農(nóng)用地轉(zhuǎn)用征收環(huán)節(jié)土地稅費(fèi)設(shè)置與績(jī)效分析

1.項(xiàng)目背景與目標(biāo) 1987年《中華人民共和國(guó)耕地占用稅暫行條例》出臺(tái)，2007年又進(jìn)行了修訂，在一定程度上發(fā)揮了稅收經(jīng)濟(jì)杠桿的作用，調(diào)節(jié)了農(nóng)用地占用行為，抑制了過(guò)快占用耕地的勢(shì)頭。但目前在理論層面，土地稅收制度尚不完善，相關(guān)稅費(fèi)設(shè)置的理論基礎(chǔ)仍然薄弱，各項(xiàng)稅費(fèi)的設(shè)立依據(jù)、征收標(biāo)準(zhǔn)、功能取向、作用機(jī)制等基礎(chǔ)原理尚不明晰；在稅（費(fèi)）設(shè)置上，存在稅與稅、稅與費(fèi)、費(fèi)與費(fèi)功能重復(fù)與缺位并存、交叉與重疊同在等問(wèn)題；實(shí)踐操作中，租稅費(fèi)混淆、以費(fèi)代稅、以租代稅等現(xiàn)象導(dǎo)致稅費(fèi)設(shè)置的基本目標(biāo)未能充分實(shí)現(xiàn)。2011年全國(guó)人大將《耕地占用稅》修訂納入立法計(jì)劃，本研究擬為耕地占用稅立法提供數(shù)據(jù)支撐和決策依據(jù)，為保護(hù)耕地、促進(jìn)土地節(jié)約集約利用發(fā)揮積極作用。 2.主要?jiǎng)?chuàng)新成果 圍繞耕地占用稅立法過(guò)程中涉及的關(guān)鍵性問(wèn)題，以農(nóng)用地轉(zhuǎn)用征收環(huán)節(jié)主要土地稅費(fèi)為研究對(duì)象，系統(tǒng)分析相關(guān)稅費(fèi)構(gòu)成的合理性及其耕地保護(hù)績(jī)效，探索土地稅費(fèi)間的相互關(guān)系，進(jìn)而分析有關(guān)稅費(fèi)設(shè)置的合理性，尋求相關(guān)稅費(fèi)的改進(jìn)和完善空間。 ①基本理論層面，對(duì)土地賦稅制度的發(fā)展歷史、基本思想及理論支撐體系進(jìn)行全面梳理，從目標(biāo)定位、功能取向、調(diào)控機(jī)制等進(jìn)行綜合分析，基于稅基整合、稅率調(diào)控、稅費(fèi)減免等設(shè)置不同情景，為合理進(jìn)行土地稅費(fèi)調(diào)控提供了堅(jiān)實(shí)的理論支撐。 ②基礎(chǔ)數(shù)據(jù)層面，綜合集成了包括社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、土地利用、土地稅費(fèi)征收使用、農(nóng)用地征收補(bǔ)償、城市土地出讓、城市地價(jià)、違法用地等相關(guān)數(shù)據(jù)，建立了基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù)并開(kāi)發(fā)了相應(yīng)的信息管理系統(tǒng)。 ③數(shù)據(jù)分析層面，首次全面系統(tǒng)地分析了相關(guān)稅費(fèi)在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用征收成本中的比重，挖掘了其空間分布趨勢(shì)和特點(diǎn)；深入分析了歷年違法用地情況，對(duì)違法占用耕地可征收稅額進(jìn)行估算；創(chuàng)新性分析了全國(guó)重點(diǎn)城市地價(jià)差異影響因素，研究了土地稅費(fèi)對(duì)城市地價(jià)水平及地價(jià)變化趨勢(shì)的影響機(jī)制；通過(guò)仿真實(shí)驗(yàn)?zāi)M不同稅費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)下的耕地變化情況，探討其耕地保護(hù)績(jī)效，對(duì)稅費(fèi)分配方案進(jìn)行了優(yōu)化設(shè)計(jì)。 ④政策建議層面，綜合國(guó)內(nèi)外耕地保護(hù)和土地稅費(fèi)制度的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，從土地稅費(fèi)的功能取向和調(diào)控機(jī)制出發(fā)，從適度合并稅基、調(diào)整稅費(fèi)比例、加強(qiáng)稅費(fèi)征管、提高綜合效益等方面提出了針對(duì)性建議。 3.成果應(yīng)用情況 課題研究成果為財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局將《耕地占用稅》納入全國(guó)人大立法計(jì)劃并順利通過(guò)質(zhì)詢做了各項(xiàng)基礎(chǔ)準(zhǔn)備工作，提供數(shù)據(jù)支撐和政策依據(jù)；為國(guó)土資源部政策法規(guī)司開(kāi)展的《土地管理法》修訂工作，特別是關(guān)于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)條款的修訂提供了全國(guó)范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)與實(shí)例參考依據(jù)，發(fā)揮了數(shù)據(jù)支持與政策支撐作用；為國(guó)土資源部耕地保護(hù)司加強(qiáng)征地管理，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益提供了決策參考依據(jù)；為國(guó)土資源部財(cái)務(wù)司《新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)管理辦法》修訂提供了決策參考依據(jù)。 此外，通過(guò)課題研究形成研究專著1部，學(xué)術(shù)論文14篇，取得軟件著作權(quán)1項(xiàng)，為相關(guān)研究成果的社會(huì)推廣創(chuàng)造了條件。

主編：最高人民法院民法典貫徹實(shí)施工作領(lǐng)導(dǎo)小組

來(lái)源：中華人民共和國(guó)民法典物權(quán)編理解與適用（下） 引用0688頁(yè)

土地征收應(yīng)基于公共利益之因素。如果將公共利益視為土地征收的實(shí)體保障的話，那么，為保證土地征收的順利實(shí)施，還應(yīng)從程序的角度對(duì)土地征收加以規(guī)制和保障。土地征收涉及國(guó)家、集體和個(gè)人的利益，為公平維護(hù)各方的權(quán)益，政府征收土地應(yīng)有相應(yīng)的程序加以規(guī)制。從域外的規(guī)定看，各國(guó)立法對(duì)公民財(cái)產(chǎn)的剝奪均有程序性的規(guī)定。例如，1789年《法國(guó)人權(quán)宣言》第17條規(guī)定：財(cái)產(chǎn)是神圣不可侵犯的權(quán)利。除非當(dāng)合法認(rèn)定的公共需要所顯然必須時(shí)，且在公平而預(yù)先賠償?shù)臈l件下，任何人的財(cái)產(chǎn)不得受到剝奪。從前述規(guī)定可以看出，土地征收應(yīng)基于公平而預(yù)先的賠償或者正當(dāng)?shù)姆沙绦虻认薅l件才可為之。

在我國(guó)，土地征收涉及廣大農(nóng)民的切身利益。特別是近年來(lái)我國(guó)房地產(chǎn)事業(yè)處于快速發(fā)展的時(shí)期，因土地征收問(wèn)題產(chǎn)生的社會(huì)問(wèn)題較為突出、尖銳，亟須規(guī)范。盡管我國(guó)憲法和法律明確為了公共利益的需要，可以征收土地。然而，對(duì)于公共利益的界定，難免存在認(rèn)識(shí)上的分歧，導(dǎo)致實(shí)踐處理的沖突。為了保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，強(qiáng)化對(duì)土地征收的程序保障尤為必要。從土地征收的程序規(guī)制而言，土地征收依法應(yīng)符合一定的程序要求。例如，2019年修訂的《土地管理法》第47條第2款規(guī)定：“國(guó)家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。縣級(jí)以上地方人民政府?dāng)M申請(qǐng)征收土地的，應(yīng)當(dāng)開(kāi)展擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并將征收范圍、土地現(xiàn)狀、征收目的、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式和社會(huì)保障等在擬征收土地所在的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村、村民小組范圍內(nèi)公告至少三十日，聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員、村民委員會(huì)和其他利害關(guān)系人的意見(jiàn)。多數(shù)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)為征地補(bǔ)償安置方案不符合法律、法規(guī)規(guī)定的，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，并根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定和聽(tīng)證會(huì)情況修改方案。擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi)，持不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證明材料辦理補(bǔ)償?shù)怯??？h級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門測(cè)算并落實(shí)有關(guān)費(fèi)用，保證足額到位，與擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人就補(bǔ)償、安置等簽訂協(xié)議；個(gè)別確實(shí)難以達(dá)成協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)在申請(qǐng)征收土地時(shí)如實(shí)說(shuō)明。相關(guān)前期工作完成后，縣級(jí)以上地方人民政府方可申請(qǐng)征收土地?！毕噍^于修訂前的規(guī)定內(nèi)容，修訂后的《土地管理法》完善了土地征收程序，將法律規(guī)定的批后公告修改為批前公告，進(jìn)一步保障了被征地農(nóng)民在整個(gè)過(guò)程中的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，更好地保護(hù)了被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。

相關(guān)法條：《中華人民共和國(guó)民法典》第三百三十八條

●土地征收與使用權(quán)出讓

第1號(hào)案例 　 國(guó)務(wù)院裁決：未依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)所作出的集體土地征收批復(fù)無(wú)效 / 001

——徐州市龍某某等不服江蘇省人民政府對(duì)其集體土地征收批復(fù)案

第2號(hào)案例 　 國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府都認(rèn)定：不告知聽(tīng)證權(quán)利，通過(guò)偽造被征收人簽名騙得的征地批復(fù)不該受到法律保護(hù) / 007

——安徽《486號(hào)征地批復(fù)》和江蘇《250號(hào)用地通知》被否定案

第3號(hào)案例 　 重復(fù)上報(bào)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)所取得的集體土地征收批復(fù)不合法 / 014

——淄博國(guó)信公司申請(qǐng)復(fù)議撤銷山東省人民政府集體土地征收批復(fù)案

第4號(hào)案例 　 借用非本年度農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)獲得的集體土地征收批復(fù)無(wú)效 / 019

——張某某復(fù)議撤銷江蘇省人民政府對(duì)同宗集體土地第二次

征收批復(fù)案

第5號(hào)案例 　 為同一宗地重復(fù)發(fā)放土地使用權(quán)證有違物權(quán)排他性，后證被判不合法 / 024

——贛榆縣人民政府和五大連池市人民政府違法發(fā)放土地使用權(quán)證案

第6號(hào)案例 　 房改房所在土地使用權(quán)被依法收回前，出讓該宗地使用權(quán)的行為無(wú)效 / 031

——盤某某等訴請(qǐng)撤銷肇慶市人民政府發(fā)放的國(guó)有土地使用權(quán)證案

第7號(hào)案例 　 如何甄別國(guó)有土地上房屋征收決定是否囊括了集體土地上房屋 / 036

——汪某訴微山縣人民政府房屋征收決定糾紛案

第8號(hào)案例 　 規(guī)劃局無(wú)權(quán)對(duì)農(nóng)用地上修建農(nóng)業(yè)附屬設(shè)施或配套設(shè)施的行為進(jìn)行查處 / 042

——胡某某不服眉山市人民政府強(qiáng)拆決定復(fù)議案

●房屋征收與強(qiáng)制拆除

第9號(hào)案例 　 事先不告知的強(qiáng)制拆房行為成“偷拆”，終因違反法定程序被判違法 / 048

——廣州市首例城管違法強(qiáng)拆案 2100433B