電價交叉補貼事件發(fā)展

近日，國家能源局電改“六連發(fā)”，出臺六個電改配套文件，文件反復(fù)提到“交叉補貼”一詞。

什么是交叉補貼?

價格是市場的主要信號，正確的價格體系，反映市場上的供求關(guān)系。供不應(yīng)求時，就漲價，供過于求時，就跌價。因此，市場化改革的根本，就是價格改革。

“交叉補貼”是一種價格調(diào)節(jié)行為。如果某類或某個用戶的電價，高于或低于供電成本，而通過政策由其它用戶承擔(dān)，則形成了電價“電價交叉補貼”。

目前，我國電價存在的交叉補貼形式包括：一是工商業(yè)用戶長期補貼居民用電;二是城市用戶補貼農(nóng)村用戶;三是同類用戶之間存在交叉補貼。

不可否認(rèn)，電價交叉補貼的存在，在特殊的時期內(nèi)，對促進國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展、保障民生起了很大的作用，保證了社會電力能源的供需平衡問題。

電價交叉補貼不適應(yīng)新形勢

電價交叉補貼已經(jīng)不再適應(yīng)當(dāng)前和今后一個時期的發(fā)展需要，其不利影響也是明顯的。

一是資源價值錯位。從用戶側(cè)來看，居民生活電價及農(nóng)業(yè)電價低于工商業(yè)電價，而從供電成本角度看，居民用戶處于供電環(huán)節(jié)末端，電壓等級最低、負(fù)荷率低，供電成本較工商業(yè)用戶高。拿低成本的工商業(yè)用電，去補貼高成本的居民用電，并不能正確體現(xiàn)資源價值，引導(dǎo)用戶合理消費，相反卻造成了巨大的浪費。顯而易見，居民電價過低真正得益者是富人，因為用電量多，享受的補貼多，而貧困戶用電量少，享有的補貼少。資源價值的錯位，不利于節(jié)約用電。

二是不利于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整。近年來，如電解鋁、小煉鋼等高耗能產(chǎn)業(yè)的盲目發(fā)展，既造成了資源的浪費、環(huán)境的破壞，也加重了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的難度。

三是破壞了公平負(fù)擔(dān)原則。長期以來，工商業(yè)用戶都是提供補貼的用戶，工商業(yè)用戶普遍認(rèn)為電價較高，生產(chǎn)成本增加，負(fù)擔(dān)較重。長此以往，對經(jīng)濟發(fā)展會產(chǎn)生不利影響。

四是擾亂了用電秩序。交叉補貼的本意，是利用價格差別來體現(xiàn)政策扶持，但是因為有了價格差，也就有了價格尋租的可能。從近年來用電稽查的情況來看，低價高用的現(xiàn)象頻發(fā)，各類用電違規(guī)行為中涉及電價者居多，其間多涉及電力管理人員，農(nóng)業(yè)電價用于商業(yè)等比比皆是，管不勝管，防不勝防。如果實施統(tǒng)一電價、無電價交叉補貼，堵住價格多軌制存在的制度性漏洞，用電秩序必然好轉(zhuǎn)。

或成電力市場化改革成敗新標(biāo)志

電價交叉補貼是“看得見的手”在調(diào)節(jié)經(jīng)濟，同時，還需市場這只“看不見的手”在發(fā)揮作用。從這六個文件的頒發(fā)，我們看到，政府職能有序回歸，從原來直接管市場退居到制定規(guī)則和監(jiān)管等職能上來。通過系列法律或政策監(jiān)管，引導(dǎo)市場主體的行為符合市場規(guī)則，而不是直接干預(yù)市場主體的交易行為。

電價交叉補貼能在局部和短期內(nèi)實現(xiàn)供求平衡，但長遠(yuǎn)來看，它隱藏或忽略了部分市場主體的交易成本，使得市場價格嚴(yán)重偏離產(chǎn)品價值這一重要曲線，完全不利于帕累托改進。因此，電價交叉補貼只能是一種臨時的權(quán)宜之計，而不能當(dāng)成是市場主體的必然選擇和義務(wù)。取消電價交叉補貼，或稱為電力市場化改革成敗的新標(biāo)志。

交叉補貼干擾了正常供求關(guān)系

電力交叉補貼還有另一個“特殊”功能：中國特色的環(huán)境稅。只不過，交叉補貼這個“環(huán)境稅”沒有經(jīng)過稅收系統(tǒng)，而是直接通過電價進行了再分配。

利用在盈利領(lǐng)域(工、商業(yè))的收益，來彌補在非盈利領(lǐng)域(居民)的虧損，是工業(yè)、商業(yè)電價對居民電價的交叉補貼。通過對工業(yè)、商業(yè)收取高電價，相當(dāng)于對高耗能高污染的行業(yè)實質(zhì)上征收了環(huán)境稅，倒逼高耗能產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，使用清潔能源，減少環(huán)境污染，實現(xiàn)綠色紅利。而對居民實行低電價，實際是把從高耗能產(chǎn)業(yè)征收來的環(huán)境稅，直接返還補貼給了居民，增加了居民福利，實現(xiàn)了分配紅利。

因此，有專家以此作為依據(jù)，認(rèn)為實行的電價交叉補貼具有雙重紅利，應(yīng)該繼續(xù)堅持。筆者認(rèn)為，這種說法肯定了電價交叉補貼的過渡性功能，但它的致命缺陷，是掩蓋了價格這個傳導(dǎo)體系的初衷，不能反映電力供需關(guān)系。換言之，雖然實行交叉補貼能讓居民等直接受益，但是它干擾了供求關(guān)系，扭曲了電價體系，對市場和居民本身長遠(yuǎn)來說是不利的。在新電改后，這種變相的福利再分配可能不會長久。因為，從電價交叉補貼實施的背景來看，實施交叉補貼的兩個基礎(chǔ)已經(jīng)失去。

其一，失去了強有力的實施主體。多元化的市場主體，以盈利為目標(biāo)，根本無法實施交叉補貼。優(yōu)先購電原則雖然能對居民生活、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和公益性用電做出了保障性的制度安排，但是政府定價和市場定價仍然形成了價格雙軌制，弊端重現(xiàn)。

其二，規(guī)范化的市場逐步形成。出于關(guān)注民生的政策性因素，政府為了保民生和公共利益，才出現(xiàn)了電價交叉補貼。而人為地對市場進行價格調(diào)節(jié)，勢必弱化市場自然形成的價格機制，這不利于對電力市場進行規(guī)范。

綜上所述，新電改后將存在諸多利益各異的市場主體，電價趨向于以用戶負(fù)荷特性和供求關(guān)系來劃分，階梯電價和分時電價將成為電價的主要體現(xiàn)形式，電價交叉補貼壽終正寢。

“五管齊下”穩(wěn)妥推進交叉補貼改革

結(jié)合電價改革進程，逐步取消電價交叉補貼，上帝的歸上帝，凱撒的歸凱撒,市場歸市場。為此，我們要注意以下五個問題。

一是規(guī)范電價的基本價值曲線。加快電網(wǎng)輸配電價的核定，盡快清理出各類交叉電價補貼，在電改過渡期內(nèi)逐步消化，通過電力市場上的競價交易，形成一個清晰的、主流的上網(wǎng)電價的價格空間，也即是國內(nèi)上網(wǎng)電價的基本價值曲線，反映的是國內(nèi)發(fā)電企業(yè)的平均生產(chǎn)成本。我們要牢牢掌控這條曲線，把好監(jiān)管和審批項目關(guān)。督促高于這條基本價值曲線的火力發(fā)電企業(yè)進行技改升級，降低生產(chǎn)成本，乃至責(zé)令停產(chǎn)、限產(chǎn);對于風(fēng)電、生物發(fā)電等初期生產(chǎn)成本高于價值曲線的發(fā)電企業(yè)應(yīng)該予以稅務(wù)方面的扶持;對于低于基本價值曲線的水電等發(fā)電企業(yè)要大力鼓勵多發(fā)電。

二是減小電價交叉跨度。將居民生活、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、公益事業(yè)等不參與市場交易的電量的電價，逐步提高到能彌補其單位供電成本，逐步縮小直至取消政府定價，最終向參與市場交易的電量電價看齊。同時，逐步下調(diào)工商業(yè)電價，逐步縮小二者的差值，乃至合二為一，形成同一市場中同電壓等級同一個基準(zhǔn)電價(即上網(wǎng)電價的基本價值曲線+合理收益+合理線損補償+輸配電價)，最終消除電價差，形成統(tǒng)一市場下的統(tǒng)一價格。

三是分類實行階梯電價。在同一個配電區(qū)域市場上、同電壓等級、同一個基準(zhǔn)電價的基礎(chǔ)上，大力推行階梯電價和分時電價。階梯電價是指將現(xiàn)行單一形式的基準(zhǔn)電價，改為按照用戶消費的電量分段定價，用電價格隨用電量增加逐級遞增的一種電價定價機制，避免資源浪費;通過電量分時分段計費，固定峰谷電價比值，實現(xiàn)細(xì)分市場的差別定價，反映供求關(guān)系，從而促進用戶提高用電效率。通過這兩種電價形式，全面體現(xiàn)公平和效率的原則，促進電價市場化。

四是制定和完善環(huán)境稅法。電價交叉補貼的取消，必將催生環(huán)境稅法的出臺，通過環(huán)境稅和轉(zhuǎn)移支付等手段來實現(xiàn)新的平衡。所謂環(huán)境稅，就是對那些存在負(fù)外部效應(yīng)、對周圍的人和環(huán)境產(chǎn)生不利情形的企業(yè)課以重稅，補償社會對環(huán)境治理的成本;對那些存在正外部效應(yīng)或者福利溢出的公益性企事業(yè)予以稅收返還或財政補貼，彌補他們的巨大成本。對于低收入群體可以通過民政系統(tǒng)的轉(zhuǎn)移支付手段和稅務(wù)系統(tǒng)的稅收減免來進行。

五是充分運用市場的力量。強化對電力市場主體的監(jiān)管，減少地方保護主義，充分運用市場的力量，實現(xiàn)各類電力市場資源最優(yōu)配置，有利于形成市場基準(zhǔn)價格。目前，我國工業(yè)電力消費總量占全國電力消費總量的比例十多年來一直維持在74%左右，52%的工業(yè)能耗來自于高耗能產(chǎn)業(yè)，因此居民生活及其他電量占社會用電量的很小一部分，約占20%左右。因此，按照市場規(guī)律，提升20%電量的電價，降低80%電量的電價，對社會的蝴蝶效應(yīng)將是巨大和正面的。