將政府購(gòu)買服務(wù)方式轉(zhuǎn)化成PPP模式思考

當(dāng)前我國(guó)政府在購(gòu)買公共服務(wù)中存在購(gòu)買公共服務(wù)的領(lǐng)域過(guò)于狹窄,政府對(duì)社會(huì)組織認(rèn)識(shí)上存在偏差,公眾參與度不高,政府購(gòu)買公共服務(wù)的法律法規(guī)不完善、政府購(gòu)買公共服務(wù)的監(jiān)管不到位等問(wèn)題,而運(yùn)用ppp模式可以拓寬政府購(gòu)買公共服務(wù)的范圍、可以有效解決公眾參與度不高的問(wèn)題,有利于加速政府職能轉(zhuǎn)變,推進(jìn)政府體制改革的價(jià)值.因此,構(gòu)建政府購(gòu)買公共服務(wù)中的ppp模式,應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確定位ppp模式、盡快制定規(guī)范ppp模式下政府購(gòu)買公共服務(wù)的法律法規(guī)以及完善對(duì)ppp模式的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)建設(shè).

本文對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)與ppp模式的國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀進(jìn)行了綜述,分析了我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)的實(shí)踐和存在的問(wèn)題,以及ppp模式在政府購(gòu)買公共服務(wù)中的優(yōu)勢(shì)作用。之后,構(gòu)建了包括政府部門、服務(wù)需求公眾、市場(chǎng)承接主體及監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)四方的政府購(gòu)買公共服務(wù)ppp模型,并對(duì)該模型中的各自主體作用及流程作了闡述。最后,從搭平臺(tái)、建體系、訂法規(guī)三條路徑,對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)的ppp模式提出了對(duì)策建議。

農(nóng)發(fā)行總行信貸管理專題培訓(xùn)班恰逢財(cái)政部50號(hào)和87號(hào)文件先后下發(fā)之時(shí),課程安排內(nèi)容豐富、針對(duì)性強(qiáng).通過(guò)對(duì)《地方政府購(gòu)買服務(wù)》和《ppp政策與實(shí)踐》等課程的學(xué)習(xí),結(jié)合當(dāng)前工作,筆者認(rèn)為,政府購(gòu)買服務(wù)和ppp模式是兩難選擇,必須理清思路、因勢(shì)利導(dǎo)、搶抓機(jī)遇、闖出新路.

我國(guó)當(dāng)前完善ppp項(xiàng)目監(jiān)管體系,應(yīng)從促進(jìn)國(guó)家ppp事業(yè)健康發(fā)展的高度,按照國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求,明確提出特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目不屬于政府購(gòu)買服務(wù),不應(yīng)再按照政府采購(gòu)的思路來(lái)評(píng)價(jià)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目公共服務(wù)的提供可以采用公共部門直接提供(即傳統(tǒng)采購(gòu)

本文對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)與ppp模式的國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀進(jìn)行了綜述,分析了我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)的實(shí)踐和存在的問(wèn)題,以及ppp模式在政府購(gòu)買公共服務(wù)中的優(yōu)勢(shì)作用。之后,構(gòu)建了包括政府部門、服務(wù)需求公眾、市場(chǎng)承接主體及監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)四方的政府購(gòu)買公共服務(wù)ppp模型,并對(duì)該模型中的各自主體作用及流程作了闡述。最后,從搭平臺(tái)、建體系、訂法規(guī)三條路徑,對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)的ppp模式提出了對(duì)策建議。

進(jìn)入二十一世紀(jì)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不斷發(fā)展，人們生活水平日益提高，對(duì)于公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的需求也越來(lái)越突出。如何在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)下，提供更能夠讓民眾滿意的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品就成了我國(guó)政府當(dāng)前的一個(gè)重要課題。ppp模式為我國(guó)政府提供了一個(gè)很好的選擇。本文基于此開(kāi)展研究，明確了ppp模式可以應(yīng)對(duì)當(dāng)前政府購(gòu)買服務(wù)中的問(wèn)題，并具體的提出了政府購(gòu)買公共服務(wù)中ppp模式的構(gòu)建途徑。

政府購(gòu)買服務(wù)及政府與社會(huì)資本合作(ppp)是傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域新型公共產(chǎn)品和服務(wù)供給模式。實(shí)踐中,一些地方政府將兩者概念混淆,以政府購(gòu)買服務(wù)名義變相進(jìn)行項(xiàng)目融資,導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加大。結(jié)合新疆交通ppp項(xiàng)目實(shí)踐,對(duì)兩種模式在現(xiàn)行政策條件下的合規(guī)性、可行性進(jìn)行分析,厘清兩者概念、區(qū)別及聯(lián)系,明確各自適用范圍。然后論述政府付費(fèi)型ppp模式與政府債務(wù)的關(guān)系,提出政府付費(fèi)型ppp模式本質(zhì)上不構(gòu)成政府債務(wù),是現(xiàn)階段合規(guī)可行的主要路徑。

ppp(公私合作伙伴關(guān)系,又稱政府與社會(huì)資本合作)是一種有別于傳統(tǒng)公共產(chǎn)品供給的新模式。該模式是根據(jù)公共產(chǎn)品理論、博弈論理論和委托代理理論,借助私人部門在資金、管理以及技術(shù)上的優(yōu)勢(shì),緩解公共部門支出不足導(dǎo)致公共服務(wù)效率低下的新公共管理模式。它具有實(shí)現(xiàn)資金的最佳使用價(jià)值、彌補(bǔ)公共資金不足、提升公共服務(wù)水平、降低成本、合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)勢(shì)?；诖?對(duì)政府通過(guò)ppp模式購(gòu)買公共服務(wù)對(duì)政府、企業(yè)與公眾各方帶來(lái)的社會(huì)效益進(jìn)行分析。

目前我國(guó)正在大力推行通過(guò)向社會(huì)資本購(gòu)買服務(wù),創(chuàng)新政府提供公共服務(wù)的方式,如火如荼的ppp項(xiàng)目大量落地。但在實(shí)踐中,政府官員、社會(huì)資本對(duì)ppp的認(rèn)識(shí)誤區(qū)、ppp推行過(guò)程中存在的問(wèn)題,已影響到我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)體制、機(jī)制的改革。本文試圖通過(guò)對(duì)ppp的實(shí)質(zhì)進(jìn)行分析,指出目前普遍存在的ppp認(rèn)識(shí)誤區(qū)以及ppp運(yùn)行過(guò)程中存在的問(wèn)題,最終提出ppp模式下政府購(gòu)買公共服務(wù)改革的建議。

目前我國(guó)正在大力推行通過(guò)向社會(huì)資本購(gòu)買服務(wù),創(chuàng)新政府提供公共服務(wù)的方式,如火如荼的ppp項(xiàng)目大量落地.但在實(shí)踐中,政府官員、社會(huì)資本對(duì)ppp的認(rèn)識(shí)誤區(qū)、ppp推行過(guò)程中存在的問(wèn)題,已影響到我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)體制、機(jī)制的改革.本文試圖通過(guò)對(duì)ppp的實(shí)質(zhì)進(jìn)行分析,指出目前普遍存在的ppp認(rèn)識(shí)誤區(qū)以及ppp運(yùn)行過(guò)程中存在的問(wèn)題,最終提出ppp模式下政府購(gòu)買公共服務(wù)改革的建議.

作為一種有別于傳統(tǒng)的新模式,ppp是一種新型的公共產(chǎn)品供給模式.在該模式中,借助社會(huì)資本在資金、管理以及技術(shù)上的優(yōu)勢(shì),政府通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的方式,來(lái)緩解公共部門支出不足、公共服務(wù)效率不高壓力,可以有效解決提高資金的最佳使用價(jià)值、降低成本、合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn).本文分析了ppp模式的意義、社會(huì)效益以及探討了如何更好地提高該模式的社會(huì)效益.

abo模式（授權(quán)（authorize）—建設(shè)（build）—運(yùn)營(yíng)（operate））是北京市獨(dú)創(chuàng)的概念。這種模式下被授權(quán)單位可以做ppp,也可以自行投資、建設(shè)管理和經(jīng)營(yíng),政府只關(guān)心最后的效果而不關(guān)心具體過(guò)程、具體采取的模式。因此,abo模式的推廣,將對(duì)ppp和政府購(gòu)買服務(wù)產(chǎn)生重大影響。

ppp模式指政府同私人組織間,以提供某種公共物品和服務(wù)為目的,基于特許權(quán)協(xié)議來(lái)達(dá)成的一種伙伴式的合作關(guān)系.并將雙方彼此的權(quán)利和義務(wù)以合同的形式來(lái)加以明確,來(lái)確保合作關(guān)系的維?持,最終讓合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果.目前,隨著全面改革的推進(jìn),我國(guó)各級(jí)政府越來(lái)越多地在購(gòu)買公共服務(wù)當(dāng)中選用ppp模式.為了尋求出最佳的方案,要求我們對(duì)其模式建設(shè)展開(kāi)深入探討.

政府購(gòu)買服務(wù)、ppp（public-privatepartnership，政府和社會(huì)資本合作）模式是政府動(dòng)員社會(huì)力量提供公共服務(wù)的兩種主要方式。無(wú)論是名義上還是政府采購(gòu)的方式上，都隱含著政府購(gòu)買服務(wù)的大范疇，兩者都體現(xiàn)了理順政府與市場(chǎng)關(guān)系、

在以往的實(shí)踐操作中,棚戶區(qū)改造項(xiàng)目具有資金需量大、融資難等特點(diǎn),社會(huì)資本難以發(fā)揮力量.國(guó)家關(guān)于棚戶區(qū)改造相關(guān)政策的推出,使一些社會(huì)資本有了投資動(dòng)力,通過(guò)與地方政府合作的模式,進(jìn)行棚戶區(qū)改造項(xiàng)目.政府部門處理好與社會(huì)資本之間的合作關(guān)系,合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),能有效發(fā)揮ppp的主導(dǎo)作用,提高項(xiàng)目的價(jià)值.

在國(guó)務(wù)院、財(cái)政部出臺(tái)關(guān)于棚戶區(qū)改造和ppp相關(guān)政策的大力推動(dòng)下,全國(guó)各地社會(huì)資本找到了新的投資突破口,他們通過(guò)與地方政府合作采用ppp模式對(duì)棚戶區(qū)進(jìn)行改造.但在目前具體操作實(shí)踐中,棚戶區(qū)改造與ppp的結(jié)合中也出現(xiàn)了諸多新的問(wèn)題.隨著2016年2月財(cái)政部等四部委4號(hào)文的出臺(tái),政府為社會(huì)資本參與棚戶區(qū)改造提供了一種新模式——政府購(gòu)買服務(wù).下面我們通過(guò)本文對(duì)上述兩種模式的異同進(jìn)行分析探討,并展望它們的發(fā)展?jié)摿?

政府購(gòu)買服務(wù)是ppp嗎？ppp可以政府購(gòu)買服務(wù)嗎？二者有何區(qū)別,如何規(guī)避政府購(gòu)買服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)呢？ppp實(shí)務(wù)正在大量遭遇政府購(gòu)買服務(wù),包括基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)的政府購(gòu)買服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)顯現(xiàn)。6月21日,國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于成立政府購(gòu)買服務(wù)改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》,成立由副總理任組長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)小組。

財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)）提出,政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)質(zhì)是政府購(gòu)買服務(wù);國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的《財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)[2015]42號(hào)）明確,

我們國(guó)家現(xiàn)在開(kāi)拓的政府購(gòu)買公共服務(wù)只是公共財(cái)政契約化的一種初期模式,而ppp公私伙伴關(guān)系則是政府購(gòu)買服務(wù)下一步的延伸和拓展,它更能有效地利用社會(huì)資源,發(fā)揮更大的作用。

針對(duì)多年環(huán)境污染治理成效不彰的情況,我國(guó)政府開(kāi)始大幅變革環(huán)境治理與保護(hù)思路.論及環(huán)境治理與保護(hù)問(wèn)題,社會(huì)公眾相對(duì)熟知的是政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù).所謂政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù),就是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制,把政府直接向社會(huì)或公眾提供的部分環(huán)境公共服務(wù)事項(xiàng),按照一定的方式和程序,交由具備條件的社會(huì)力量承擔(dān),并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用.

政府購(gòu)買服務(wù)與ppp項(xiàng)目模式i向基礎(chǔ)都是提供公共產(chǎn)品的融資方式，降低公共產(chǎn)品的供給成本、提高供給效率和公共預(yù)算使用效率，操作方式均需要引入市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、公開(kāi)操作、通過(guò)合同明確雙方權(quán)利義務(wù)，但具體政策要求和操作流程又有所不同。無(wú)論從政策還是實(shí)際操作來(lái)看，

近年來(lái),ppp、政府購(gòu)買服務(wù)等新名詞日益火爆,其作為創(chuàng)新公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供方式,對(duì)加快推進(jìn)市場(chǎng)化改革、轉(zhuǎn)變政府職能、提高政府治理能力具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義.本文主要辨析了ppp、政府購(gòu)買服務(wù)、政府采購(gòu)之間的關(guān)系.