國務院關于穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關系情況的報告

——2015年8月27日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議上農(nóng)業(yè)部部長韓長賦

全國人民代表大會常務委員會：

受國務院委托，我向全國人大常委會報告穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關系情況，請審議。

一、工作進展情況

農(nóng)村土地承包法自2002年頒布以來，在黨中央、國務院領導下，各地區(qū)、各部門以全面貫徹落實土地承包法律政策為重點，切實抓好土地延包后續(xù)完善工作，扎實推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證試點，加強土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理和服務，妥善解決承包土地糾紛，為維護農(nóng)民權益、促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、保持農(nóng)村社會和諧發(fā)揮了重要作用。

（一）延包后續(xù)完善工作扎實推進，農(nóng)村土地承包關系進一步穩(wěn)定。各地區(qū)、各部門不斷加大學習宣傳力度，采取電影、宣傳片、報紙、板報等多種形式，向基層干部和農(nóng)民群眾廣泛宣傳和培訓農(nóng)村土地承包法律政策。農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局等部門出臺一系列規(guī)章制度，22個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）制定了地方性法規(guī)，推動農(nóng)村土地承包法律制度體系日趨完善。開展農(nóng)村土地突出問題專項治理，著力解決延包遺留的多留機動地、“兩田制”（口糧田、責任田）、少數(shù)農(nóng)戶承包地落實不到位以及違法調(diào)整或收回承包地等問題。進一步完善承包合同，加大承包經(jīng)營權證書發(fā)放工作力度?？偟目?，廣大農(nóng)民對農(nóng)村土地承包政策感到滿意。截至2014年底，全國共有2.3億多農(nóng)戶承包了近13.3億畝耕地，占農(nóng)村集體耕地的92.8%，簽訂承包合同2.21億份，頒發(fā)土地承包經(jīng)營權證2.06億份。

（二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證試點有序推進，農(nóng)民承包權益保護進一步加強。一是擴大試點范圍。從2009年開始，先從村組搞試點，然后整鄉(xiāng)整鎮(zhèn)試點，又到整縣推進試點，再到去年（2014年）的整省試點，整個過程由點到面，平穩(wěn)推進。目前，整省開展試點的省份已擴大到12個，其余省份根據(jù)條件自行擴大試點范圍，全國先后有2215個縣（市、區(qū)、旗）開展了試點工作，涉及1.9萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、30.2萬個村，完成確權登記面積2.6億畝。二是加強規(guī)范管理。2014年，國務院在全國春季農(nóng)業(yè)生產(chǎn)會議上，專門對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作進行了部署。今年（2015年）2月，農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦、財政部等六部門召開視頻會議，進一步明確了工作要求和政策措施。各地積極貫徹落實，吉林、河南、廣西等8省（區(qū)）印發(fā)了實施意見或工作方案。三是強化經(jīng)費保障。中央財政設立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證專項轉(zhuǎn)移支付，根據(jù)第二次全國土地調(diào)查公布的農(nóng)村集體耕地面積，按照每畝10元的標準補助地方，總計181.4億元，分5年實施。2014至2015年已撥付補助經(jīng)費59.4億元。各地也不斷強化經(jīng)費保障，河南、吉林、新疆等10?。▍^(qū)）已落實今年（2015年）補助經(jīng)費近17億元。從試點情況看，各地政策把握好，工作深入細致，得到了基層干部和農(nóng)民群眾的歡迎支持，為進一步擴大試點范圍奠定了基礎。

2008年，中共中央、國務院印發(fā)《關于全面推進集體林權制度改革工作的意見》（中發(fā)〔2008〕10號），各地區(qū)、各部門認真貫徹落實，加快推進各項工作。截至2013年底，集體林地和林木明晰產(chǎn)權、承包到戶的改革任務已基本完成。全國除上海、西藏以外，已確權林地27.05億畝，占各地納入集體林權制度改革面積的98.97%，其中：家庭承包經(jīng)營18.19億畝、集體經(jīng)營6.17億畝、其他形式經(jīng)營2.69億畝。全國已發(fā)放林權證1.01億本，發(fā)證面積26.41億畝，占已確權林地面積的97.65%；發(fā)證農(nóng)戶9076.94萬戶，占涉及林改農(nóng)戶的60.53%。通過推進集體林權制度改革，積極發(fā)展林下經(jīng)濟，農(nóng)民的林地承包權益得到保障，林地經(jīng)營收益不斷提高。

（三）土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)有序推進，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營進一步發(fā)展。一是加強土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理。2014年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》（中辦發(fā)〔2014〕61號），今年（2015年）5月26日，國土資源部、農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦三部門召開全國視頻會議，深入貫徹落實中央領導同志重要批示精神和有關文件要求，圍繞加強耕地保護、改進耕地占補平衡和規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)等內(nèi)容，部署相關工作。江蘇、福建、云南、四川、山西等15個省份制定了落實意見。各地采取措施糾正、廢止與中央要求不一致的政策和做法，自行清查各級文件623份，其中已糾正文件57份，廢止文件35份，堅決杜絕下指標、定任務，搞行政推動。二是建立健全土地流轉(zhuǎn)管理服務體系。村有服務站點、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有流轉(zhuǎn)中心、縣市有交易市場的流轉(zhuǎn)服務體系逐步形成，縣（市）級以上土地流轉(zhuǎn)交易市場達到1324個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務中心達到17268個。截至2014年底，全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積4.03億畝，比2013年底增長18.3%，流轉(zhuǎn)面積占家庭承包經(jīng)營耕地面積的30.4%。三是加強工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風險防范。2015年4月，農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦、國土資源部、國家工商總局四部門印發(fā)指導意見，明確提出了工商資本租賃農(nóng)戶承包地上限控制、分級備案、審查審核、風險保障金和事中事后監(jiān)管等五項制度建設要求。各地抓緊研究制定具體措施，加強對工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風險防范。四川省明確要求對土地流轉(zhuǎn)面積100畝以上、30—100畝的分別實行縣鄉(xiāng)級審查。四是積極培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。進一步促進家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)等多種形式的新型經(jīng)營主體發(fā)展。現(xiàn)階段，對土地經(jīng)營規(guī)模相當于當?shù)貞艟邪孛娣e10—15倍、務農(nóng)收入相當于當?shù)囟a(chǎn)業(yè)務工收入的，予以重點扶持。國務院印發(fā)《支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展的意見》（國發(fā)〔2012〕10號）。中央財政啟動支持農(nóng)民合作社創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會化服務體系建設試點。農(nóng)業(yè)部出臺促進家庭農(nóng)場發(fā)展的指導意見。截至2014年底，全國經(jīng)營面積在50畝以上的農(nóng)戶數(shù)超過341萬戶，家庭農(nóng)場超過87萬家，依法登記的農(nóng)民合作社達到129萬家，龍頭企業(yè)超過12萬家，各類農(nóng)業(yè)社會化服務組織超過115萬個。五是完善糧食規(guī)模生產(chǎn)扶持政策。開展調(diào)整完善農(nóng)業(yè)補貼政策和試點實施工作，統(tǒng)籌安排資金用于引導包括家庭農(nóng)場在內(nèi)的規(guī)模經(jīng)營主體發(fā)展糧食生產(chǎn)，提高種糧積極性。六是創(chuàng)新金融支持方式。大力推動農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務方式創(chuàng)新，積極研究拓寬農(nóng)村產(chǎn)權抵押擔保范圍。人民銀行正在會同相關部門，積極做好農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權抵押貸款試點前期準備工作。部分地區(qū)地方政府積極完善農(nóng)村土地確權登記頒證、交易流轉(zhuǎn)、抵押登記、處置變現(xiàn)等服務體系，推動金融機構(gòu)探索開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權抵押貸款業(yè)務。同時，26個省（區(qū)、市）開展了林權抵押貸款工作。截至2014年底，抵押貸款面積7015.09萬畝，貸款金額1166億元，平均每畝貸款1662元。其中，農(nóng)民抵押貸款面積3500.64萬畝，貸款金額517.68億元，戶均貸款1.17萬元。

（四）調(diào)解仲裁體系逐步健全，積極化解農(nóng)村土地承包經(jīng)營權糾紛。一是加強法律宣傳和制度建設。農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局等部門通過組織拍攝法律科教片并送片下鄉(xiāng)，向農(nóng)民宣傳法律精神，引導農(nóng)民通過合法渠道化解糾紛；制定相關規(guī)章和實施細則，指導和推動各地調(diào)解仲裁工作規(guī)范化、制度化。目前，以調(diào)解仲裁法為核心、以部門規(guī)章為骨干、以地方配套制度為補充的調(diào)解仲裁法律制度體系基本建立。二是建立健全調(diào)解仲裁體系。將調(diào)解仲裁工作納入社會管理綜合治理考評指標體系。支持西部地區(qū)800個仲裁機構(gòu)開展基礎設施建設，改善仲裁機構(gòu)辦案條件。截至2014年底，全國已設立農(nóng)村土地承包仲裁委員會2411個，占全國農(nóng)業(yè)縣（區(qū)、市、旗）總數(shù)的87.3%。三是加強仲裁隊伍能力建設。截至2014年底，各地仲裁委員會共聘用仲裁員4.4萬名，培養(yǎng)仲裁師資骨干人員近3000人，帶動各地培訓調(diào)解仲裁人員4萬多名。各地仲裁委員會積極受理案件，解決了一大批農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛。截至2014年底，各地共受理農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛114.11萬件，其中，調(diào)解91.3萬件，仲裁8.5萬件，為依法保護農(nóng)民權益，維護農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。

（五）草原承包經(jīng)營制度逐步完善，農(nóng)牧民合法權益保護不斷加強。2011年，國務院印發(fā)《關于促進牧區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2011〕17號），明確要求到2015年，基本完成草原承包工作，保持草原承包關系穩(wěn)定并長久不變。按照國務院工作部署，各地扎實推進草原承包經(jīng)營制度落實工作，截至今年（2015年）6月，全國268個牧區(qū)半牧區(qū)縣已落實承包草原32.4億畝，占其草原面積的92.4%。為進一步穩(wěn)定和完善草原承包經(jīng)營制度，2014年初，先期選取內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫貝爾市新巴爾虎右旗作為完善草原確權登記試點整縣推進，為后期工作積累經(jīng)驗。截至2014年底，已確權草原面積3140.8萬畝，確權率達92%。

二、面臨的主要問題

（一）個別地方農(nóng)戶土地承包權益落實不到位。有的村違反規(guī)定多留機動地。少數(shù)外出務工人員和農(nóng)村出嫁婦女承包經(jīng)營權沒有落實。一些地方?jīng)]有向承包農(nóng)戶發(fā)放土地承包經(jīng)營權證書。有的地方在推動規(guī)模經(jīng)營、村莊整治撤并中，隨意收回或調(diào)整農(nóng)民承包土地。此外，個別半牧區(qū)縣和農(nóng)區(qū)草原承包工作進展緩慢，承包率較低。

（二）一些地方農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作抓得不緊不實。有的地方因歷史遺留問題多，存在畏難情緒，積極性不高。有的地方對這項工作的艱巨性、復雜性認識不足，趕進度、輕質(zhì)量，導致工作不扎實、不細致。一些干部群眾對確權管多久心存疑慮，政策規(guī)定有待進一步明確。一些地方省級配套資金少，地市級不配套，縣級財政又拿不出足夠的經(jīng)費，影響了試點工作的進度和質(zhì)量。

（三）土地流轉(zhuǎn)管理服務有待加強。一些地方土地流轉(zhuǎn)求大求快的傾向仍然存在，個別地方甚至將流轉(zhuǎn)面積、流轉(zhuǎn)比例納入績效考核，用行政命令強行推動。一些地方農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息不暢、合同不規(guī)范，目前全國僅有3/5的縣和1/2鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了土地流轉(zhuǎn)服務平臺，近1/3的土地流轉(zhuǎn)未簽訂合同。特別是土地流轉(zhuǎn)中“非糧化”、“非農(nóng)化”的問題值得警惕，對工商資本違法違規(guī)用地、浪費農(nóng)地資源的行為還缺乏有效防范和監(jiān)管措施，對糧食規(guī)模經(jīng)營主體的扶持政策尚未落實。承包地經(jīng)營權抵押風險防范機制不夠健全，法律支持有待加強。林農(nóng)貸款額度低、利率高、周期短，不適應林業(yè)生產(chǎn)周期長的特點。

此外，隨著農(nóng)村改革深入，一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)體系建設跟不上形勢發(fā)展要求，出現(xiàn)了能力相對偏弱、體系不夠完善等問題，影響了農(nóng)村土地承包和流轉(zhuǎn)管理服務工作有效開展。

三、下一步工作打算

我們將繼續(xù)深入貫徹落實黨中央、國務院各項工作部署，結(jié)合農(nóng)村改革進程，采取措施進一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關系。

（一）扎實推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作。按照中辦發(fā)〔2014〕61號文件要求，指導各地用5年左右時間基本完成土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作，建立健全承包合同取得權利、登記記載權利、證書證明權利的土地承包經(jīng)營權登記制度，強化對土地承包經(jīng)營權的物權保護。一是做好分類指導。針對試點工作進展不平衡的問題，加強督導調(diào)研，重點對整省推進省份開展檢查，結(jié)合實際，穩(wěn)步擴大試點范圍。二是加強制度建設。修訂農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證管理辦法，完善登記簿記載內(nèi)容，做好與不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的銜接，保證確權登記頒證工作質(zhì)量。三是穩(wěn)妥推進草原確權承包及登記。認真總結(jié)試點經(jīng)驗，探索建立信息化規(guī)范化的草原確權承包管理模式和運行機制。四是完善集體林權制度。抓緊研究出臺指導性文件，指導地方進一步做好林權確權登記頒證工作。

（二）引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。一是創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式。鼓勵有條件的地方制定扶持政策，引導農(nóng)民以多種形式長期流轉(zhuǎn)承包地，鼓勵農(nóng)民在自愿前提下通過互換并地解決承包地細碎化問題等。二是積極培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。鼓勵各地出臺與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平、生產(chǎn)技術條件和勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應的適度規(guī)模經(jīng)營標準；落實已出臺的財政、金融、稅收等扶持政策，引導土地流向家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體；大力發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務主體，鼓勵采取土地托管等方式實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營。三是嚴格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。尊重農(nóng)民在流轉(zhuǎn)中的主體地位，嚴禁通過下指標、定任務或?qū)⒘鬓D(zhuǎn)面積、流轉(zhuǎn)比例納入績效考核等方式推動土地流轉(zhuǎn)。四是加強對工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地監(jiān)管和風險防范。指導各地對工商企業(yè)長時間、大面積租賃農(nóng)戶承包地明確上限控制。建立健全資格審查、項目審核和風險保障金制度。定期對租賃土地企業(yè)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力、流轉(zhuǎn)承包地用途等情況進行監(jiān)督檢查，及時查處糾正違法違規(guī)行為。五是加強土地流轉(zhuǎn)服務體系建設。指導各地依托農(nóng)村經(jīng)營管理機構(gòu)健全土地流轉(zhuǎn)服務平臺，完善縣鄉(xiāng)村三級服務和管理網(wǎng)絡，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息發(fā)布、政策咨詢等服務。

（三）積極穩(wěn)妥推進各項試點。充分利用農(nóng)村改革試驗區(qū)開展改革試點，一是穩(wěn)妥開展進城落戶農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權有償退出試點，探索建立承包地有償退出機制。二是積極探索承包土地的經(jīng)營權入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，完善經(jīng)營權權能。三是有序開展承包土地的經(jīng)營權抵押、擔保試點，涉及突破相關法律的，按照有關程序提請全國人大常委會授權。四是鼓勵地方依法探索建立對工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風險防范制度，形成管用的制度約束，扎好防范風險的籬笆。

（四）配合修訂土地承包法律法規(guī)。抓緊研究農(nóng)村土地集體所有權、承包權和經(jīng)營權相互權利關系，以及土地承包經(jīng)營權抵押擔保、土地承包關系長久不變、土地承包經(jīng)營權入股、進城落戶農(nóng)戶承包地有償退出機制、加強工商資本租賃農(nóng)戶承包地監(jiān)管和風險防范等問題，配合全國人大開展農(nóng)村土地承包法修訂完善工作，依法規(guī)范土地承包關系。

（五）強化工作基礎。一是加強農(nóng)經(jīng)體系建設。研究相關政策措施，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營管理體系建設，確保事有人干、責有人負，把國家農(nóng)村政策真正落到實處。二是加強調(diào)解仲裁體系建設。進一步加強農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系建設，健全糾紛調(diào)處機制，妥善化解土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)糾紛。三是加強培訓提升能力。加大基層農(nóng)經(jīng)干部培訓力度，支持各地仲裁委員會隊伍建設。

委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員，長期以來，全國人大常委會高度重視、大力支持農(nóng)村土地承包管理工作，不斷加強立法和實施監(jiān)督，有力鞏固和完善了我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度。我們將按照全國人大常委會的審議意見，進一步改進工作，提高工作質(zhì)量和水平，努力為全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢作出積極貢獻。

報告內(nèi)容

——2014年12月23日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議上

財政部部長 樓繼偉

全國人民代表大會常務委員會：

受國務院委托，我向全國人大常委會報告國家財政水利資金投入和使用工作情況，請審議。

一、國家財政水利資金投入的基本情況

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。興水利、除水害，是治國安邦的大事。黨中央、國務院歷來高度重視水利工作，2011年，中共中央、國務院印發(fā)《關于加快水利改革發(fā)展的決定》（中發(fā)〔2011〕1號），進一步明確了新時期水利改革發(fā)展的戰(zhàn)略定位、指導思想和政策目標。各地區(qū)、各有關部門認真貫徹中央決策部署，將水利作為重點支持領域，加大資金投入，加強資金使用管理，有力推動了水利改革發(fā)展。

（一）近年來財政水利資金投入情況。2011年以來，財政水利資金投入穩(wěn)定增長機制逐步建立。2011-2013年，全國財政水利資金累計投入13261億元，年均增長19%。主要包括一般公共預算和政府性基金預算兩個渠道。

1.一般公共預算水利投入情況。2011-2013年，全國一般公共預算安排水利投入9423億元，占財政水利總投入的71%。

2.政府性基金預算水利投入情況。2011-2013年，全國政府性基金預算安排水利投入3838億元，占財政水利總投入的29%。

（二）資金分配管理現(xiàn)狀。財政水利資金分為中央和地方兩大塊，中央約占46%，地方約占54%。中央財政水利資金分配管理與現(xiàn)行管理體制密切相關，主要涉及財政部、發(fā)展改革委、水利部、南水北調(diào)辦、三峽辦等部門。財政部主要負責中央財政水利資金的預算編制、執(zhí)行和決算，會同有關部門制定管理制度等。其他部門根據(jù)職責和資金使用投向，會同財政部分配使用管理資金。

二、加強國家財政水利資金管理的主要做法和成效

近年來，在大幅度增加財政水利資金投入的同時，有關部門和地方不斷健全水利資金使用管理制度、強化監(jiān)督檢查，為推動政策落實，提高國家水安全保障能力發(fā)揮了重要作用。

（一）突出支持水利關鍵領域和薄弱環(huán)節(jié)。一是支持農(nóng)村飲水安全工程建設?！笆濉鼻叭?，已解決1.88億農(nóng)村居民和2600多萬農(nóng)村學校師生的飲水安全問題。預計2014年可再解決6000多萬農(nóng)村人口的飲水安全問題，為2015年底前完成全國農(nóng)村飲水安全工程“十二五”規(guī)劃任務奠定了基礎。二是支持重大骨干工程建設。大江大河大湖治理穩(wěn)步推進，長江中下游、黃河下游治理有序?qū)嵤?。四川亭子口等江河控制性樞紐工程建成發(fā)揮效益。甘肅引洮一期等工程基本建成。一批重大水利工程加快實施，西江大藤峽等重要水利樞紐開工建設。三是支持農(nóng)田水利等薄弱環(huán)節(jié)建設。實施了370多處大型灌區(qū)續(xù)建配套改造和251處大型灌溉排水泵站更新改造，新建了黑龍江三江平原等26處灌區(qū)，實施了406處中型灌區(qū)節(jié)水配套改造項目，開展了2450個縣（次）小型農(nóng)田水利重點縣建設。全國已建成萬畝以上灌區(qū)近8000處。農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)由0.43提高到0.52，有效灌溉面積增加了1.27億畝，達到9.52億畝。四是支持完善防汛抗旱減災體系。進一步加強大江大河主要支流治理，繼續(xù)推進行蓄洪區(qū)安全建設、海堤建設。除險加固4萬多座小型水庫和300多座大中型水庫，開展 147條重要支流和4000多條中小河流治理，國家防汛抗旱指揮系統(tǒng)一期工程全面建成，2058個縣初步建成山洪災害預報預警體系，2144個縣級抗旱服務組織應急抗旱保障能力得到加強。截至，我國大江大河干流防洪減災體系基本形成，全國已建堤防41萬公里，大江大河重要河段基本具備防御新中國成立以來發(fā)生的最大洪水能力，重要城市防洪標準達到100-200年一遇。五是支持南水北調(diào)工程建設。東線工程已于2013年底正式通水運行，中線工程2014年12月12日已正式通水。東線水質(zhì)穩(wěn)定保持在Ⅱ-Ⅲ類，中線丹江口水庫及陶岔取水口水質(zhì)總體優(yōu)于Ⅱ類，滿足調(diào)水需要。六是支持水生態(tài)文明建設。治理水土流失面積6.52萬平方公里，實施坡改梯537.14萬畝，項目區(qū)70%以上的水土流失面積得到有效治理。重點流域生態(tài)治理取得成效，石羊河重點治理任務完成，實施了敦煌水資源合理利用與生態(tài)保護。大力支持國家水資源監(jiān)控能力和節(jié)水型社會建設，最嚴格水資源管理制度初步建立。七是支持大中型水庫移民后期扶持。2006年，國務院印發(fā)《關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》（國發(fā)〔2006〕17號），實施大中型水庫移民后期扶持政策。納入后期扶持政策的全國大中型水庫農(nóng)村移民溫飽問題基本解決，生產(chǎn)條件明顯改善，生活水平不斷提高。八是支持實施三峽后續(xù)工作規(guī)劃。2011年，國務院批準實施三峽后續(xù)工作規(guī)劃。3年來，庫區(qū)移民安穩(wěn)致富、生態(tài)環(huán)境保護、地質(zhì)災害防治等工作進一步加強。

（二）創(chuàng)新財政支持水利建設體制機制。一是創(chuàng)新資金分配機制。逐步建立公式法、因素法、績效掛鉤等資金分配方式，促進資金科學規(guī)范分配。二是下放項目審批權限。對任務量大、點多面廣的項目，資金切塊下達到省，由地方統(tǒng)籌安排使用，使項目建設更加符合地方實際。三是創(chuàng)新項目主體選擇機制。各地普遍采取競爭立項、因素法評分、差額推薦等多種方式遴選小型農(nóng)田水利重點縣，創(chuàng)新了農(nóng)田水利建設模式和財政支農(nóng)機制。四是創(chuàng)新組織發(fā)動機制。發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，通過先建后補、以獎代補、民辦公助等方式，將農(nóng)戶、農(nóng)民專業(yè)合作組織、村組集體、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等作為小型農(nóng)田水利項目的支持對象，允許其組建項目法人實施建設，引導和鼓勵農(nóng)民投工投勞，把“要我干”變成“我要干”。五是創(chuàng)新運行管護機制。支持深化國有水利工程管理體制改革，積極推行水利工程管養(yǎng)分離，區(qū)分水管單位類別和性質(zhì)，采取不同的財政支持政策，落實維修養(yǎng)護經(jīng)費。開展小型農(nóng)田水利設施產(chǎn)權制度改革和創(chuàng)新運行管護機制試點，開展深化農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點。將基層水利服務機構(gòu)的人員經(jīng)費和公益性業(yè)務經(jīng)費納入縣級財政預算，基層水利服務體系得到加強。六是建立水資源有償使用制度。積極推進水資源費改革，區(qū)分地表水和地下水分類制定了水資源費征收標準，提出了“十二五”末各地區(qū)水資源費征收標準指導目標。

（三）加大水利資金統(tǒng)籌整合力度。一是實施小型農(nóng)田水利重點縣建設。財政部會同水利部，按照“統(tǒng)一規(guī)劃，分步實施”和“建一片，成一片，發(fā)揮效益一片”的原則，整合資金，集中投入，重點扶持，項目區(qū)基本解決了過去農(nóng)田水利設施標準低、質(zhì)量差、反復修的問題，為打通農(nóng)田水利“最后一公里”探索了一條有效的途徑。二是支持內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江等4?。▍^(qū)）實施“節(jié)水增糧行動”。2012-2015年，統(tǒng)籌整合小型農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)業(yè)科技推廣等資金，支持發(fā)展規(guī)?；咝Ч?jié)水灌溉3800萬畝。三是支持河北省地下水超采綜合治理試點。按照京津冀協(xié)同發(fā)展工作部署，統(tǒng)籌整合資金，支持河北省試點地區(qū)調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，加強水利工程建設，大力發(fā)展高效節(jié)水灌溉，嚴格地下水管理，以及開展以農(nóng)業(yè)水價綜合改革為重點的體制機制創(chuàng)新。從情況看，試點進展比預期要好，很多治理措施已經(jīng)開始實施。

（四）切實加強水利資金管理。一是建立健全水利資金管理制度。按照“依法行政、依法理財”和“權力搜索、規(guī)范流程”的要求，財政部會同相關部門著力建立健全水利資金管理制度體系，各地方也都結(jié)合實際制定實施細則，實現(xiàn)了對資金項目和運行過程的全覆蓋。二是建立多元化監(jiān)督體系。財政部會同有關部門，從制度建設、預算管理、監(jiān)督檢查、信息公開、廉政風險防控等方面，將各級財政安排的水利資金納入監(jiān)督管理范圍。加大審計監(jiān)督、財政監(jiān)督、水利稽察等工作力度，發(fā)揮社會、媒體、農(nóng)民群眾的監(jiān)督作用。

（五）積極推行績效管理。一是推進部門預算績效管理?？茖W編制部門預算，保障部門履行職能和重點支出資金需求。著力推進部門預算和“三公”經(jīng)費公開，提高預算透明度。為加強預算執(zhí)行管理，水利部建立了預算項目儲備、預算執(zhí)行考核和預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控“三項機制”，并會同審計署建立“水利審計免疫系統(tǒng)”，在線實時監(jiān)控每一筆國庫集中支付資金和直屬單位財務核算，確保預算執(zhí)行序時、均衡，資金支付安全、有效。二是逐步擴大專項資金績效管理范圍。中小河流治理、小型病險水庫除險加固、小型農(nóng)田水利建設等資金建立了績效評價制度。開展了中央水利投資計劃執(zhí)行情況考核和建設項目后評價工作。將績效評價的結(jié)果與有關項目和資金安排掛鉤，強化了地方政府和項目單位對項目的監(jiān)督管理。

三、財政水利資金管理使用中存在的問題及原因

近年來，財政水利資金使用管理總體上是好的，但還存在以下主要問題：

（一）水利投融資體制機制還不完善。公共水利設施仍然主要依靠財政投入，水利市場化投融資機制尚未全面建立起來。部分地方投入責任落實不到位，難以保證工期和建設目標要求，有些項目形成“半拉子”工程，有的灌區(qū)“有首無尾”，影響了工程盡快建成并發(fā)揮效益。

（二）一些領域資金多頭管理。特別是在農(nóng)村水利建設方面，涉及的資金渠道及管理部門多，資金交叉重復和分散使用并存，影響了資金使用的整體效益。

（三）部分大中型水利項目投資控制不嚴。大中型水利項目建設周期長，不可預見因素多，由于建設期物價上漲、政策性調(diào)整等原因，部分大中型水利工程實際投資超概算。

（四）“重建輕管”現(xiàn)象仍然存在。有的水利項目特別是點多面廣的農(nóng)村水利項目，建后管理維護不到位，有的設施存在淤積損毀、功能減退等現(xiàn)象。

（五）部分資金使用違規(guī)違紀。一些干部違規(guī)違紀插手工程項目建設，一些項目資金被擠占、挪用、套取。

產(chǎn)生上述問題的主要原因：

一是政府與市場的關系沒有完全理順。運用市場機制管水、用水、節(jié)水、護水的制度尚不健全，政府與市場“兩只手”協(xié)同發(fā)力、有機結(jié)合的機制尚不完善。

二是中央與地方水利支出責任不明晰。一些流域骨干工程等重大項目，中央投資比例偏低；一些中小型建設項目中央承擔了較多的支出責任。

三是規(guī)劃管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠。相關行業(yè)涉及水利建設的各類規(guī)劃很多，既有全國性的綜合規(guī)劃，又有流域性和區(qū)域性的規(guī)劃，還有很多專項規(guī)劃，內(nèi)容劃分過細，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，項目和內(nèi)容存在交叉重復。

四是績效管理制度有待完善。績效管理理念尚未牢固樹立，制度不夠健全，評價體系、方法、手段有待改進?？冃Ч芾砀采w面有待進一步擴大，績效評價結(jié)果運用也不夠充分。

五是部分水利領域改革比較滯后。小型水利工程管理體制改革滯后，產(chǎn)權不明晰，管護主體、責任、經(jīng)費落實難等問題仍未得到有效解決。農(nóng)業(yè)水價綜合改革推進緩慢，市場機制難以有效發(fā)揮作用。

四、下一步工作打算

治水對中華民族至關重要。我們將積極貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中全會精神，認真落實國家治水方略和全國人大有關決議要求，切實轉(zhuǎn)變職能，全面深化改革，努力破除水利建設發(fā)展面臨的體制機制障礙，著力構(gòu)建水利發(fā)展財政保障長效機制。

（一）理順政府與市場的關系。隨著改革深入推進，社會資本的重要性將日益顯現(xiàn)，政府投資應更多起到“四兩撥千斤”的作用。要在繼續(xù)堅持政府主導辦水利的同時，加快建立政府和市場有機結(jié)合的機制，更加充分地發(fā)揮市場機制的作用。一是加快政府職能轉(zhuǎn)變?？茖W合理地確定政府在水利改革發(fā)展中的事務邊界，減少對微觀事務的行政干預。進一步規(guī)范各部門在水利資金和項目管理中所承擔的職責、審批權限、審批環(huán)節(jié)和程序，明晰部門責任，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提高財政水利資金的分配管理效率。二是更大程度更廣范圍發(fā)揮市場機制作用。在落實政府投入責任的同時，加快建立健全多主體、多渠道、多形式的投融資機制。進一步推動金融資本對水利建設的投入。研究制定吸引社會資本投入的政策措施，解決社會資本“進不來”和“不愿進”的問題，調(diào)動社會資本參與水利項目建設和管理的積極性。創(chuàng)新水利公共服務提供方式，引入競爭機制，逐步推行水利工程建設管理、運行管理、維修養(yǎng)護、技術服務等公共服務向社會力量購買。積極培育水利公共服務市場，健全市場監(jiān)管機制。

（二）研究界定中央與地方的支出責任。在研究明晰中央事權、地方事權、中央與地方共同事權的基礎上，進一步明確中央與地方各自承擔，以及共同承擔的支出責任。

（三）完善財政水利資金預算管理機制。一是優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付體系。清理、整合、規(guī)范水利專項轉(zhuǎn)移支付，建立專項轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機制。加大一般公共預算與政府性基金預算的統(tǒng)籌力度，逐步將符合條件的政府性基金列入一般公共預算。二是改進預算管理和控制。將水利資金預算納入中期財政規(guī)劃管理。推動編制水利發(fā)展三年滾動規(guī)劃，加強水利重大改革、重要政策、重大項目與中期財政規(guī)劃的銜接。三是加強財政水利資金績效管理。強化支出責任和效率意識，健全預算績效管理制度和機制，全面推進預算績效管理工作。將績效評價重點由項目支出拓展到政策、制度、管理等方面，加強績效評價結(jié)果應用，將評價結(jié)果作為調(diào)整財政水利資金支出結(jié)構(gòu)、完善政策和安排預算的重要依據(jù)。

（四）優(yōu)化財政水利資金支出結(jié)構(gòu)。一是大力支持重大水利工程建設。抓大補小，調(diào)整優(yōu)化水利投資結(jié)構(gòu)，集中力量支持國務院確定的172項節(jié)水供水重大水利工程建設。二是大力支持民生水利建設。全面落實農(nóng)村飲水安全工程“十二五”規(guī)劃，確保（2015年）完成建設任務。加強農(nóng)田水利和重大水利工程終端配套設施建設，既保證水利骨干體系的建成，又打通“最后一公里”，讓水利建設真正惠及民生。三是大力支持生態(tài)文明建設。支持建立健全最嚴格水資源管理制度、跨區(qū)域水資源保護制度、水土流失綜合治理體系。健全水生態(tài)文明制度體系，促進和保障水生態(tài)系統(tǒng)保護與修復，實現(xiàn)人水和諧。四是穩(wěn)步推進地下水超采綜合治理。將在總結(jié)評估河北省地下水超采綜合治理試點成效和經(jīng)驗的基礎上，進一步加大綜合治理投入力度，支持鞏固試點成果，適當擴大治理范圍。

（五）支持加快水利重點領域改革。一是加快完善農(nóng)田水利建設和管護機制。因地制宜探索不同類型農(nóng)田水利設施產(chǎn)權制度改革和創(chuàng)新運行管護機制的有效途徑，實現(xiàn)農(nóng)田水利設施“產(chǎn)權明晰、權責落實、經(jīng)費保障、管用得當、持續(xù)發(fā)展”。二是加快推進農(nóng)業(yè)水價改革。進一步開拓思路，把農(nóng)業(yè)水價改革作為農(nóng)業(yè)節(jié)水的重要突破口，落實節(jié)水優(yōu)先方針，堅持供給與需求統(tǒng)籌考慮，從加強用水需求管理、推動農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整和提高農(nóng)技水平等方面，統(tǒng)籌做好農(nóng)業(yè)水價綜合改革各項工作。三是加快建立生態(tài)補償機制。完善水土保持等生態(tài)補償制度，建立江河源頭區(qū)、重要水源地、重要水生態(tài)修復治理區(qū)和蓄滯洪區(qū)生態(tài)補償機制。四是支持推動建立水權制度。加快研究水資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度和管理體制改革，明確水權歸屬，培育水權交易市場，健全水資源節(jié)約使用制度，充分發(fā)揮市場機制在水資源配置和節(jié)約使用中的決定性作用。

（六）改進和加強財政水利資金監(jiān)管。一是進一步健全制度體系。認真貫徹黨的十八屆四中全會精神，全面深入推進依法行政、依法理財。加快制度建設，真正形成依靠制度管錢管事的理念和機制。二是進一步改進資金分配和項目管理。進一步規(guī)范流程，加強對權力的約束，減少自由裁量權。加快完善事權與支出責任相適應的水利投入機制，對由地方管理更為方便有效的事項，將責任、權力、資金一律下放地方管理，中央部門加強行業(yè)指導和監(jiān)督職責。強化資金統(tǒng)籌整合，提升資金使用效益。三是大力推行信息公開。全面推行水利資金預算信息公開制度，建立健全水利建設項目特別是基層項目信息公開制度和機制，增強財政水利資金和項目的透明度。四是強化監(jiān)督檢查。建立健全水利資金分配使用的風險防控機制，加強對重點風險環(huán)節(jié)和領域的監(jiān)控。強化審計監(jiān)督、財政監(jiān)督和水利稽察，進一步發(fā)揮社會監(jiān)督的作用。加大對重點區(qū)域和重點項目的檢查力度，加強對基層資金使用情況的監(jiān)管，突出解決好擠占、挪用、套取資金等問題。

委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：

長期以來，各位領導和委員高度重視、大力支持財政水利資金管理工作，不斷加強立法和實施監(jiān)督，有力推動了水利事業(yè)發(fā)展。我們將按照全國人大常委會的審議意見，進一步改進工作，努力為全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢作出積極貢獻。

--2011年10月25日在第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議上

住房和城鄉(xiāng)建設部部長姜偉新

全國人民代表大會常務委員會：

我受國務院委托，向全國人大常委會報告城鎮(zhèn)保障性住房建設和管理工作情況，請予審議。

一、“十一五”時期城鎮(zhèn)住房保障工作的進展情況

黨中央、國務院高度重視住房保障工作，全國人大給予了大力指導和支持。1998年以來，在推進城鎮(zhèn)住房商品化的同時，也探索推進了住房保障工作。低收入和部分中等偏下收入家庭的住房困難得到緩解。

（一）住房保障工作逐步推進。

按照中央的決定，從1998年開始對城鎮(zhèn)住房制度進行全面改革。當年，國務院印發(fā)了《關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》（國發(fā)〔1998〕23號），提出停止住房實物分配，推進住房商品化、社會化；對最低收入住房困難家庭提供廉租住房，對中低收入住房困難家庭供應經(jīng)濟適用住房。在這個過程中，一部分低收入家庭以房改價購買了原住公房，一部分家庭購買了經(jīng)濟適用住房。因當時住房整體水平不高，低收入家庭與其他收入家庭的住房條件差距不大，矛盾不十分突出。保障性住房建設的數(shù)量也不大。

2003年之后，受多種因素影響，商品住房價格上漲較快，漲幅高于城鎮(zhèn)居民家庭特別是大大高于低收入家庭收入增幅，低收入家庭的住房支付能力不足，住房困難問題逐步顯現(xiàn)。2003年，國務院發(fā)出了《關于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》（國發(fā)〔2003〕18號），要求調(diào)整住房供應結(jié)構(gòu)，逐步實現(xiàn)多數(shù)家庭購買或承租普通商品住房；建立和完善廉租住房制度，要求各級政府以財政預算為主、多渠道籌集住房保障資金；把經(jīng)濟適用住房定位于具有保障性質(zhì)的政策性商品住房。從此，我國開始實行了商品住房為主、同時推進保障性住房建設的城鎮(zhèn)住房發(fā)展體制。

經(jīng)過幾年的實踐，2007年和2008年，國務院發(fā)出了《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發(fā)〔2007〕24號）和《關于促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的若干意見》（國辦發(fā)〔2008〕131號），要求加快建立以廉租住房為重點、包括經(jīng)濟適用住房在內(nèi)的多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系。同時，針對大量的城市、工礦（含煤礦）、林區(qū)、墾區(qū)棚戶區(qū)居民住房困難、居住環(huán)境差的問題，開始對各類棚戶區(qū)實施改造；推動部分商品住房價格上漲較快的大中城市建設限價商品住房；從2010年開始，在大中城市建設公共租賃住房。這期間，國家確立了保障性住房建設由地方負責、中央給予支持的工作機制，明確了保障性住房建設中的土地、財稅和信貸支持政策；國務院及有關部門先后制定了廉租住房、經(jīng)濟適用住房、公共租賃住房建設和管理以及棚戶區(qū)改造的辦法，并加強了監(jiān)督檢查工作。

（二）住房保障工作取得一定成效。

住房制度改革推進了城鎮(zhèn)住房的發(fā)展，城鎮(zhèn)人均住房建筑面積由1998年的18.7平方米提高到2010年的31.6平方米?！笆晃濉逼陂g，全國開工建設各類保障性住房和棚戶區(qū)改造住房1630萬套，基本建成1100萬套。到2010年底，全國累計用實物方式解決了近2200萬戶城鎮(zhèn)低收入和部分中等偏下收入家庭的住房困難，實物住房保障受益戶數(shù)占城鎮(zhèn)家庭總戶數(shù)的比例達到9.4%，還有近400萬戶城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭享受廉租住房租賃補貼。保障性住房建設，改善了低收入家庭住房條件，對促進經(jīng)濟增長與社會和諧發(fā)揮了重要作用。

（三）住房保障工作任務仍很艱巨。

據(jù)調(diào)查，到2010年底，我國仍有2000多萬戶城鎮(zhèn)低收入和少量中等偏下收入家庭的住房不成套，設施簡陋。其中1000多萬戶居住在棚戶區(qū)中。棚戶區(qū)房屋破舊擁擠，廚衛(wèi)設施不全，有的甚至存在安全隱患。幫助這些居民較快地解決住房困難，是黨和政府義不容辭的責任。

另外，城鎮(zhèn)新就業(yè)職工和常住外來人口的住房困難問題也比較突出。我國正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，每年新增城鎮(zhèn)人口1500多萬。新就業(yè)職工和常住外來務工人員由于積累少，住房支付能力弱，他們中的一部分租住在地下室、城中村里，住房條件十分困難。這一群體是城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的重要力量，幫助他們解決基本居住問題，對促進經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定十分重要。針對這一群體的特點，我們主要向他們提供租賃住房，解決他們的階段性住房問題。

二、現(xiàn)行城鎮(zhèn)住房保障的基本政策

經(jīng)過幾年的探索和實踐，我國基本形成了市場供給與政府保障相結(jié)合、以市場供給為主的城鎮(zhèn)住房政策框架，初步建立了住房保障制度。

（一）城鎮(zhèn)保障性住房的種類。

住房保障有實物保障和貨幣補貼兩種方式。實物保障性住房按照供應方式，可以歸納為租賃型保障房和購置型保障房。租賃型保障房有廉租住房和公共租賃住房；購置型保障房有經(jīng)濟適用住房、限價商品住房和各類棚戶區(qū)改造住房。

1.廉租住房。由公共財政出資建設，以低廉的租金面向城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭配租。建筑面積控制在50平方米以內(nèi)。

2.公共租賃住房。由公共財政投資或企業(yè)和其他機構(gòu)投資建設，面向城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)無房職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來務工人員出租。各地根據(jù)需要，可建設成套住房，也可建設宿舍型住房。適應這一群體的特征和住房需求，建筑面積以40平方米左右的小戶型為主。租賃關系穩(wěn)定，租金略低于市場租金。

3.棚戶區(qū)改造安置住房。城市和國有工礦（含煤礦）、林區(qū)棚戶區(qū)改造由政府適當補助，企業(yè)和個人也出部分資金進行建設。墾區(qū)危房改造由政府適當補助，個人出資建設。

4.經(jīng)濟適用住房。由政府提供政策支持，主要由企業(yè)投資建設，面向有一定支付能力的城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭配售。建筑面積控制在60平方米以內(nèi)。購買后不滿5年，不得上市交易，確需轉(zhuǎn)讓的，由政府按照原價、考慮折舊等因素回購；購買后滿5年，可以轉(zhuǎn)讓，但要按規(guī)定交納增值收益（具體由地方規(guī)定），并規(guī)定在同等條件下政府優(yōu)先回購。

5.限價商品住房。這項政策在房價較高的城市實行，面向中低收入無房或住房困難家庭供應，建筑面積一般在90平方米以內(nèi)。各有關城市都規(guī)定了購買條件、上市交易的條件和上市交易的收益調(diào)節(jié)辦法。

在進行實物住房保障的同時，也對城鎮(zhèn)部分低收入住房困難家庭發(fā)放租賃住房補貼，支持他們在市場上租賃住房。

（二）保障性住房建設的支持政策。

一是財政投入。住房保障資金納入各級財政年度預算安排。中央財政對公共租賃住房、各類棚戶區(qū)改造以及中西部財政困難地區(qū)的廉租住房給予補助。二是確保用地落實。對符合規(guī)定條件的廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟適用住房、棚戶區(qū)改造安置住房建設用地，在土地供應計劃中優(yōu)先安排，依法以行政劃撥方式供應。三是實行稅費減免。對廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟適用住房、棚戶區(qū)改造安置住房的建設、買賣、經(jīng)營等環(huán)節(jié)涉及的城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、契稅、印花稅、營業(yè)稅、房產(chǎn)稅等予以減免；對涉及的城市基礎設施配套費等各種行政事業(yè)性收費和政府性基金予以免收。四是引導金融機構(gòu)加大和規(guī)范金融支持。對廉租住房、經(jīng)濟適用住房、公共租賃住房建設和棚戶區(qū)改造項目，根據(jù)項目特點，分別明確了借款主體、條件、利率、期限等信貸政策。在風險可控的前提下，按照商業(yè)可持續(xù)原則，優(yōu)先給予貸款支持。

（三）因地制宜確定住房保障范圍和方式。

保障性住房的幾種類型，對應了不同收入、不同類型的住房困難群體，是隨著住房保障工作的推進和經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，逐步形成和發(fā)展起來的。我們對住房保障范圍和標準的確定，堅持以滿足基本住房需求為原則，保障范圍主要包括低收入、中等偏下收入的無住房和住房困難家庭，以及棚戶區(qū)（危舊房）居民。在建設標準上規(guī)定，保障性住房建設要戶型小、功能齊、質(zhì)量可靠。

考慮到各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化進程，以及住房市場狀況差異較大，住房保障方式不搞一刀切。實踐中，由各地區(qū)結(jié)合本地實際情況，因地制宜地確定保障房類型。我們考慮，這幾年，住房保障實行以實物保障為主；經(jīng)過今后幾年的努力，住房供求關系緩和以及住房租賃市場有了一定發(fā)展后，將逐步轉(zhuǎn)為以貨幣補貼為主。

三、“十二五”住房保障目標和今年（2011）計劃執(zhí)行情況

（一）關于“十二五”住房保障目標的考慮。

住房水平是社會發(fā)展的重要指標。中央提出到2020年實現(xiàn)全面建成小康社會的目標，住房是重要方面。我們考慮，屆時絕大多數(shù)城鎮(zhèn)家庭都能夠居住在符合文明、健康標準的成套住房中。

多年來，我國經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，政府財力明顯增強，加快解決城鎮(zhèn)低收入和部分中等偏下收入家庭的住房困難問題有了一定的條件。住房城鄉(xiāng)建設部會同有關部門根據(jù)各地上報數(shù)據(jù)研究提出，今后五年建設城鎮(zhèn)保障性住房和棚戶區(qū)改造住房3600萬套（戶），到“十二五”末，全國保障性住房覆蓋面達到20%左右，力爭使城鎮(zhèn)低收入和部分中等偏下收入家庭住房困難問題得到基本解決，新就業(yè)職工住房困難問題得到有效緩解，外來務工人員居住條件得到改善。

“十二五”時期的保障性住房將重點發(fā)展公共租賃住房，特別是人口凈流入量大的大中城市要較大幅度提高公共租賃住房建設的比重；在安排年度建設任務時，計劃頭一兩年多一些，后幾年少一些。

（二）今年（2011）計劃執(zhí)行情況。

十一屆全國人大四次會議通過的《政府工作報告》提出，今年（2011）開工建設城鎮(zhèn)保障性住房和棚戶區(qū)改造住房1000萬套。國務院多次專題研究部署保障性住房建設和管理工作。各有關部門根據(jù)各自職責，完善政策措施，加強協(xié)作配合。地方各級政府都把這項工作提到重要工作日程，創(chuàng)新機制，加大投入，精心組織，積極推進。

1.建設進度總體順利。今年（2011）1000萬套保障性住房的構(gòu)成是，廉租住房165萬套、公共租賃住房227萬套、經(jīng)濟適用住房110萬套、限價商品住房83萬套，以及各類棚戶區(qū)改造415萬套。此外，還計劃新增發(fā)放廉租住房租賃補貼60萬戶。

年初，住房城鄉(xiāng)建設部代表保障性安居工程協(xié)調(diào)小組與各省、自治區(qū)、直轄市及新疆生產(chǎn)建設兵團簽訂了目標責任書。各地很快把任務落實到市縣和具體項目，并逐級簽訂了目標責任書。在各地區(qū)、各有關部門的共同努力下，城鎮(zhèn)保障性住房建設進展順利。截至9月底，已開工986萬套，占年度計劃的98%?，F(xiàn)在看，可以在11月底前全部開工。

2.建設資金基本落實。今年（2011）保障性住房建設需投入資金1.3萬多億元。其中，經(jīng)濟適用住房、限價商品住房建設投資4000多億元，這類保障性住房主要由社會投資，通過銷售實現(xiàn)資金平衡；各類棚戶區(qū)改造投資5000億元，這部分投資由政府補助一部分，主要通過企業(yè)籌一點、住戶拿一點等辦法解決；廉租住房和公共租賃住房建設投資4000多億元，這類保障性住房主要由各級政府、用工企業(yè)、社會機構(gòu)投資等解決。各類保障性住房投入資金在建設和運營期內(nèi)暫不到位的，在符合風險防范要求的前提下，利用銀行信貸等金融手段解決。

今年（2011）中央財政分批下達了1522億元補助資金。財政部、發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設部、人民銀行、銀監(jiān)會等部門制定了加強建設資金管理的措施，督促各地切實落實配套建設資金，規(guī)范利用企業(yè)債券融資，加大信貸支持力度，擴大住房公積金貸款試點等，多渠道籌措建設資金。

各?。▍^(qū)、市）也加大了投入力度。通過增加省級財政補助、安排中央代發(fā)的地方政府債券資金、提高土地出讓收益提取比例、從當年超收收入安排、組建保障性住房融資平臺等方式增加投入。不少城市在商品住房建設中配建保障性住房，在保障性住房項目中配建商業(yè)設施，以平衡保障性住房建設資金。

3.土地落實情況較好。國務院要求，各地保障性住房、棚戶區(qū)改造住房和中小套型普通商品住房用地供應量不得低于住房用地供應總量的70%。國土資源部在今年（2011）土地供應計劃中單獨列出了保障性安居工程用地，優(yōu)先安排，應保盡保。各地采取了很多措施落實建設用地。今年（2011）1-9月，全國已落實保障性安居工程建設用地4萬多公頃。為方便群眾生活和就業(yè)，一些城市還盡量在道路沿線和地鐵站點周圍建保障性住房。

4.工程質(zhì)量總體可控。按照國務院的部署和要求，住房城鄉(xiāng)建設部和監(jiān)察部把保障性住房的工程質(zhì)量管理納入對各地督查、約談和問責的范圍。住房城鄉(xiāng)建設部印發(fā)了加強保障性住房工程質(zhì)量管理的文件，多次召開會議部署和進行檢查。各地有關部門普遍加強了工程質(zhì)量監(jiān)管工作，在選址、設計、建材、施工、驗收等環(huán)節(jié)嚴格把關。對發(fā)現(xiàn)的“瘦身鋼筋”等問題及時調(diào)查處理。日前，住房城鄉(xiāng)建設部對各地在建的保障性住房開展了質(zhì)量安全檢查。從檢查情況看，保障性住房工程質(zhì)量總體上是好的。

5.努力加強分配和使用管理。保障性住房的分配和使用管理責任主要在地方。國務院對保障性住房的分配管理十分重視，要求務必做到過程公開透明、結(jié)果公平公正、使用合理有序。各地都公布了住房保障準入標準，建立了申請、審核、輪候、配租配售和公示制度。不少地方還對保障性住房使用管理進行了動態(tài)監(jiān)測。

為了完成國務院關于今年（2011）計劃的保障性住房和棚戶區(qū)改造項目在11月底前保質(zhì)保量地開工，各地公開項目信息、方便社會監(jiān)督的要求，4月份，國務院辦公廳組織8個督查組，對北京、遼寧、上海等16個?。▍^(qū)、市）落實房地產(chǎn)市場調(diào)控政策、推進保障性住房建設情況進行了督查。按照中央加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式監(jiān)督檢查工作領導小組要求，在7月份各地集中組織開展保障性住房政策落實情況自查的基礎上，由監(jiān)察部和住房城鄉(xiāng)建設部具體安排，9月份又對20個省（區(qū)、市）進行了重點督查。住房城鄉(xiāng)建設部還向每省派出了巡查聯(lián)絡員，常駐各地促開工、促質(zhì)量、促后期管理。各有關部門也加強了督促檢查。財政部對各省區(qū)部分市縣中央補助資金的申請和使用情況進行了專項檢查。國土資源部對保障性安居工程用地落實進展實行按月調(diào)度、檢查。發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局分別對國有工礦（含煤礦）棚戶區(qū)改造、墾區(qū)危房改造、林區(qū)棚戶區(qū)改造進行了監(jiān)督檢查。監(jiān)察、審計部門加大了監(jiān)督檢查力度，對資金籌措和使用、政策執(zhí)行、保障房質(zhì)量和分配等方面的問題提出了整改意見。各?。▍^(qū)、市）也開展了專項巡查工作。到9月底，各市縣均按要求公開了保障性住房建設信息。

四、存在的主要問題和下一步工作安排

從總體上看，我國住房保障工作還處于探索階段，存在不少矛盾和問題，既有住房保障制度不夠健全、政策不夠完善的問題，也有管理不到位和實施過程中操作不規(guī)范的問題，需要及時總結(jié)經(jīng)驗，完善制度，加強管理。

（一）存在的主要問題。

一是地方保障性住房規(guī)劃布局有待改善，交通等外部配套設施的建設相對滯后。少數(shù)地方保障性住房項目選在離城市中心較遠的地方，配套設施沒能同步建設，建成后遲遲不能入住，或是入住了但生活不方便。有的保障性住房內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)不合理，影響了使用功能。

二是保障性住房工程質(zhì)量有待提高。有的地方一些保障性住房設計、施工、監(jiān)理、驗收質(zhì)量把關不嚴，個別工程還使用了不合格的建筑材料，存在質(zhì)量安全隱患。

三是分配和運營管理方面還存在不少問題。家庭和個人住房、收入以及金融資產(chǎn)等情況基礎信息不足，核定有一定難度。一些地方出現(xiàn)了騙租、騙購的情況。有的家庭收入增加了，但仍然不退出保障性住房，群眾意見很大。

四是建設資金籌措和征地拆遷壓力比較大。今年（2011）建設任務比去年（2010年）有較大增加，一些地方資金籌措存在一定困難，中西部地區(qū)資金壓力更大一些；有些地方的保障性住房用地未能及時完成征地拆遷，拉長了建設周期。

五是頂層設計不夠。我國保障性住房建設和管理總體上帶有探索性質(zhì)，包括政策、機制、保障范圍、保障方式等，還需要在實踐中不斷完善。同時，也有前后政策如何更好銜接的問題。比如經(jīng)濟適用住房，早期的供應范圍比較寬，套型面積標準、上市交易規(guī)則等與后來調(diào)整的政策不完全一致，也造成了一些社會誤解。

六是法規(guī)建設滯后。現(xiàn)行住房保障政策都是以規(guī)范性文件形式發(fā)布的，雖有一定效力，但未形成法律制度約束。工作中，還存在著政策邊界不夠清晰、利益調(diào)節(jié)和退出機制不夠完善等問題。這些都需要在實踐中不斷總結(jié)和完善，并以法規(guī)的方式加以規(guī)范。

（二）下一步工作安排。

保障性住房的建設、分配和管理事關社會公平和群眾福祉，事關經(jīng)濟又好又快發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定。市場供給和政府保障都是解決住房問題的方式，兩者相輔相成，不可或缺。為了完善政策、加強管理，在總結(jié)前一段住房保障工作的經(jīng)驗的基礎上，國務院辦公廳日前印發(fā)了《關于保障性安居工程建設和管理的指導意見》（國辦發(fā)〔2011〕45號），提出了住房保障工作目標和原則，確立了公共租賃住房作為保障性安居工程建設重點，明確了土地供應、財政投入、企業(yè)融資、信貸、稅費減免各項支持政策，并對提高規(guī)劃建設和工程質(zhì)量水平、建立健全分配和運營監(jiān)管機制等提出了要求。國務院10月11日在湖南省長沙市召開工作座談會，專題研究部署加強保障性住房質(zhì)量和分配管理工作。我們將堅持住房改革的市場化方向，總結(jié)和完善住房保障制度，邊實踐、邊研究、邊改進，進一步做好工作。

1.深入研究住房保障制度，做好政策頂層設計和法規(guī)建設。我們將認真總結(jié)這些年住房保障工作的經(jīng)驗，借鑒國外經(jīng)驗教訓，從理論上和政策上深入研究探索我國住房保障的規(guī)律性問題，做好住房保障制度設計。研究如何發(fā)揮政府、社會、企業(yè)和居民等各方面的積極性，做好我國的住房保障工作。十一屆全國人大常委會將住房保障法列入立法規(guī)劃。這兩年我們做了大量調(diào)研工作，有序推進。

2.從實際出發(fā)安排保障性住房建設年度計劃。我們將督促各地確保今年（2011）1000萬套保障性住房在保證質(zhì)量的前提下全面開工建設。提前安排明年（2012）工作，按照“按需申報，自下而上”的原則，確定明年（2012）的建設計劃。我們將提早做好項目、資金和土地的預安排工作，以便實施好明年（2012）的保障性住房建設任務。中央將繼續(xù)加大資金補助力度，各地也要加大資金投入。

3.加強保障性住房規(guī)劃建設和質(zhì)量監(jiān)管工作。我們將進一步督促地方提高規(guī)劃設計水平，合理布局，科學選址，避開地質(zhì)災害易發(fā)區(qū)域，把保障性住房安排在交通便利、基礎設施齊全的地段。集中建設的保障性住房，要充分考慮居民就業(yè)、就醫(yī)、就學、出行等，加快完善公共交通系統(tǒng)，同步配套建設生活服務設施。推廣在商品住房小區(qū)中配建保障性住房的做法，促進不同收入群體混合居住、和諧發(fā)展。

我們將更加重視保障性住房質(zhì)量問題。繼續(xù)推行項目法人對住房建設質(zhì)量負永久責任，其他參建單位按照工程質(zhì)量管理規(guī)定負相應責任；推行參建單位負責人和項目負責人責任終身制。推廣施工現(xiàn)場工程質(zhì)量責任標牌，公示建設、勘察、設計、施工、監(jiān)理單位和負責人，并在建筑物明顯位置設置永久性標牌，接受社會監(jiān)督。會同各地開展工程質(zhì)量安全隱患排查工作，發(fā)現(xiàn)問題，及時糾正，并嚴肅處理有關責任單位、責任人。

4.完善保障性住房公平分配和運行管理機制。進一步加強制度建設，規(guī)范申請審核和配租配售程序，并予以公開。督促地方進一步嚴肅工作紀律，加強管理，嚴禁以任何形式向不符合住房困難標準的家庭供應保障性住房，努力防范騙購騙租保障性住房和變相福利分房等行為。完善保障性住房分配、使用的公眾監(jiān)督機制。指導各地健全住房保障管理機構(gòu)，落實經(jīng)費，充實人員，提高素質(zhì)。我們將進一步研究保障性住房退出機制。一方面，通過控制保障性住房戶型面積，引導保障對象當收入條件改善、具備了一定經(jīng)濟能力后自然退出。另一方面，對租賃性保障房，要研究制訂合適的、動態(tài)的、有利于退出的租金標準；對購置型保障房，要完善并嚴格執(zhí)行交易時對收益調(diào)節(jié)的規(guī)定，消除牟利空間，確保保障性住房公平配置、合理使用。

委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員，對保障性住房建設和管理情況進行專題詢問，充分體現(xiàn)了全國人大常委會對住房保障工作的高度重視和關心，也是對我們工作的檢查和支持，必將有力推動住房保障制度的完善和具體工作的落實。在此，我們向全國人大常委會表示衷心的感謝!我們將按照全國人大常委會的審議意見，進一步改進工作，以高度的責任感，進一步做好住房保障工作。

根據(jù)“十二五”規(guī)劃綱要，節(jié)能減排約束性指標共有6個，具體要求是：2015年與2010年相比，全國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗降低16%，二氧化碳排放強度下降17%，化學需氧量和二氧化硫排放總量分別下降8%，氨氮、氮氧化物排放總量分別下降10%。

據(jù)統(tǒng)計，2013年與2010年相比，全國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗和二氧化碳排放強度分別下降9.03%、10.68%，“十二五”前三年累計節(jié)能約3.5億噸標準煤，相當于減少二氧化碳排放8.4億噸。2013年全國化學需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物排放總量分別為2352.7萬噸、2043.9萬噸、245.7萬噸、2227.3萬噸，與2010年相比分別下降7.8%、9.9%、7.1%、2.0%。