水權(quán)制度建設(shè)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

本書(shū)匯編了內(nèi)蒙古自治區(qū)水權(quán)轉(zhuǎn)換工作相關(guān)的文件和總結(jié)材料，總結(jié)和概括了自內(nèi)蒙古水權(quán)轉(zhuǎn)換工作實(shí)施以來(lái)至2005年9月的最新進(jìn)展。

本書(shū)包括經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和文件匯編兩部分，系統(tǒng)總結(jié)了在水權(quán)水市場(chǎng)理論指導(dǎo)下，內(nèi)蒙古水權(quán)轉(zhuǎn)換工作的實(shí)施思路、過(guò)程以及經(jīng)驗(yàn)，是當(dāng)前我國(guó)水權(quán)制度體系建設(shè)和水資源管理體制改革過(guò)程中的典型案例總結(jié)。2100433B

本書(shū)源于水權(quán)制度建設(shè)實(shí)踐，系統(tǒng)全面，可供水利部門(mén)及其他自然資源部門(mén)的科研、教學(xué)、管理及決策者參考使用。

水權(quán)制度是界定、配置、調(diào)整、保護(hù)和行使水權(quán)，明確政府之間、政府和用水戶之間以及用水戶之間的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系的規(guī)則，是從法制、體制、機(jī)制等方面對(duì)水權(quán)進(jìn)行規(guī)范和保障的一系列制度的總稱。

水權(quán)制度體系由水資源所有權(quán)制度、水資源使用權(quán)制度、水權(quán)流轉(zhuǎn)制度三部分內(nèi)容組成。

（一）水資源所有權(quán)制度

水法明確規(guī)定“水資源屬于國(guó)家所有。水資源的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使?！眹?guó)務(wù)院是水資源所有權(quán)的代表，代表國(guó)家對(duì)水資源行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利。推行水資源宏觀布局、省際水量分配、跨流域調(diào)水以及水污染防治等多方面工作，都涉及到省際之間的利益分配，必須強(qiáng)化國(guó)家對(duì)水資源的宏觀管理。地方各級(jí)人民政府水行政主管部門(mén)依法負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督，并服從國(guó)家對(duì)水資源的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一調(diào)配的宏觀管理。國(guó)家對(duì)水資源進(jìn)行區(qū)域分配，是在國(guó)家宏觀管理的前提下依法賦予地方各級(jí)人民政府水行政主管部門(mén)對(duì)特定額度水資源和水域進(jìn)行配置、管理和保護(hù)的行政權(quán)力和行政責(zé)任，而不是國(guó)家對(duì)水資源所有權(quán)的分割。

水資源所有權(quán)制度建設(shè)必須堅(jiān)持國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行宏觀調(diào)控的原則，突出國(guó)家的管理職責(zé)。主要內(nèi)容包括如下幾個(gè)方面。

1．水資源統(tǒng)一管理制度

明確國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行統(tǒng)一管理的內(nèi)涵。制定國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行總量控制和定額管理的管理辦法。

2．全國(guó)水資源規(guī)劃制度

水資源規(guī)劃是水資源配置、保護(hù)、管理和開(kāi)發(fā)利用的基礎(chǔ)。編制全國(guó)水資源開(kāi)發(fā)利用近期和中長(zhǎng)期規(guī)劃，流域綜合規(guī)劃和水資源規(guī)劃、水中長(zhǎng)期供求規(guī)劃、水資源配置方案、水功能區(qū)劃、河流水量分配方案、旱情緊急情況下的水量調(diào)度預(yù)案等，建立編制水資源配置方案和河流水量分配方案的管理制度。

3．流域水資源分配的協(xié)商機(jī)制

包括中央政府調(diào)控，流域內(nèi)各?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）政府參加的協(xié)商制度。

4．區(qū)域用水矛盾的協(xié)調(diào)仲裁機(jī)制

5．水資源價(jià)值核算制度

包括對(duì)水資源的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和生態(tài)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估的制度，對(duì)水資源的調(diào)查評(píng)價(jià)，對(duì)水資源可利用量估算，對(duì)水資源演變情勢(shì)分析等制度。

6．跨流域調(diào)水項(xiàng)目的論證和管理制度

7．水資源管理體制

規(guī)范水資源的國(guó)家宏觀管理體制、流域管理體制和區(qū)域水管理體制，規(guī)范水資源配置統(tǒng)一決策、監(jiān)管的體制和機(jī)制。

（二）水資源使用權(quán)制度

根據(jù)水法的有關(guān)規(guī)定，建立水權(quán)分配機(jī)制、對(duì)各類水使用權(quán)分配的規(guī)范以及水量分配方案。根據(jù)水法對(duì)用水實(shí)行總量控制和定額管理相結(jié)合的制度規(guī)定，確定各類用水戶的合理用水量，為分配水權(quán)奠定基礎(chǔ)。水權(quán)分配首先要遵循優(yōu)先原則，保障人的基本生活用水，優(yōu)先權(quán)的確定要根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和水情變化而有所變化，同時(shí)在不同地區(qū)要根據(jù)當(dāng)?shù)靥厥庑枰_定優(yōu)先次序。

要做到科學(xué)、合理分配水權(quán)，必須建立兩套指標(biāo)，即水資源的宏觀控制指標(biāo)和微觀定額體系。根據(jù)全國(guó)、各流域和各行政區(qū)域的水資源量和可利用量確定控制指標(biāo)，通過(guò)定額核定區(qū)域用水總量，在綜合平衡的基礎(chǔ)上，制定水資源宏觀控制指標(biāo)，對(duì)各省級(jí)區(qū)域進(jìn)行水量分配。各行政區(qū)域再按管理權(quán)限向下一級(jí)行政區(qū)域分配水量。根據(jù)水權(quán)理論和經(jīng)濟(jì)發(fā)展制定分行業(yè)、分地區(qū)的萬(wàn)元國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值用水定額指標(biāo)體系，以逐步接近國(guó)際平均水平為總目標(biāo)，加強(qiáng)管理，完善法制，建設(shè)節(jié)水防污型社會(huì)。通過(guò)建立微觀定額體系，制定出各行政區(qū)域的行業(yè)生產(chǎn)用水和生活用水定額，并以各行各業(yè)的用水定額為主要依據(jù)核算用水總量，在充分考慮區(qū)域水資源量以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境情況的基礎(chǔ)上，科學(xué)地進(jìn)行水量分配。

水資源使用權(quán)制度主要包括以下內(nèi)容。

1．水權(quán)分配

（1）建立流域水資源分配機(jī)制，制定分配原則，明確分配的條件、機(jī)制和程序。重點(diǎn)工作是研究區(qū)域水資源額度的界定，包括水資源量的配置額度和水環(huán)境容量的配置額度。

（2）建立用水總量宏觀控制指標(biāo)體系。對(duì)各省級(jí)區(qū)域進(jìn)行水量分配，進(jìn)而再向下一級(jí)行政區(qū)域分配水量，流域機(jī)構(gòu)和區(qū)域負(fù)責(zé)向用水戶配置水資源。區(qū)域配置的水資源總量不超過(guò)區(qū)域宏觀控制指標(biāo)，流域內(nèi)各區(qū)域配置的水資源總量不超過(guò)流域可配置總量。

（3）建立用水定額指標(biāo)體系。合理確定各類用水戶的用水量，為向社會(huì)用水戶分配水權(quán)奠定基礎(chǔ)。制定各行政區(qū)域的行業(yè)生產(chǎn)用水和生活用水定額，并以各行各業(yè)的用水定額為主要依據(jù)核算用水總量，依據(jù)宏觀控制指標(biāo)，科學(xué)地進(jìn)行水量分配。

（4）建立水權(quán)的登記及管理制度。對(duì)用水戶的初始水權(quán)進(jìn)行登記和確認(rèn)，保證初始水權(quán)的基本穩(wěn)定，并對(duì)初始水權(quán)的調(diào)整、流轉(zhuǎn)和終止進(jìn)行規(guī)范。

（5）制定水權(quán)分配的協(xié)商制度。建立利益相關(guān)者利益表達(dá)如聽(tīng)證等機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府調(diào)控和用水戶參與相結(jié)合的水權(quán)分配的協(xié)商制度。

（6）建立對(duì)各類水使用權(quán)分配的規(guī)范。建立和完善水能、水溫、水體、水面及水運(yùn)使用權(quán)的配置制度，建立健全相關(guān)監(jiān)管制度，規(guī)范利用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行配置的行為。

（7）完善大型用水戶和公共取水權(quán)的配水機(jī)制。建立配水方案制定、調(diào)整以及相關(guān)用水戶參與的相關(guān)制度。

（8）建立公共事業(yè)用水管理制度，保障救災(zāi)、醫(yī)療、公共安全以及涉及衛(wèi)生、生態(tài)、環(huán)境等突發(fā)事件的公共用水。

（9）建立生態(tài)用水管理制度，強(qiáng)化生態(tài)用水的管理，充分考慮生態(tài)環(huán)境用水的需求。

（10）制定干旱期動(dòng)態(tài)配水管理制度、緊急狀態(tài)用水調(diào)度制度。規(guī)定特殊條件下水量分配辦法，對(duì)特殊條件和年份（如干旱年）各類用水水量進(jìn)行調(diào)整和分配。

2．取水管理

（1）修訂《取水許可制度實(shí)施辦法》。

（2）制定取水許可監(jiān)督管理辦法。對(duì)取得取水許可的單位和個(gè)人進(jìn)行監(jiān)督管理，包括對(duì)水的使用目的、水質(zhì)等方面的監(jiān)督管理。

（3）制定國(guó)際邊界河流和國(guó)際跨界河流取水許可管理辦法。對(duì)于向國(guó)際邊界河流和國(guó)際跨界河流申請(qǐng)取水的行為進(jìn)行許可管理，包括取水限額、取水河段、水質(zhì)要求等。

（4）制定取水權(quán)終止管理規(guī)定，明確規(guī)定取水權(quán)的使用期限和終止時(shí)間。

（5）建立健全水資源有償使用制度，盡快出臺(tái)全國(guó)水資源費(fèi)征收管理法規(guī)。為了進(jìn)一步規(guī)范水資源費(fèi)的征收和管理，應(yīng)制定出臺(tái)全國(guó)性的水資源費(fèi)征收管理的法規(guī)，各地?fù)?jù)此修訂地方水資源費(fèi)的征收和管理實(shí)施辦法。

3．水資源和水環(huán)境保護(hù)

建立水權(quán)制度的核心之一是提高用水效率和效益、有效保護(hù)水資源。應(yīng)盡快完善水資源節(jié)約和保護(hù)制度，建設(shè)節(jié)水防污型社會(huì)。

（1）制定全國(guó)節(jié)約用水管理法律法規(guī)，建立節(jié)水型社會(huì)指標(biāo)體系。

（2）保護(hù)水環(huán)境，加強(qiáng)提高水環(huán)境承載能力的制度建設(shè)。完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、水功能區(qū)劃管理及保護(hù)制度，建立并實(shí)施生態(tài)用水和河道基流保障制度以及區(qū)域水環(huán)境容量分配制度。

（3）完善控制排污的制度。依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，建立和完善排污濃度控制與總量控制相結(jié)合的制度、邊界斷面水質(zhì)監(jiān)測(cè)制度、入河排污口管理制度、污染事件責(zé)任追究制度、污染限期治理制度、排污行為現(xiàn)場(chǎng)檢查制度以及其他各項(xiàng)排污管理制度。

（4）完善地下水管理及保護(hù)制度。為保護(hù)地下水資源，要充分考慮代際公平原則，不能破壞地下水平衡。要完善地下水水位和水質(zhì)監(jiān)測(cè)、開(kāi)采總量控制、限采區(qū)和禁采區(qū)的劃定及管理、超采區(qū)地下水回補(bǔ)等方面的制度。

4．權(quán)利保護(hù)

根據(jù)國(guó)家有關(guān)物權(quán)的法律法規(guī)，規(guī)范政府和用戶、用戶和用戶間的關(guān)系，維護(hù)國(guó)家權(quán)益，保護(hù)水權(quán)擁有者權(quán)利。

（三）水權(quán)流轉(zhuǎn)制度

水權(quán)流轉(zhuǎn)即水資源使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，目前主要為取水權(quán)的流轉(zhuǎn)。水權(quán)流轉(zhuǎn)不是目的，而是利用市場(chǎng)機(jī)制對(duì)水資源優(yōu)化配置的經(jīng)濟(jì)手段，由于與市場(chǎng)行為有關(guān)，它的實(shí)施必須有配套的政策法規(guī)予以保障。水權(quán)流轉(zhuǎn)制度包括水權(quán)轉(zhuǎn)讓資格審定、水權(quán)轉(zhuǎn)讓的程序及審批、水權(quán)轉(zhuǎn)讓的公告制度、水權(quán)轉(zhuǎn)讓的利益補(bǔ)償機(jī)制以及水市場(chǎng)的監(jiān)管制度等。影響范圍和程度較小的商品水交易更多地由市場(chǎng)主體自主安排，政府進(jìn)行市場(chǎng)秩序的監(jiān)管。

1．水權(quán)轉(zhuǎn)讓方面

（1）制定水權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法。對(duì)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件、審批程序、權(quán)益和責(zé)任轉(zhuǎn)移以及對(duì)水權(quán)轉(zhuǎn)讓與其他市場(chǎng)行為關(guān)系的規(guī)定，包括不同類別水權(quán)的范圍、轉(zhuǎn)讓條件和程序、內(nèi)容、方式、期限、水權(quán)計(jì)量方法、水權(quán)交易規(guī)則和交易價(jià)格、審批部門(mén)等方面的規(guī)定。

（2）規(guī)范水權(quán)轉(zhuǎn)讓合同文本。統(tǒng)一水權(quán)轉(zhuǎn)讓合同文本格式和內(nèi)容。

（3）建立水權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)商制度。水權(quán)轉(zhuǎn)讓是水權(quán)持有者之間的一種市場(chǎng)行為，需要建立政府主導(dǎo)下的民主協(xié)商機(jī)制。政府是水權(quán)轉(zhuǎn)讓的監(jiān)管者。

（4）建立水權(quán)轉(zhuǎn)讓第三方利益補(bǔ)償制度。明確水權(quán)轉(zhuǎn)讓對(duì)周邊地區(qū)、其他用水戶及環(huán)境等造成的影響進(jìn)行評(píng)估、補(bǔ)償?shù)霓k法。

（5）實(shí)行水權(quán)轉(zhuǎn)讓公告制度。水權(quán)轉(zhuǎn)讓主體對(duì)自己擁有的多余水權(quán)進(jìn)行公告，有利于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的公開(kāi)、公平和效率的提高，公告制度要規(guī)定公告的時(shí)間、水量水質(zhì)、期限、公告方式、轉(zhuǎn)讓條件等內(nèi)容。

2．水市場(chǎng)建設(shè)方面

水市場(chǎng)是通過(guò)市場(chǎng)交換取得水權(quán)的機(jī)制或場(chǎng)所。水市場(chǎng)的建立需要有法律法規(guī)的保障。在我國(guó)，水市場(chǎng)還是新生事物，需要進(jìn)一步發(fā)展和培育。水市場(chǎng)的發(fā)展需要相應(yīng)的法律、法規(guī)和政策的支持、約束和規(guī)范。

（1）國(guó)家出臺(tái)水市場(chǎng)建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)。明確水市場(chǎng)建設(shè)、運(yùn)行和管理的機(jī)構(gòu)，建立水市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則和相關(guān)管理、仲裁機(jī)制以及包括價(jià)格監(jiān)管等交易行為監(jiān)管機(jī)制。

（2）探索水銀行機(jī)制。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，用銀行機(jī)制對(duì)水權(quán)進(jìn)行市場(chǎng)化配置。探索建立水銀行，制定水銀行試行辦法，通過(guò)水銀行調(diào)蓄、流轉(zhuǎn)水權(quán)。

水權(quán)制度就是通過(guò)明晰水權(quán)，建立對(duì)水資源所有、使用、收益和處置的權(quán)利，形成一種與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的水資源權(quán)屬管理制度，這種制度就是水權(quán)制度。水權(quán)制度體系由水資源所有制度、水資源使用制度和水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度組成。水資源所有制度主要實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)水資源的所有權(quán)。地方水權(quán)制度建設(shè)，主要是使用制度和轉(zhuǎn)讓制度建設(shè)。一般情況下，水權(quán)獲取必須由水行政主管部門(mén)頒發(fā)取水許可證并向國(guó)家繳納水資源費(fèi)。

（一）指導(dǎo)思想

以黨的十六大精神為指導(dǎo)，貫徹落實(shí)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、依法治國(guó)方略、水法規(guī)和中央治水方針，根據(jù)水資源的特點(diǎn)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，優(yōu)化水資源配置、提高水資源的利用效率和效益、保護(hù)用水者權(quán)益，建立健全我國(guó)的水權(quán)制度體系，為實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用、以水資源的可持續(xù)利用支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展服務(wù)。

（二）基本原則

1．可持續(xù)利用原則

建立健全水權(quán)制度，必須堅(jiān)持有利于水資源可持續(xù)利用的原則。要將水量和水質(zhì)統(tǒng)一納入到水權(quán)的規(guī)范之中，同時(shí)還要考慮代際間水資源分配的平衡和生態(tài)要求。水權(quán)是涉水權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一，要以水資源承載力和水環(huán)境承載力作為水權(quán)配置的約束條件，利用流轉(zhuǎn)機(jī)制促進(jìn)水資源的優(yōu)化配置和高效利用，加大政府對(duì)水資源管理和水環(huán)境保護(hù)的責(zé)任。

2．統(tǒng)一管理、監(jiān)督的原則

建立健全水權(quán)制度，必須貫徹水資源統(tǒng)一管理、監(jiān)督的原則。實(shí)施科學(xué)的水權(quán)管理的前提是水資源統(tǒng)一管理。水資源統(tǒng)一管理必須堅(jiān)持流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合、水量與水質(zhì)管理相結(jié)合、水資源管理與水資源開(kāi)發(fā)利用工作相分離的原則。

3．優(yōu)化配置原則

建立健全水權(quán)制度，必須堅(jiān)持水資源優(yōu)化配置的原則。

要按照總量控制和定額管理雙控制的要求配置水資源。根據(jù)區(qū)域行業(yè)定額、人口經(jīng)濟(jì)布局和發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境狀況及發(fā)展目標(biāo)預(yù)定區(qū)域用水總量，在以流域?yàn)閱卧獙?duì)水資源可配置量和水環(huán)境狀況進(jìn)行綜合平衡后，最終確定區(qū)域用水總量。區(qū)域根據(jù)區(qū)域總量控制的要求按照用水次序和行業(yè)用水定額通過(guò)取水許可制度的實(shí)施對(duì)取用水戶進(jìn)行水權(quán)的分配。各地在進(jìn)行水權(quán)分配時(shí)要留有余地，考慮救災(zāi)、醫(yī)療、公共安全以及其他突發(fā)事件的用水要求和地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的潛在要求。國(guó)家可根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求對(duì)區(qū)域用水總量進(jìn)行宏觀調(diào)配，區(qū)域也要根據(jù)技術(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和當(dāng)?shù)乜衫盟浚皶r(shí)調(diào)整行業(yè)用水定額。國(guó)家還要建立水權(quán)流轉(zhuǎn)制度，促進(jìn)水資源的優(yōu)化配置。

4．權(quán)、責(zé)、義統(tǒng)一的原則

建立健全水權(quán)制度，必須清晰界定政府的權(quán)力和責(zé)任以及用水戶的權(quán)利和義務(wù)，并作到統(tǒng)一。權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一是國(guó)家通過(guò)水權(quán)配置，實(shí)現(xiàn)用水權(quán)利社會(huì)化成功與否的前提，也是水權(quán)流轉(zhuǎn)成功與否的前提。

5．公平與效率的原則

建立健全水權(quán)制度，公平和效率既是出發(fā)點(diǎn)，也是歸屬。在水權(quán)配置過(guò)程中，充分考慮不同地區(qū)、不同人群生存和發(fā)展的平等用水權(quán)，并充分考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)環(huán)境的用水需求。合理確定行業(yè)用水定額、確定用水優(yōu)先次序、確定緊急狀態(tài)下的用水保障措施和保障次序。與水資源有償使用制度相銜接，水權(quán)必須有償獲得，并通過(guò)流轉(zhuǎn)，優(yōu)化水資源配置，提高水資源的效用。

6．政府調(diào)控與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合的原則

建立健全水權(quán)制度，既要保證政府調(diào)控作用，防止市場(chǎng)失效，又要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，提高配置效率。