政府與社會資本合作（PPP）項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)及其對策

政府和社會資本合作(ppp)項(xiàng)目投資包含項(xiàng)目識別到移交啟動過程中的全部預(yù)計(jì)和實(shí)際開支,各項(xiàng)投資費(fèi)用是整體投資的重要控制目標(biāo),關(guān)系到ppp項(xiàng)目參與各方的籌劃、決策、執(zhí)行各環(huán)節(jié),ppp項(xiàng)目投資估算在ppp項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評估中也是一項(xiàng)重要經(jīng)濟(jì)指標(biāo).文章首先分析了ppp項(xiàng)目投資估算在重視程度、概念理解、制度設(shè)計(jì)、實(shí)際操作等方面存在的問題;進(jìn)而提出通過增設(shè)認(rèn)證環(huán)節(jié),分類界定投資編制,明確投資方案設(shè)計(jì)以及工程預(yù)算定額等方式完善ppp項(xiàng)目投資行為.

運(yùn)營期費(fèi)用與營業(yè)收入是ppp項(xiàng)目工程造價(jià)投資風(fēng)險(xiǎn)分析評估的重要依據(jù),包含了投資的效益與償債能力兩個方面；其次是通過對項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)識別與評估為ppp項(xiàng)目的實(shí)施提出科學(xué)的對策建議。以湖北香溪長江公路大橋ppp合作模式投資建設(shè)實(shí)踐,總結(jié)ppp項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)防范經(jīng)驗(yàn),以及科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)防范對策,可為其他類似工程項(xiàng)目提供借鑒參考。

當(dāng)前,隨著我國城市化進(jìn)程的推進(jìn),政府和社會資本合作(ppp)項(xiàng)目的發(fā)展有了更廣闊的空間.ppp項(xiàng)目的主要作用是為社會公眾提供更多的服務(wù)產(chǎn)品,具有一定的公益性特征,但是社會中一些私營單位則主要以獲取更多的利益為最終目標(biāo),這與政府服務(wù)社會的宗旨相違背,并與創(chuàng)造社會效益的目標(biāo)相矛盾.為此,政府部門要加強(qiáng)對私人部門盈利行為的監(jiān)管,防止出現(xiàn)違背社會公眾利益的行為.為此,要想使項(xiàng)目的公共利益得以保護(hù),就要做到合理的分配.

從2014年以來,政府與社會資本合作(public-privatepartnership,ppp)模式成為我國基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目的力推模式。ppp模式在取得一定成效的同時(shí),也出現(xiàn)了一些問題。從政府政策的角度進(jìn)行梳理,基于zopp方法對ppp項(xiàng)目政策問題進(jìn)行研究,并基于問題導(dǎo)向提出建議,為ppp項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避提供參考。

ppp項(xiàng)目上在投資的過程中,各種風(fēng)險(xiǎn)都會遇到,由于項(xiàng)目投資內(nèi)部一些因素的共同影響,一些一般的風(fēng)險(xiǎn)因素也會引發(fā)具體風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生。因此,必須要控制和防范ppp項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn),但是,由于內(nèi)外部環(huán)境的不斷變化,具體控制ppp項(xiàng)目投資的風(fēng)險(xiǎn)具有很大的難度。在控制ppp項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)的能力,許多企業(yè)都比較差,致使控制ppp項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)的難度就更大了,所以,將控制ppp項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)有利策略探尋出來至關(guān)重要。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下,各地均出現(xiàn)了ppp項(xiàng)目投資熱潮,很多上億ppp投資項(xiàng)目的存在不僅使得地方經(jīng)濟(jì)獲得了較好發(fā)展,更加使得政府職能在履行上更為充分。ppp項(xiàng)目在當(dāng)前受到了極大程度的認(rèn)可,很多地方政府也熱衷于上馬ppp項(xiàng)目。但也需要看到,ppp項(xiàng)目投資本身存在較多風(fēng)險(xiǎn),系列風(fēng)險(xiǎn)一旦爆發(fā)不僅會對項(xiàng)目進(jìn)程產(chǎn)生影響,更加會導(dǎo)致相關(guān)者主體經(jīng)濟(jì)利益的嚴(yán)重?fù)p失。本文將對ppp項(xiàng)目投資存在的系列風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研究,并就如何進(jìn)行相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的控制提出合理化建議。

ppp項(xiàng)目融資可以讓私人部門參與融資,加快項(xiàng)目進(jìn)程;可以加快現(xiàn)有資產(chǎn)貨幣化的進(jìn)程;可以節(jié)約時(shí)間和成本;可以提高生命周期效率和工程質(zhì)量;也可以合理規(guī)避一些潛在的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)ppp項(xiàng)目中也存在著公共控制和項(xiàng)目靈活性下降、將公共開支變成私人利潤、減少未來公共開支、增多環(huán)境和勞務(wù)等潛在問題?；诖?本文針對政府和社會資本合作(ppp)項(xiàng)目融資進(jìn)行研究,以期對我國的政府和社會資本合作(ppp)項(xiàng)目融資有所幫助。

2014年，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號）文件，要求進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，規(guī)范地方政府融資平臺運(yùn)作。此后，國務(wù)院、財(cái)政部及發(fā)改委高頻次地發(fā)布了多個文件，大力推介并不斷規(guī)范ppp合作模式，全國各省份也陸續(xù)出臺了ppp模式指導(dǎo)意見，ppp模式在現(xiàn)階段已成為社會資本參與政府項(xiàng)目的主要模式之一。但ppp模式一般周期年限較長，前期對項(xiàng)目的評估及后期項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營的操作較為復(fù)雜，如何保證社會投資人資金的安全及獲得預(yù)期的合理回報(bào)成為當(dāng)前社會投資人參與ppp項(xiàng)目面臨的主要課題。本文對社會投資人參與ppp項(xiàng)目存在的各類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析,并提出防范和把控投資風(fēng)險(xiǎn)的對策與建議。

關(guān)于政府和社會資本合作(ppp)項(xiàng)目納稅問題的研究,目前已經(jīng)在社會多個領(lǐng)域展開實(shí)踐。ppp項(xiàng)目主要是通過機(jī)制創(chuàng)新來拉動社會公共產(chǎn)品供給效率的全面提升,有利于社會福利效應(yīng)的放大。該項(xiàng)目的推進(jìn)如今已成為供給側(cè)改革的重要內(nèi)容,因此離不開相關(guān)納稅政策的有效支持。本文以此為出發(fā)點(diǎn),首先分析了納稅支持ppp項(xiàng)目發(fā)展的必要性,在此基礎(chǔ)上研究我國ppp項(xiàng)目全生命周期所涉及的稅收政策,最后總結(jié)現(xiàn)行與ppp項(xiàng)目有關(guān)的稅收支持政策。

關(guān)于政府和社會資本合作(ppp)項(xiàng)目納稅問題的研究,目前已經(jīng)在社會多個領(lǐng)域展開實(shí)踐。ppp項(xiàng)目主要是通過機(jī)制創(chuàng)新來拉動社會公共產(chǎn)品供給效率的全面提升,有利于社會福利效應(yīng)的放大。該項(xiàng)目的推進(jìn)如今已成為供給側(cè)改革的重要內(nèi)容,因此離不開相關(guān)納稅政策的有效支持。本文以此為出發(fā)點(diǎn),首先分析了納稅支持ppp項(xiàng)目發(fā)展的必要性,在此基礎(chǔ)上研究我國ppp項(xiàng)目全生命周期所涉及的稅收政策,最后總結(jié)現(xiàn)行與ppp項(xiàng)目有關(guān)的稅收支持政策。

政府和社會資本合作(public-privatepartnership,簡稱ppp)項(xiàng)目在化解我國政府債務(wù)危機(jī)和推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面發(fā)揮著重要的作用。在政府公共項(xiàng)目績效審計(jì)的理論基礎(chǔ)上,通過集成熵權(quán)法、超效率數(shù)據(jù)包絡(luò)分析與tobit回歸模型,對ppp項(xiàng)目績效審計(jì)中存在的多投入、多產(chǎn)出問題進(jìn)行效率性評價(jià),并明確其相對有效的改進(jìn)方向;通過回歸分析甄別影響ppp項(xiàng)目運(yùn)營績效的關(guān)鍵因素,進(jìn)而提出優(yōu)化其績效審計(jì)的對策措施。ppp項(xiàng)目運(yùn)營績效評價(jià)模型作為一種審計(jì)方法的創(chuàng)新,在我國政府公共項(xiàng)目績效審計(jì)領(lǐng)域具有較強(qiáng)的普適性。

本書是作者多年參與ppp模式實(shí)踐操作經(jīng)驗(yàn)的提煉和升華，以規(guī)范我國ppp模式實(shí)踐操作為主要目的，按照ppp模式實(shí)踐操作的不同階段劃分章節(jié)，全書共八章，包括ppp模式的概念，ppp模式的法律關(guān)系，ppp項(xiàng)目立項(xiàng)法律實(shí)務(wù)，ppp項(xiàng)目社會資本的選擇，ppp項(xiàng)目投融資法律實(shí)務(wù)，ppp項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營法律實(shí)務(wù)，ppp項(xiàng)目移交的法律實(shí)務(wù)以及案例分析，各章節(jié)以我國現(xiàn)有的ppp模式規(guī)范為依據(jù)，ri我國ppp模式實(shí)踐操作做規(guī)范性闡述。

一、研究背景及問題提出財(cái)政部日前公布的全國ppp綜合信息平臺項(xiàng)目庫第8期季報(bào)顯示,截至今年9月末,全國入庫項(xiàng)目14220個,覆蓋31個省和19個行業(yè)領(lǐng)域。其中,國家示范項(xiàng)目落地率為82.1%,比2016年落地率提高32.3個百分點(diǎn)。無論從數(shù)量、投入、覆蓋面還是落地率上,ppp項(xiàng)目產(chǎn)生的文件資料數(shù)量將逐步增加是毋庸置疑的,確定合理的文檔歸檔范圍對于文件資料有效增加、緩解保管壓力具有

隨著城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推進(jìn)，建設(shè)資金需求明顯增加，政府提倡的ppp融資模式得到大力推廣。通過分析ppp模式的基本理論，在充分認(rèn)識和理解ppp項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則的基礎(chǔ)上，構(gòu)建ppp模式融資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)框架，并提出各參與方的風(fēng)險(xiǎn)控制能力、風(fēng)險(xiǎn)化解能力和風(fēng)險(xiǎn)偏好來決定ppp項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)，對ppp項(xiàng)目具有重要的理論和實(shí)踐指導(dǎo)意義。

隨著ppp模式在我國的推廣,學(xué)界對ppp相關(guān)問題的討論愈來愈烈.而ppp項(xiàng)目合同是政府與社會資本之間訂立的系列合同中是最為基本的,且當(dāng)前存在許多尚待討論的問題.本文要探討ppp項(xiàng)目合同中包括合同性質(zhì)、主體選擇、違約風(fēng)險(xiǎn)、爭議解決等在內(nèi)的相關(guān)法律問題.

目前我國大力推進(jìn)ppp模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用。政府和社會資本參與ppp項(xiàng)目獲得合理的投資回報(bào)是ppp項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵。本文研究ppp項(xiàng)目中政府和社會資本的投資回報(bào)機(jī)制，提出在社會資本服務(wù)表現(xiàn)偏好能確定或不能確定時(shí)政府和社會資本獲得合理投資回報(bào)的投資回報(bào)分配機(jī)制，研究政府和社會資本獲得滿意投資回報(bào)的方法。為了保障ppp項(xiàng)目中政府和公眾的收益。分析政府設(shè)置應(yīng)對社會資本道德風(fēng)險(xiǎn)的懲罰機(jī)制的決策條件并提出政府設(shè)置懲罰機(jī)制的建議。為政府建立ppp項(xiàng)目的投資回報(bào)機(jī)制提供參考。

借鑒引進(jìn)20世紀(jì)90年代在西方發(fā)達(dá)國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中流行起來的政府和社會資本合作模式（以下簡稱ppp模式）,對于我國推動政府購買服務(wù)、支持非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展、轉(zhuǎn)變政府職能、釋放經(jīng)濟(jì)活力等有著非常重要的意義.本文結(jié)合池州市開展的市政領(lǐng)域ppp模式工作實(shí)踐,就其理論研究和應(yīng)用,從“是什么、缺什么、干什么”角度作一探討.

ppp項(xiàng)目政府承諾支出責(zé)任的預(yù)算管理,是有效保障ppp項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營、控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。梳理了我國ppp項(xiàng)目預(yù)算管理的政策性文件,分析了我國ppp預(yù)算管理存在的問題,在借鑒有關(guān)國家ppp項(xiàng)目預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,從完善ppp項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證制度、建立健全ppp項(xiàng)目中長期政府預(yù)算管理制度、規(guī)范ppp項(xiàng)目政府預(yù)算資金使用的信息披露、ppp項(xiàng)目支出預(yù)算績效評價(jià)的問題等方面,提出了完善我國ppp項(xiàng)目政府預(yù)算管理、控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的政策建議。

為推動政府職能轉(zhuǎn)變,提高公共服務(wù)水平,促進(jìn)民間投資,增強(qiáng)社會經(jīng)濟(jì)活力,近幾年,ppp模式在全國各地如火如荼地開展,在快速推進(jìn)的過程中,取得了很多成績,但是其中也有一些問題需要認(rèn)真探究和思考,如理念轉(zhuǎn)變不到位、法律法規(guī)及政策體系不完善等,如何有效解決這些問題,并提出具有現(xiàn)實(shí)性和可操作性的對策建議是研究的重點(diǎn)。

政府和社會資本合作模式是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物,主要是將部分政府的職責(zé)以特許經(jīng)營權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會主體,從而構(gòu)建起來的政府和社會資本之間的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作的共同體關(guān)系。在ppp項(xiàng)目合作中,社會資本的投資風(fēng)險(xiǎn)降低,而政府則提供相應(yīng)的稅收政策優(yōu)惠。實(shí)現(xiàn)政府與社會資本合作項(xiàng)目的目的在于完善社會公共設(shè)施建設(shè),轉(zhuǎn)換政府的職能,減輕財(cái)政負(fù)擔(dān),推動該市場經(jīng)濟(jì)投資活動的多元化發(fā)展。在ppp項(xiàng)目中稅收政策發(fā)揮著主要的作用,因此本文展開關(guān)于政府與社會資本合作項(xiàng)目稅收政策研究具有重要的實(shí)踐指導(dǎo)意義。

ppp模式,即政府和社會資本合作模式,是我國公共服務(wù)供給機(jī)制和投入方式的改革創(chuàng)新,在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善民生的步伐,轉(zhuǎn)換政府職能,化解地方債務(wù)方面有著積極的意義。本文就ppp模式中ppp項(xiàng)目融資的重要性、優(yōu)勢、面臨的問題以及解決辦法這幾方面進(jìn)行淺析。

近年來,我國在借鑒歐美發(fā)達(dá)國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,逐步在部分行業(yè)領(lǐng)域引入ppp模式。ppp模式的引入,不僅能突破現(xiàn)有政策條件下的融資限制,而且有利于引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)及管理經(jīng)驗(yàn)。文章主要通過梳理現(xiàn)有政策文件及以往研究進(jìn)展,對ppp模式進(jìn)行系統(tǒng)性分類及比較,提出了ppp模式的運(yùn)作流程、風(fēng)險(xiǎn)和收益分配機(jī)制、存在的主要問題和對策及各影響因素下ppp運(yùn)作模式的選擇方式等。