行政強(qiáng)制措施

我國《行政訴訟法》第11條第1款的規(guī)定，行政強(qiáng)制措施屬于法院受理行政案件范圍內(nèi)的具體行政行為，其實(shí)，并不是對任何行政強(qiáng)制措施不服都可以向法院提起行政訴訟。筆者認(rèn)為，行政強(qiáng)制措施是否具有可訴性，主要取決于該行政強(qiáng)制措施與行政相對人權(quán)益的關(guān)系。具體講，需要區(qū)別不同形態(tài)的行政強(qiáng)制措施，并分別加以分析。

就行政即時(shí)強(qiáng)制措施而言，由于它是一個(gè)獨(dú)立的、實(shí)實(shí)在在的處置相對人權(quán)益的斷然行動(dòng)，實(shí)施終了的行政即時(shí)強(qiáng)制措施具有獨(dú)立性、完整性和成熟性，顯然也同行政相對人有利害關(guān)系，因此它具有可訴性。

就一般性行政強(qiáng)制措施而言，如前文所述，由于它是在作出具體行政行為之前或過程中采取的，并不以行政相對人負(fù)有特定義務(wù)為前提，故它的采取可能帶來兩種結(jié)果：一種結(jié)果是，行政機(jī)關(guān)采取了行政強(qiáng)制措施，緊隨其后又實(shí)施了行政處罰或其他具體行政行為，在后續(xù)的行政處罰或其他具體行政行為作出以后，行政強(qiáng)制措施應(yīng)理解為已被行政處罰或其他具體行政行為所吸收，而不再具有獨(dú)立的意義。不構(gòu)成獨(dú)立的具體行政行為,因而不具有可訴性。另一種結(jié)果是，行政機(jī)關(guān)采取了行政強(qiáng)制措施以后，或因不存在違法行為，或因雖有違法行為，但不夠?qū)嵤┬姓幜P或其他行政處理的條件，因而沒有必要、也不再實(shí)施后續(xù)的具體行政行為，而是隨著需要強(qiáng)制的情形消失而解除行政強(qiáng)制措施，恢復(fù)相對人被限制的權(quán)利。但該行政強(qiáng)制措施確實(shí)曾經(jīng)存在過了，也確實(shí)給相對人的權(quán)益造成了影響，甚至造成了損害。這時(shí)的行政強(qiáng)制措施無法依附于其他具體行政行為而存在，也沒有其他具體行政行為可依附，而是一個(gè)直接影響相對人權(quán)益的獨(dú)立、完整的具體行政行為，當(dāng)然這種行政強(qiáng)制措施具有可訴性。

行政強(qiáng)制執(zhí)行措施是以行政主體預(yù)先為相對人設(shè)定義務(wù)的具體行政行為的存在為前提的，在相對人不履行具體行政行為確定的義務(wù)超過自行履行的法定期限，又未產(chǎn)生延緩具體行政行為效力的法定情形時(shí)，有自行強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政主體采取的強(qiáng)制相對人履行義務(wù)的強(qiáng)制措施。行政強(qiáng)制執(zhí)行措施的采取，純粹是為了具體行政行為內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)。從與相對人權(quán)益的關(guān)系考察，行政強(qiáng)制執(zhí)行措施的采取也有兩種效果：一種效果是，行政強(qiáng)制執(zhí)行措施的采取并不增加或減少相對人的權(quán)益，也不增加或減少相對人的義務(wù)，即不對相對人的權(quán)益產(chǎn)生損益后果。因此,這種行政強(qiáng)制執(zhí)行措施不具有可訴性。另一種效果是，行政強(qiáng)制執(zhí)行措施的采取，是通過為相對人增加義務(wù)的“制裁性”方式，來實(shí)現(xiàn)對相對人履行義務(wù)的督促，并期待義務(wù)內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)，確定原義務(wù)的具體行政行為具有可訴性是毫無疑義的。

這里需要說明，法院根據(jù)行政機(jī)關(guān)的申請，依法對具體行政行為的強(qiáng)制執(zhí)行措施，是司法強(qiáng)制措施，自然不在可訴行政強(qiáng)制措施之列。對其可能造成的危害，相對人可以通過請求國家賠償?shù)耐緩綄で缶葷?jì)。其他行政強(qiáng)制執(zhí)行措施因?yàn)閷ο鄬θ说臋?quán)益產(chǎn)生或大或小，或多或少的影響，有時(shí)甚至是重大影響，因此，允許對這種行政強(qiáng)制措施提起訴訟，既是保障相對人合法權(quán)益的需要，也是實(shí)現(xiàn)《行政訴訟法》的宗旨，對行政行為進(jìn)行司法監(jiān)控的必然。

綜上，行政強(qiáng)制措施是一個(gè)范圍較寬廣的概括性、包容性概念。因適用場合和所追求目標(biāo)的不同，在現(xiàn)行法上的名稱和實(shí)際存在的形態(tài)有很大差異。行政強(qiáng)制措施是可訴性具體行政行為，但并不是每種行政強(qiáng)制措施都具有可訴性。一個(gè)特定的行政強(qiáng)制措施是否具有可訴性，取決于它是否為一個(gè)獨(dú)立、完整和已經(jīng)成立的具體行政行為，也取決于它與相對人權(quán)益的關(guān)系。

（一）實(shí)施前需向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告并經(jīng)批準(zhǔn)

（二）由兩名以上行政執(zhí)法人員實(shí)施

（三）出示執(zhí)法身份證

（四）通知當(dāng)事人到場

（五）當(dāng)場告知當(dāng)事人采取行政強(qiáng)制措施的理由、依據(jù)及當(dāng)事人依法享有的權(quán)利、救濟(jì)途徑

（六）聽取當(dāng)事人的陳述和申辯

（七）制作現(xiàn)場筆錄

（八）現(xiàn)場筆錄由當(dāng)事人和行政執(zhí)法人員簽名或者蓋章，當(dāng)事人拒絕的，在筆錄中予以注明

（九）當(dāng)事人不到場的，邀請見證人到場，由見證人和行政執(zhí)法人員在現(xiàn)場筆錄上簽名或者蓋章

（十）法律、法規(guī)規(guī)定的其他程序

行政強(qiáng)制措施是在行政措施的基礎(chǔ)上，用“強(qiáng)制”一詞對行政措施的范圍和屬性加以限定，與行政措施相比，行政強(qiáng)制措施的范圍縮小了，其屬性也有了“強(qiáng)制”的限定，但其內(nèi)涵和實(shí)際所指仍然應(yīng)該是一類具有共同屬性的辦法或手段，只不過是帶有強(qiáng)制性的一類辦法或手段罷了。因此，行政強(qiáng)制措施仍然是一個(gè)概括性、包容性的概念，其中可以含有不同形態(tài)的、甚至差異較大的不同形態(tài)的具體的行政強(qiáng)制措施，根據(jù)使用場合和所追求目標(biāo)的不同，并考慮到與行政強(qiáng)制的形式相對應(yīng)，可以將行政強(qiáng)制措施劃分為以下三種類型或形態(tài)：

一、執(zhí)行性強(qiáng)制措施

執(zhí)行性強(qiáng)制措施是行政主體針對不履行具體行政行為所確定義務(wù)的相對人，為促使其履行義務(wù)或?qū)崿F(xiàn)與履行義務(wù)相同狀態(tài)所采取的強(qiáng)制措施，又可以稱為行政強(qiáng)制執(zhí)行措施，甚至直接稱為行政強(qiáng)制執(zhí)行。其實(shí)，行政強(qiáng)制執(zhí)行與其說是一種行為，倒不如說是一個(gè)過程。在這個(gè)過程中，行政主體采取相應(yīng)的強(qiáng)制措施，直接作用于相對人，以確保義務(wù)內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)。對這種行政強(qiáng)制措施，法律也有主體、方式、程序和時(shí)限等要求。行政強(qiáng)制執(zhí)行是對采取行政強(qiáng)制執(zhí)行措施全過程的綜合概括，其中起決定作用、居于中心地位的仍然是行政強(qiáng)制措施。由于采取這種行政強(qiáng)制措施的目的是實(shí)現(xiàn)義務(wù)的內(nèi)容，故在理論上和實(shí)務(wù)中習(xí)慣于將其稱為執(zhí)行性強(qiáng)制措施，它理應(yīng)成為整個(gè)行政強(qiáng)制措施的一種形態(tài)或一個(gè)組成部分。將執(zhí)行性行政強(qiáng)制措施排除在行政強(qiáng)制措施之外，在邏輯上是說不通的。

二、即時(shí)性強(qiáng)制措施

即時(shí)性強(qiáng)制措施是行政主體在事態(tài)緊急的情況下，為排除緊急妨礙、消除緊急危險(xiǎn)，來不及先行作出具體行政行為，而直接對相對人的人身、財(cái)產(chǎn)或行為采取的斷然行動(dòng)。行政即時(shí)強(qiáng)制的決定與實(shí)施往往同時(shí)作出，二者之間一般沒有時(shí)間間隔，也很難作先后之分。因此，在實(shí)務(wù)中觀察，行政主體采取的是一個(gè)斷然的行動(dòng)，有關(guān)相對人感知的是限制或影響自身權(quán)益的手段或措施。這是人們一般對行政即時(shí)強(qiáng)制和行政即時(shí)強(qiáng)制措施不加區(qū)分的主要原因。此外，由于即時(shí)強(qiáng)制是在事態(tài)緊急的情況下實(shí)施的，其過程相對短暫，其程序也比較簡單、甚至沒有強(qiáng)制性程序，故行政即時(shí)強(qiáng)制措施幾乎可以等同于行政即時(shí)強(qiáng)制。但是在觀念上，我們?nèi)匀豢梢詫⑿姓磿r(shí)強(qiáng)制措施理解為行政即時(shí)強(qiáng)制過程中所采取的行政強(qiáng)制措施，簡稱行政即時(shí)強(qiáng)制措施。

三、一般性強(qiáng)制措施

這類強(qiáng)制措施是行政機(jī)關(guān)為了查明情況，或者為了預(yù)防、制止、控制違法、危害狀態(tài)，或者為了保障行政管理工作的順利進(jìn)行，根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要，依職權(quán)對有關(guān)對象的人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行暫時(shí)性限制的強(qiáng)制措施。與執(zhí)行性強(qiáng)制措施不同，在采取這類強(qiáng)制措施之前，并沒有為被強(qiáng)制的相對人設(shè)定義務(wù)的具體行政行為存在，采取這類強(qiáng)制措施的目的也不是為了促使相對人履行義務(wù)，其具體目的因遇到的具體情況和行政機(jī)關(guān)追求目標(biāo)的不同而不同，可能是為了查明情況，也可能是為了預(yù)防、制止或控制違法行為、危害狀態(tài)，還可能是為了保障和輔助后續(xù)具體行政行為的作出。與即時(shí)強(qiáng)制措施也不同，在采取這類強(qiáng)制措施之前，不存在作為即時(shí)強(qiáng)制事實(shí)條件的“緊急事態(tài)”，一般也沒有其他特別緊急的情況，它完全是在“不緊急”或正常情況下根據(jù)需要采取的行政強(qiáng)制措施。行政強(qiáng)制措施的手段方法多種多樣，無法進(jìn)行全面的描述，但以強(qiáng)制時(shí)實(shí)力所達(dá)對象不同，可把行政強(qiáng)制措施歸為下列三類：

（一）對人身自由的限制。

法律通常應(yīng)在下列情況下授予行政主體對人身自由的立即限制權(quán)：

一是在醉酒、精神病發(fā)作等狀態(tài)下，非管制不能避免對其本人的危險(xiǎn)或?qū)λ说陌踩珮?gòu)成威脅；

二是意欲自殺，非管制不能保護(hù)其生命；

三是存在其他嚴(yán)重危害公共安全或他人人身安全，非管制不足以預(yù)防或救護(hù)的情形。

對人身自由的限制方式在我國的立法中種類繁多，如：保護(hù)性約束，立即拘留、強(qiáng)制扣留，強(qiáng)制搜查，強(qiáng)制隔離，強(qiáng)制治療，現(xiàn)場管制，強(qiáng)行驅(qū)散等。

（二）對財(cái)物的各種處置。

行政主體在行政強(qiáng)制措施領(lǐng)域?qū)ω?cái)物的處置表現(xiàn)為對所有權(quán)四項(xiàng)權(quán)能即占有、使用、收益、處分的各項(xiàng)處理。其具體表現(xiàn)為對財(cái)物的查封、扣押和凍結(jié)，對財(cái)物的使用，對財(cái)物的處分，對財(cái)物使用的某種限制等。

（三）對住宅等場所的進(jìn)入。

當(dāng)公民的生命、身體、財(cái)產(chǎn)有迫切危害，非進(jìn)入住宅等場所不能救護(hù)或不能制止時(shí)，顯然有必要允許行政主體的工作人員即時(shí)進(jìn)入。但即時(shí)進(jìn)入公民住宅必須有法律明確的授權(quán)。

目前我國法律尚不完備，尚未制定統(tǒng)一的《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》情況下，行政強(qiáng)制措施的具體手段表現(xiàn)為“雜”、“亂”、“濫”、“重”。還需要通過進(jìn)一步的立法進(jìn)行規(guī)范和完善。

行政強(qiáng)制執(zhí)行措施，又可以稱為執(zhí)行性強(qiáng)制措施。根據(jù)《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第二條第二款之規(guī)定，行政強(qiáng)制措施是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。

根據(jù)《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第九條之規(guī)定，行政強(qiáng)制措施的種類有以下五條：

（一）限制公民人身自由；

（二）查封場所、設(shè)施或者財(cái)物；

（三）扣押財(cái)物；

（四）凍結(jié)存款、匯款；

（五）其他行政強(qiáng)制措施。

在實(shí)踐中，行政強(qiáng)制措施手段多種多樣，可以分為限制人身自由，處置財(cái)物，進(jìn)入住宅、場所3類。

行政強(qiáng)制執(zhí)行：指行政主體針對負(fù)有履行行政法上的財(cái)產(chǎn)義務(wù)而拒不履行的，依法所采取的強(qiáng)制手段。直接強(qiáng)制執(zhí)行包含：劃撥、收繳、拍賣。間接強(qiáng)制執(zhí)行包含：代履行（他人代履行，義務(wù)人承擔(dān)費(fèi)用）、執(zhí)行罰（收取強(qiáng)制金促使義務(wù)人履行，如滯納金）。

行政強(qiáng)制措施與行政強(qiáng)制執(zhí)行均屬于行政強(qiáng)制，兩者也都通過一定的強(qiáng)制性措施表現(xiàn)出來，但二者仍有著明顯的區(qū)別：

1．目的不同。

行政強(qiáng)制執(zhí)行的目的在于強(qiáng)制相對人履行義務(wù)或達(dá)到與履行義務(wù)相同的狀態(tài)；行政強(qiáng)制措施的目的則是使相對人的人身與財(cái)產(chǎn)保持一定的狀態(tài)，從而預(yù)防、制止或者控制正在發(fā)生或可能發(fā)生的違法行為或危險(xiǎn)狀態(tài)。

2．前提不同。

行政強(qiáng)制執(zhí)行的前提是法定義務(wù)人不履行法定義務(wù)；行政強(qiáng)制措施不以行政相對人不履行法定義務(wù)為適用條件，而是以危害社會(huì)的行為或事件的發(fā)生為前提。

3．動(dòng)因不同。

行政強(qiáng)制執(zhí)行的起因只能是義務(wù)人負(fù)有不作為義務(wù)而作為或負(fù)有作為義務(wù)而不作為的行為；而行政強(qiáng)制措施的起因，既可以是危害社會(huì)的行為，也可以是危害社會(huì)的某種事件的發(fā)生，甚或是某種狀態(tài)的出現(xiàn)。

4．實(shí)施主體不同。

行政強(qiáng)制執(zhí)行的實(shí)施主體包括行政機(jī)關(guān)和人民法院；行政強(qiáng)制措施的實(shí)施主體只有行政機(jī)關(guān)。

5．結(jié)果不同。

行政強(qiáng)制執(zhí)行的結(jié)果是以義務(wù)人履行義務(wù)或達(dá)到與履行義務(wù)相同狀態(tài)而結(jié)束；行政強(qiáng)制措施在情況調(diào)查清楚后，經(jīng)認(rèn)定不需要繼續(xù)實(shí)施行政強(qiáng)制措施的，應(yīng)該解除強(qiáng)制、恢復(fù)原狀，經(jīng)認(rèn)定需要繼續(xù)實(shí)施強(qiáng)制措施的，應(yīng)依法采取相應(yīng)的處理決定。（中共中央黨校出版社《基層領(lǐng)導(dǎo)依法行政問題與對策》）

原告：王某

被告：**市公安局公安交通管理局**交通支隊(duì)**大隊(duì)

2012年5月21日12時(shí)16分，被告民警執(zhí)勤時(shí)，發(fā)現(xiàn)王某駕駛的機(jī)動(dòng)車沒有懸掛車牌，隨即對其進(jìn)行攔截檢查。王某稱其并非故意未懸掛機(jī)動(dòng)車號(hào)牌上路駕駛，因?yàn)槠滠嚺苼G失且急于送女兒去醫(yī)院才駕車上路。民警認(rèn)為其理由不能成立未予采信，依據(jù)《北京市實(shí)施〈中華人民共和國道路交通安全法〉辦法》第九十五條第（一）項(xiàng)的規(guī)定，當(dāng)場制作了《公安交通管理簡易程序處罰決定書》，決定對其處以罰款200元，記6分的處罰決定。處罰決定書經(jīng)曲某某本人簽字送達(dá)后民警放行了王某的車輛。

2012年7月25日，王某將被告訴至法院。王某認(rèn)為：根據(jù)《道路交通安全法》第九十五條之規(guī)定“上道路行使的機(jī)動(dòng)車未懸掛機(jī)動(dòng)車號(hào)牌，未放置檢驗(yàn)合格標(biāo)志、保險(xiǎn)標(biāo)志、或者未隨車攜帶行駛證、駕駛證的，公安機(jī)關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)扣留機(jī)動(dòng)車，通知當(dāng)事人提供相應(yīng)的牌證、標(biāo)志或者補(bǔ)辦相應(yīng)手續(xù)，并可以依照本法第九十條的規(guī)定予以處罰。當(dāng)事人提供相應(yīng)的牌證、標(biāo)志或者補(bǔ)辦相應(yīng)手續(xù)的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)退還機(jī)動(dòng)車?！比绻窬瘜ζ湟蛭磻覓燔嚺铺?hào)上路行使的行為進(jìn)行處罰，首先應(yīng)該對其車輛進(jìn)行扣留，而執(zhí)勤民警沒有扣留車輛，說明民警執(zhí)法程序違法，被告作出的處罰決定因程序違法而應(yīng)該予以撤銷。

針對王某以上起訴意見，被告答辯認(rèn)為本案被訴的行為是行政處罰行為而非扣留車輛的強(qiáng)制措施，原告對被告沒有履行扣留車輛的強(qiáng)制措施有異議不屬于本案的審理范圍，可另行提起訴訟。

行政強(qiáng)制措施和行政處罰的區(qū)別主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

一、行政處罰是對行政相對人權(quán)利的最終處分，如沒收財(cái)產(chǎn)之所以是行政處罰，因?yàn)樗菍ο鄬θ素?cái)產(chǎn)所有權(quán)的最終剝奪即處分；而行政強(qiáng)制措施是對相對人權(quán)利（特別是財(cái)產(chǎn)使用權(quán)和處分權(quán)）的一種臨時(shí)限制，如查封財(cái)物之所以是行政強(qiáng)制措施，因?yàn)樗皇菍υ撠?cái)物所有權(quán)的最終處分，而僅是在短期內(nèi)對該財(cái)物使用權(quán)和處分權(quán)的臨時(shí)限制。

二、行政處罰是一種行政制裁行為，因而必然以行政相對人的行為違法為前提；行政強(qiáng)制措施不是一種行政制裁行為，因而與行政相對人的行為是否違法沒有必然聯(lián)系。它可以針對相對人的違法行為，也可針對相對人的合法行為。

三、行政強(qiáng)制措施是一種中間行為，它是為保證最終行政行為的作出所采取的一種臨時(shí)性措施，它沒有到達(dá)對事件最終處理完畢的狀態(tài)。如扣押財(cái)物，扣押本身不是最終的目的，它是為保證爾后行政處理決定的最終作出和執(zhí)行所采取的臨時(shí)措施。行政處罰則是一種最終行政行為。它的作出，表明該行政違法案件已被處理完畢。如沒收財(cái)物，它表達(dá)了行政主體對該財(cái)物的最終處理。

①限制人身自由：其一，當(dāng)場或事后立即通知當(dāng)事人家屬；其二，緊急情況當(dāng)場實(shí)施的返回后立即報(bào)批（不是24小時(shí)）；其三，不得超期。

②查封、扣押：其一，查封、扣押對象的“三個(gè)不得”：與違法行為無關(guān)的不得、生活必需品不得、重復(fù)查封不得。其二，當(dāng)場交付決定書和清單。其三，期限：一般期限≤30天；最長期限≤60天（經(jīng)過機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，一般期限延長30天）；例外期限，其他法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的適用其規(guī)定；除外期限，檢測、檢驗(yàn)、檢疫或者技術(shù)鑒定不計(jì)算在內(nèi)。其四，保管：行政機(jī)關(guān)或其委托的第三人保管查封、扣押的財(cái)產(chǎn)，費(fèi)用由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。

③凍結(jié)：其一，實(shí)施主體需法律明確規(guī)定有凍結(jié)權(quán)的行政機(jī)關(guān)或法律授權(quán)的組織。其二，期限：與查封、扣押期限基本相同，不同之處在于凍結(jié)的例外期限只能由法律例外規(guī)定，行政法規(guī)不可以。

中華人民共和國主席令

第四十九號(hào)

《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》已由中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十一次會(huì)議于2011年6月30日通過，現(xiàn)予公布，自2012年1月1日起施行。

中華人民共和國主席胡錦濤

2011年6月30日