深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案

方案全文

近日，中央深改委審議通過了《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》（簡稱《方案》），強調(diào)“要積極探索落實宅基地集體所有權、保障宅基地農(nóng)戶資格權和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權、適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權的具體路徑和辦法，堅決守住土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損這三條底線，實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好農(nóng)民權益”。

《方案》出臺，意味著將在總結此前改革經(jīng)驗的基礎上，對全面深化宅基地制度改革作出新一輪部署。

《方案》是貫徹落實宅基地“三權分置”改革的關鍵舉措，是繼農(nóng)村“三塊地”改革之后，中央針對宅基地制度改革作出的又一重要戰(zhàn)略部署。

2015年初，中央對農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革作出統(tǒng)一部署，經(jīng)過四年的試點，各項改革均取得了積極成效。

但三項改革橫向比較，集建地入市改革成效最為顯著，征地制度改革也取得了較大進展，宅基地制度改革則顯得相對滯后。

試點工作啟動以來，宅基地制度改革先后經(jīng)歷了期限延長、聯(lián)動探索、范圍拓展等不斷深化的過程。

從改革實踐看，各地在完善宅基地取得方式、探索宅基地有償使用制度、完善宅基地審批管理程序等方面開展了一系列探索，取得明顯成效。但是在放活宅基地和農(nóng)房使用權，促進宅基地流轉，探索宅基地自愿有償退出機制等方面，則顯得步伐緩慢、力度不夠。

實際上，前幾個方面工作主要是從規(guī)范管理角度展開的，而從制度變革的意義上講，后者才是宅基地制度改革的重頭戲。

特別是宅基地“三權分置”改革思路確立后，如何在落實所有權、保障承包權基礎上，合理放活使用權，已經(jīng)成為宅基地制度改革的關鍵?！斗桨浮烦雠_，意味著將在總結此前改革經(jīng)驗的基礎上，對全面深化宅基地制度改革作出新一輪部署。

宅基地使用權需進一步放活

宅基地制度改革的一個總體背景是城鎮(zhèn)化條件下城鄉(xiāng)人口布局的深刻調(diào)整。如今，我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到60%，農(nóng)民工總量已經(jīng)達到2.9億人，其中外出農(nóng)民工1.7億人。

根據(jù)我們的調(diào)查估算，外出農(nóng)民工中絕大部分一年要在城鎮(zhèn)居住10個月以上，對這部分人而言，農(nóng)村的房子已經(jīng)不具有實際的使用意義。同時，各地村莊的農(nóng)房空置率普遍在20%以上，部分地區(qū)甚至超過40%，已經(jīng)出現(xiàn)了一批不折不扣的“空心村”。

在此背景下，無論從推進新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的角度，還是從強化鄉(xiāng)村振興制度性供給的角度，深化宅基地制度改革、放活宅基地和農(nóng)房使用權都已經(jīng)迫在眉睫。從當前實際看，深化宅基地制度改革有以下幾個關鍵的著力點。

第一：實質(zhì)性啟動宅基地“退出權”改革。絕大多數(shù)的農(nóng)業(yè)轉移人口具有退出宅基地的意愿，希望能夠通過退地補償來補貼在城市購房的資金。此項改革中央早有部署，但由于退出范圍、補償資金、承接主體等方面的約束，改革實際上沒有真正破題，這是新一輪改革的一個重要突破口。

第二：探索打通宅基地與集體經(jīng)營性建設用地的具體機制。宅基地制度和集體經(jīng)營性建設用地入市兩項改革具有明顯的聯(lián)動效應，哪一項都不可能單兵突進。如果強行將宅基地與集體經(jīng)營性建設用地分開，地方可能會通過種種“手段”將宅基地納入集體經(jīng)營性建設用地范疇。

由于對這類行為進行監(jiān)管的成本很高，實際上難以實施。新一輪改革中，需要明確農(nóng)村宅基地與集體經(jīng)營性建設用地之間的劃分標準和變更程序，增強改革的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性。

第三：探索閑置宅基地和閑置農(nóng)房盤活利用的多種模式。可以考慮賦予地方一定的改革自主權，鼓勵各地在利用主體、利用機制方面大膽探索，支持各地根據(jù)自身的區(qū)位特征、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎等條件，選擇適合本地實際的利用模式，并給全局性改革提供有益經(jīng)驗。

把維護農(nóng)民權益作為一條不容觸碰的底線

宅基地和住房是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)，也是農(nóng)民安身立命之本，宅基地制度對于維護國家穩(wěn)定大局具有基礎性意義。

正是鑒于這一制度的特殊性，中央確定的宅基地制度改革方針一直是“穩(wěn)慎推進”。無論宅基地制度怎么改，都要把維護農(nóng)民權益作為一條不容觸碰的底線。

所以，改革過程中，應注意從以下兩個方面保障農(nóng)民權益。

第一，建立宅基地退出和流轉的市場定價機制。各地的宅基地退出和流轉中，大多數(shù)情況下都是由政府進行定價。這一做法的一個弊端是缺少市場價格參考，價格定得無論高低，都不具有無可置疑的正當性。只有建立市場化的交易和定價機制，農(nóng)戶在宅基地退出和流轉中的權益才能夠得到根本保證。

第二，嚴格控制村莊搬遷撤并的范圍和程序。在城鄉(xiāng)人口布局大變動、大調(diào)整的情況下，勢必有一部分村莊需要搬遷撤并。這一點無可置疑。但必須注意的是，當前需要進行搬遷撤并的主要是偏遠地區(qū)的空心村和小規(guī)模村莊，核心目的是解決公共服務供給效率問題。地方操作中，不宜隨意擴大范圍。在絕大多數(shù)村莊，改革還是要扎扎實實地從每一幅宅基地的退出流轉做起。 2100433B

2007年，蔡甸街齊聯(lián)村作為全省首批8個試點村之一，率先開展了農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革試點，成立了齊聯(lián)社區(qū)股份合作社。

2017年，蔡甸區(qū)入選農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦全國農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革整區(qū)推進試點單位。按照原農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦批復試點要求，至2018年底，我區(qū)完成了274個村（不含原洪北9個村）“兩清”（清人分類、清產(chǎn)核資）工作,在此基礎上將經(jīng)營性資產(chǎn)在10萬元以上的103個村納入集體產(chǎn)權制度改革重點村,建立了股份經(jīng)濟合作社。

2019年10月，武漢市被農(nóng)業(yè)農(nóng)村部列入全國創(chuàng)新金融助農(nóng)惠農(nóng)方式改革試驗區(qū)，并先行在蔡甸區(qū)試點。2020年5月，我區(qū)星光村股份經(jīng)濟合作社通過質(zhì)押合作社集體股份方式，獲得市農(nóng)商行蔡甸支行200萬元農(nóng)村集體資產(chǎn)股份質(zhì)押貸款，用于發(fā)展藍莓種植項目，貸款期限三年，利率4.65%，湖北省首筆“農(nóng)股貸”在我區(qū)成功落地。

截至2020年10月31日，全區(qū)105個村成立了股份經(jīng)濟合作社，其中9個村累計分紅1129.54萬元。

10月23日，一位國土資源部的人透露，國土資源部已經(jīng)初步編制完成了農(nóng)村宅基地制度改革試點方案；農(nóng)村宅基地改革試點工作將按照“分類處理”原則的進行。所謂分類，即“城鄉(xiāng)建設用地擴展邊界外的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)”和“城鄉(xiāng)建設用地擴展邊界內(nèi)”兩類，對于這兩類不同情況，將以不同方式貫徹“一戶一宅”的原則。

農(nóng)村宅基地制度改革規(guī)定，農(nóng)村宅基地改革試點工作將按照“分類處理”原則的進行。所謂分類，即“城鄉(xiāng)建設用地擴展邊界外的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)”和“城鄉(xiāng)建設用地擴展邊界內(nèi)”兩類，對于這兩類不同情況，將以不同方式貫徹“一戶一宅”的原則。