以利為利：求索住房與土地財政之路簡介

緊扣“兩會”熱點，透視經(jīng)濟周期與政治周期！秦暉、陶然、張曙光、李昌平、陳昌華、劉煜輝、陸磊、胡祖六、盛洪……中國最具影響力智庫年度建言書。

反思中國模式，尋找改革途徑；分析當前焦點問題，厘清社會和未來發(fā)展迷局！

《以利為利：求索住房與土地財政之路》關(guān)注住房、土地、戶籍改革等焦點、熱點話題。

作為全球增長最快的經(jīng)濟體之一，中國正在經(jīng)歷人類有史以來最大規(guī)模的人口城市化過程。

從1995年到2007年官方公布的數(shù)據(jù)來看，城市化率從29%迅速增加到45%，但目前具有城市戶口的人口只占全國人口的35%左右?！@么大的差距意味著，現(xiàn)有戶籍制度下許多人并沒有得到城市戶口，仍然處在無法實現(xiàn)永久遷移的“半城市化”狀態(tài)。

雖然近年來很多地方政府都宣稱已經(jīng)進行了各種類型的戶籍制度改革，但如果仔細考察這些改革，就可以發(fā)現(xiàn)中國的戶籍制度不僅仍然存在，而且還在繼續(xù)發(fā)揮作用。除了主要大、中城市的戶籍制度沒有真正放開外，跨省區(qū)的戶籍制度改革更是困難重重。

從承包制開始的那一天起，農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)就開始了。20世紀80年代初到90年代初的土地流轉(zhuǎn)，受承包期短的限制，土地流轉(zhuǎn)一般在村組內(nèi)農(nóng)戶之間或親戚朋友之間進行，流轉(zhuǎn)費為200～300斤/畝谷子或玉米。

90年代中期開始，由于農(nóng)民負擔日益加重，不少農(nóng)民種地虧本，撂荒現(xiàn)象日益嚴重。各地政府為了禁止農(nóng)民撂荒，普遍向撂荒農(nóng)民加征100元/畝左右的撂荒費。于是出現(xiàn)了兩種形式的流轉(zhuǎn)：一種是虧本轉(zhuǎn)包，另一種是承包農(nóng)戶為逃避沉重的負擔，將承包地一撂了之。

在提高剛性支出背景下，地方政府具有持續(xù)“開源”的內(nèi)在沖動——信貸和土地成為籌資的兩大模式。

于是，我們觀察到一種土地與信貸循環(huán)往復(fù)的交易流，通過土地，財政和金融再度實現(xiàn)相互捆綁，成為地方政府的融資圣經(jīng)，并把房地產(chǎn)徹底改造為一種金融資產(chǎn)，所謂“大金融板塊”。

一旦出現(xiàn)土地財政，且地方財政支出剛性，則房地產(chǎn)價格泡沫化，決策當局等于騎上了老虎背，只能隨其狂奔而騎虎難下。因此，解決上述問題的核心還在于設(shè)計某種機制，促使地方擺脫土地財政。

對“土地財政”依賴比較嚴重的應(yīng)該是中部不發(fā)達城市和沿海還沒有形成產(chǎn)業(yè)支撐的開發(fā)區(qū)，欠發(fā)達城市和新興地區(qū)由于沒有相關(guān)產(chǎn)業(yè)作為支撐，“土地財政”必然成為政府收入主要來源?！巴恋刎斦钡男纬膳c我國土地出讓制度有關(guān)。土地都是通過買斷的方式使用幾十年，這造成地方政府官員樂于寅吃卯糧、竭澤而漁，根本不考慮下一任政府官員如何解決財政收入的問題。

土地財政，作為地方政府發(fā)展經(jīng)濟的一種工具，可謂利弊互見。

在中國，土地財政和土地金融的形成，大體是近十幾年的事情。這十幾年，中國城市建設(shè)突飛猛進，其奧秘就在城市政府通過經(jīng)營土地，積聚了大量建設(shè)資金。城市經(jīng)濟飛速發(fā)展，市民生活質(zhì)量不斷提高，帶動了周邊農(nóng)村經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型與發(fā)展，吸引了大量外地農(nóng)民進城務(wù)工。其正面效應(yīng)不容否定。

但是，問題也由此而生。

第一，土地財政惡化了國民收入分配，抑制了民間投資。本世紀初，就有財政專家研究提出，當時中國政府的各種收入加起來，已占GDP的30%以上，達到甚至超過發(fā)達國家的水平。政府收入占GDP比重過高，一方面導致居民特別是農(nóng)民收入增長緩慢，另一方面抑制了社會投資。雖然中央采取了許多措施，大力調(diào)整國民收入分配格局，但迄今并未根本改變。尤其值得關(guān)注的是，土地收入大多集中用于城市，城鄉(xiāng)差距和和地區(qū)差距，不僅沒有縮小，反而更加擴大了。

第二，政府投資影響了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加劇了產(chǎn)能過剩。政府掌握的大量資金投向哪里，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化有重要的引導作用。多年來，地方政府的土地出讓收入主要投向城市建設(shè)，刺激了建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)的大繁榮，帶動了建材、民用電器、民用五金、民用化工等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，生產(chǎn)能力嚴重過剩。這條產(chǎn)業(yè)鏈基本處于低端，過度的發(fā)展占用了大量社會資源，與中央加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的方針背道而馳。

第三，更不能忽視的是資源、資金的嚴重浪費 。土地出讓收入由本級政府“自收自支”，長期缺乏收支規(guī)范與監(jiān)督機制。近些年來，各地搞了不少“樓、堂、館、所”和“政績工程”，攀比之風愈演愈烈，老百姓深惡痛絕。在此過程中，少數(shù)黨政干部財大氣粗，揮金如土，為所欲為；同時“土地尋租”活動愈演愈烈，公款化為個人“灰色收入”的現(xiàn)象屢見不鮮，公眾反應(yīng)強烈。

第四，土地財政機制不改變，保護耕地、保護農(nóng)民的合法土地權(quán)益，只能流于空談。同時，土地財政使地方政府的收入過分依賴房地產(chǎn)開發(fā)商。而在中國現(xiàn)實中，由于集體土地不能開發(fā)房地產(chǎn)，現(xiàn)有的開發(fā)商其實處于天然壟斷地位，這使其有可能大肆抬高房價，廣大中低收入市民的住房問題，很難得到解決。