經(jīng)營階段社會資本退出的臨界值遠(yuǎn)低于其經(jīng)營成本,項(xiàng)目投資階段社會資本投資的臨界值嚴(yán)格大于其退出的臨界值,并且隨著政府補(bǔ)償額度的增加,投資和退出的臨界值嚴(yán)格遞減。

目前國內(nèi)對ppp協(xié)議的性質(zhì)存在爭議,最高人民法院對于ppp協(xié)議的性質(zhì)存在截然相反的兩個判例,一個將ppp協(xié)議認(rèn)定為民事協(xié)議,另一個則把ppp協(xié)議認(rèn)定為行政協(xié)議.ppp協(xié)議性質(zhì)的爭議體現(xiàn)的是國家利益和社會利益的博弈,對ppp協(xié)議性質(zhì)認(rèn)定不同必然導(dǎo)致對協(xié)議雙方利益保障傾向的不同,從而體現(xiàn)法律對協(xié)議雙方利益保障的不同姿態(tài).我國ppp協(xié)議履行的保障機(jī)制存在政府擔(dān)保缺乏合法性、信息披露責(zé)任制度不健全、缺乏統(tǒng)一有效的財(cái)政補(bǔ)貼制度以及社會公共項(xiàng)目缺乏合理開發(fā)模式等問題.提出主要的社會資本利益保護(hù)方式,指出應(yīng)區(qū)分ppp協(xié)議的內(nèi)容,合理界定ppp協(xié)議的性質(zhì),完善ppp項(xiàng)目管理制度,在保障公共利益不受損害的基礎(chǔ)上探討社會資本利益的保障措施,構(gòu)建協(xié)議履行的保障機(jī)制,以促進(jìn)ppp項(xiàng)目管理制度的完善.ppp項(xiàng)目的合作雙方為政府與社會資本,政府一般享有較高的締約話語權(quán),只有加強(qiáng)對社會資本利益的保護(hù)才能實(shí)現(xiàn)雙方利益的協(xié)調(diào).

ppp項(xiàng)目社會資本的回報(bào)機(jī)制包括使用者付費(fèi)、政府可行性缺口補(bǔ)助和完全政府付費(fèi)等方式。政府補(bǔ)助和政府付費(fèi)，兩者嚴(yán)格來說都屬于政府購買行為，類似于財(cái)政投資建設(shè)公共項(xiàng)目，均涉及到到政府方一般公共預(yù)算支出，納入政府審計(jì)范圍天然具備合理性。在ppp項(xiàng)目合同的談判簽署以及項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施過程中，經(jīng)常會遇到“政府方審計(jì)機(jī)構(gòu)”“跟蹤審計(jì)”“結(jié)算審計(jì)”等相關(guān)內(nèi)容。

ppp作為一種新型的投融資模式,在緩解財(cái)政壓力和提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營效率方面有著積極的助力作用。但同時(shí)ppp項(xiàng)目與生俱來的投資規(guī)模大、周期長、參與方多等特點(diǎn),導(dǎo)致項(xiàng)目在成本收益上出現(xiàn)財(cái)務(wù)收益不穩(wěn)定,具有明顯的金融風(fēng)險(xiǎn)。在概述ppp融資模式基本理論基礎(chǔ)上,結(jié)合項(xiàng)目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),從項(xiàng)目參與者,尤其是民營建筑施工企業(yè)類社會資本方的角度分析當(dāng)前該融資模式下主要項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)并提出風(fēng)險(xiǎn)管理的相關(guān)對策。

自國務(wù)院、財(cái)政部和發(fā)改委等2014年新一輪大力推廣ppp以來,ppp項(xiàng)目可謂是遍地開花。為科學(xué)規(guī)范地推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式,政府多次出臺相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件規(guī)范項(xiàng)目運(yùn)作,防范項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。本文主要針對ppp項(xiàng)目操作過程中社會資本方所遇到的風(fēng)險(xiǎn)加以分類概述,研究社會資本方在ppp項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)管控措施。

鑒于信任是ppp項(xiàng)目成功的關(guān)鍵因素,分析了信任的影響因素,識別出社會資本選擇的24個信任指標(biāo),用ahp方法計(jì)算每一指標(biāo)的權(quán)重,為ppp項(xiàng)目中選擇社會資本提供參考.

鑒于信任是ppp項(xiàng)目成功的關(guān)鍵因素,分析了信任的影響因素,識別出社會資本選擇的24個信任指標(biāo),用ahp方法計(jì)算每一指標(biāo)的權(quán)重,為ppp項(xiàng)目中選擇社會資本提供參考。

從ppp模式產(chǎn)生的背景和推廣ppp意義出發(fā),借鑒ppp模式失敗的案例,分析政府和社會資本合作項(xiàng)目落地難的原因和風(fēng)險(xiǎn)因素,并基于ppp項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素,從專業(yè)角度對ppp項(xiàng)目存在的投資風(fēng)險(xiǎn)提出相應(yīng)的對策。

基于準(zhǔn)經(jīng)營性ppp項(xiàng)目社會資本方視角,通過文獻(xiàn)分析并結(jié)合對實(shí)際ppp案例資料的研究,從7個層面確定了16個風(fēng)險(xiǎn)因素;利用一種改進(jìn)的層次分析法計(jì)算各風(fēng)險(xiǎn)因素的權(quán)重值,確定政府信用、法律變更、融資風(fēng)險(xiǎn)、法律及監(jiān)管體系不完善等關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)因素;在此基礎(chǔ)上,提出社會資本方應(yīng)對關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)因素的對策建議.

ppp項(xiàng)目融資可以讓私人部門參與融資,加快項(xiàng)目進(jìn)程;可以加快現(xiàn)有資產(chǎn)貨幣化的進(jìn)程;可以節(jié)約時(shí)間和成本;可以提高生命周期效率和工程質(zhì)量;也可以合理規(guī)避一些潛在的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)ppp項(xiàng)目中也存在著公共控制和項(xiàng)目靈活性下降、將公共開支變成私人利潤、減少未來公共開支、增多環(huán)境和勞務(wù)等潛在問題?；诖?本文針對政府和社會資本合作(ppp)項(xiàng)目融資進(jìn)行研究,以期對我國的政府和社會資本合作(ppp)項(xiàng)目融資有所幫助。

在地方政府高額負(fù)債、國家供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革、基礎(chǔ)設(shè)施亟待完善而政府缺乏資金等背景下,國家2014年開始大力推廣ppp模式這不僅符合我國國情和國際潮流,同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要.社會資本的退出是ppp項(xiàng)目全運(yùn)行周期的重要組成部分,優(yōu)化ppp項(xiàng)目社會資本的退出路徑,對激發(fā)社會資本參與ppp項(xiàng)目的積極性,解除參與企業(yè)的后顧之憂,具有重要的現(xiàn)實(shí)意義.本文概述了完善ppp項(xiàng)目退出機(jī)制的意義,深入地剖析了ppp項(xiàng)目社會資本退出的主要障礙,并針對不同的ppp模式提出了不同的退出途徑,為解決ppp項(xiàng)目社會資本退出過程中遇到的各種障礙提供借鑒.