土地制度發(fā)展歷史

對(duì)于工商企業(yè)參與農(nóng)業(yè)，要有一定的約束，不能是完全的自由準(zhǔn)入?？紤]到工商企業(yè)的利益和農(nóng)民、農(nóng)業(yè)的利益不完全一致，也要建立一定的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，防止企業(yè)經(jīng)營(yíng)中犧牲農(nóng)民利益，危害農(nóng)業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。比如說(shuō)，前些年一些工商企業(yè)進(jìn)軍農(nóng)業(yè)，但是農(nóng)業(yè)利潤(rùn)低，往往利用拿到的土地發(fā)展服務(wù)業(yè)，甚至開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)，農(nóng)業(yè)往往成了點(diǎn)綴。更有甚者，名為進(jìn)軍農(nóng)業(yè)，實(shí)際上是沖著農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼去的。

農(nóng)村土地制度改革是農(nóng)村改革的核心，不僅關(guān)系到未來(lái)農(nóng)村的面貌、農(nóng)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)民的出路，也關(guān)系到未來(lái)的社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?，是十八屆三中全?huì)確定的改革重點(diǎn)領(lǐng)域。也許正是因?yàn)槭玛P(guān)重大，牽涉面廣，觀點(diǎn)分歧嚴(yán)重，改革的思路一直不是太清晰。

不過(guò)，在幾天前召開(kāi)的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議上，土地制度改革的思路漸漸明晰起來(lái)。

事先聲明，筆者向來(lái)不懂如何看中央文件，更不懂如何解讀領(lǐng)導(dǎo)人的講話。一來(lái)，領(lǐng)導(dǎo)講話往往有具體的語(yǔ)境，針對(duì)一些具體的情況，要考慮方方面面的因素，有些信息也不一定是公開(kāi)可得的，解讀起來(lái)很難。二來(lái)，學(xué)者看文件或者聽(tīng)領(lǐng)導(dǎo)講話，容易受自己學(xué)術(shù)觀點(diǎn)的影響，不自覺(jué)地往自己支持的方向上靠，往往帶有“一廂情愿”的嫌疑。而且，領(lǐng)導(dǎo)講話往往很長(zhǎng)，動(dòng)輒上萬(wàn)字。因此，解讀領(lǐng)導(dǎo)講話是個(gè)吃力不討好的事情，不做也罷。

不過(guò)，這次國(guó)家主席習(xí)近平講話的會(huì)議公告非常簡(jiǎn)短，一共只有兩段話，加起來(lái)683個(gè)字，對(duì)應(yīng)會(huì)議審議的兩個(gè)重要文件—《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》和《積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)方案》。仔細(xì)看的話，句句有要點(diǎn)，句句有所指，通篇幾乎找不到冗余的字句。更有趣的是，盡管非常簡(jiǎn)短，卻清楚勾勒了土地制度改革的方向和思路。不過(guò)，這也是筆者一家之言，說(shuō)說(shuō)而已。

改革目標(biāo)：

解決“兩農(nóng)問(wèn)題”

習(xí)近平在講話中，首先強(qiáng)調(diào)“現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革，要更多考慮推進(jìn)中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化問(wèn)題，既要解決好農(nóng)業(yè)問(wèn)題，也要解決好農(nóng)民問(wèn)題，走出一條中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”。開(kāi)篇頭一句話，應(yīng)該是為農(nóng)村土地制度改革定了目標(biāo)。定目標(biāo)無(wú)疑是至關(guān)重要的，目標(biāo)定對(duì)了、定準(zhǔn)了，才好理思路、找抓手。

這句話的妙處，在于強(qiáng)調(diào)“農(nóng)業(yè)”和“農(nóng)民”，而沒(méi)有強(qiáng)調(diào)“農(nóng)村”，對(duì)于坊間津津樂(lè)道的“城鎮(zhèn)化”，也未提及。下過(guò)工夫好好做研究的人都知道，農(nóng)村改革真正要解決的問(wèn)題，一是產(chǎn)業(yè)，二是人口，也就是農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)民的出路問(wèn)題。

我們要用世界7%的耕地養(yǎng)活22%的人口，農(nóng)業(yè)的壓力可想而知。而且，以家庭為單位的、小規(guī)模的經(jīng)營(yíng)給農(nóng)戶帶來(lái)的收入太低，農(nóng)戶缺乏種糧的積極性。在目前這種狀態(tài)下，農(nóng)業(yè)很難取得進(jìn)一步的技術(shù)進(jìn)步，也很難再有進(jìn)一步的發(fā)展。增加農(nóng)業(yè)規(guī)模，是農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然要求。

同時(shí)，我們還有8.7億農(nóng)村戶籍人口，在農(nóng)村的還有大約6億左右。這些人脫離了土地怎么辦，往哪里去，如何保障生計(jì)，進(jìn)城能不能安居樂(lè)業(yè)，會(huì)不會(huì)形成社會(huì)不安定，都是要仔細(xì)考慮和解決的問(wèn)題。

農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問(wèn)題，是農(nóng)村改革真正要解決的兩大問(wèn)題。

至于農(nóng)村問(wèn)題，其實(shí)不是一個(gè)獨(dú)立的問(wèn)題。農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問(wèn)題解決了，農(nóng)村的面貌就會(huì)跟著發(fā)生變化，所謂農(nóng)村落后的問(wèn)題，就隨之而解了。換句話說(shuō)，農(nóng)村問(wèn)題是附著在農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問(wèn)題上的，并不是一個(gè)獨(dú)立的問(wèn)題。所謂“三農(nóng)問(wèn)題”，其實(shí)是“兩農(nóng)問(wèn)題”。

把“農(nóng)村”與“農(nóng)業(yè)”、“農(nóng)民”問(wèn)題并列，其實(shí)是混淆了深層的、根本性問(wèn)題與表面的、附屬的問(wèn)題，不利于找到問(wèn)題的源頭和重點(diǎn)。而且，把農(nóng)村問(wèn)題單獨(dú)列出來(lái)，與農(nóng)業(yè)、農(nóng)民這兩農(nóng)問(wèn)題并列，容易形成“農(nóng)村”是一成不變的、是獨(dú)立于城市之外的印象，看不到農(nóng)村是發(fā)展變化的，更看不到城鄉(xiāng)其實(shí)是一體的，城鄉(xiāng)發(fā)展是相互促進(jìn)的。其實(shí)，解決農(nóng)村問(wèn)題的關(guān)鍵，就在于讓農(nóng)民進(jìn)城，農(nóng)村慢慢消解。人少了，產(chǎn)值增加了，人均收入自然就上去了，農(nóng)村落后的面貌就自然化解了。

至于城鎮(zhèn)化問(wèn)題，也不是一個(gè)獨(dú)立的問(wèn)題。農(nóng)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，必然要釋放人口，這些人必然要進(jìn)城，無(wú)非是進(jìn)哪個(gè)城的問(wèn)題。不管是進(jìn)大城市，還是進(jìn)小城市，甚至是進(jìn)居民定居點(diǎn)，其實(shí)都是進(jìn)城。需要具體分析的，是這些人進(jìn)城之后的就業(yè)、醫(yī)療、教育、社會(huì)保障等伴隨的問(wèn)題。解決了這些問(wèn)題，城鎮(zhèn)化問(wèn)題就解決了。泛泛而談城鎮(zhèn)化，也不利于抓住問(wèn)題的要點(diǎn)，反而容易引起誤解，讓一些人覺(jué)得城鎮(zhèn)化就是圈地、就是投資。

改革思路：

“三權(quán)分置、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”

習(xí)近平講話的第二句，道出了改革的思路：“我們要在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。”顯然，“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有”、“三權(quán)分置”、“經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”，是這句話的三個(gè)要點(diǎn)。

關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)村土地的集體所有制，估計(jì)會(huì)讓一些人略感失望，覺(jué)得改革不夠徹底。筆者的第一反應(yīng)，也是如此。不過(guò)，現(xiàn)實(shí)的演化路徑總是很復(fù)雜的，不會(huì)完全符合任何人或者任何理念的預(yù)期?，F(xiàn)行憲法規(guī)定農(nóng)村土地屬于集體所有，不堅(jiān)持這一條的話，就要修改憲法，而修憲是個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，反而會(huì)延遲改革。而且，農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)形態(tài)已經(jīng)這么久了，一下子改變所有制的基礎(chǔ)，也未必是最優(yōu)的策略。未來(lái)不可知，還是一步一步來(lái)更穩(wěn)妥一些。畢竟，改革有個(gè)協(xié)調(diào)的問(wèn)題。孤軍深入的話，容易全軍覆沒(méi)。

“促使承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的格局”這句話，則是清楚表明了改革的思路。農(nóng)村土地的所有權(quán)屬于集體，這一條堅(jiān)持不變。但是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員有“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，就是承包經(jīng)營(yíng)土地的權(quán)利?，F(xiàn)在的思路，是把承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)，經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓。這里有兩層意思：其一，承包權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利，是“成員權(quán)”，這個(gè)也不變;其二，在保障成員權(quán)的基礎(chǔ)上，把經(jīng)營(yíng)權(quán)分離出來(lái)，并鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。

放在一起看的話，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的脈絡(luò)就清楚了。“所有權(quán)”和“承包權(quán)”都是和現(xiàn)在的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員聯(lián)系在一起的，其實(shí)都是“成員權(quán)”，這個(gè)先不動(dòng)。實(shí)際使用土地的權(quán)利，也就是“經(jīng)營(yíng)權(quán)”，是可以流轉(zhuǎn)的。事實(shí)上，這就是所有權(quán)和使用權(quán)分離，促進(jìn)使用權(quán)流轉(zhuǎn)的一種路徑。

和城市土地的情況對(duì)比一下可能會(huì)清楚一些。城市土地屬于國(guó)家所有，但是“使用權(quán)”可以依法轉(zhuǎn)讓。城市土地沒(méi)有“承包權(quán)”的問(wèn)題，只有所有權(quán)和使用權(quán)兩權(quán)，因此實(shí)際上是“兩權(quán)分置、使用權(quán)流轉(zhuǎn)”的狀況。農(nóng)村土地多了一個(gè)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)在要把承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)，促進(jìn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，要形成“三權(quán)分置、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”的格局。所以，這其實(shí)就是特定條件下使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式，實(shí)質(zhì)上和城市土地的“兩權(quán)分置、使用權(quán)流轉(zhuǎn)”在總體上是一致的。

設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

三權(quán)分置、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的直接動(dòng)因，是增加農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的規(guī)模，出發(fā)點(diǎn)無(wú)疑是好的?？墒抢锩鏁?huì)不會(huì)有風(fēng)險(xiǎn)?農(nóng)民土地會(huì)不會(huì)又一次“被流轉(zhuǎn)”?會(huì)不會(huì)造成社會(huì)矛盾?可能性當(dāng)然有的。

現(xiàn)實(shí)中人們的利益、考慮各種各樣，相差何止萬(wàn)里。至少，不是每一個(gè)人都把農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)作為首要的目標(biāo)函數(shù)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中各個(gè)參與方的目標(biāo)和利益是各種各樣的，行為當(dāng)然也會(huì)各異。因此，改革中要設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，一步一步來(lái)。下面幾句話，就是沖著這個(gè)來(lái)的：

“發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)要與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平提高相適應(yīng)。要加強(qiáng)引導(dǎo)，不損害農(nóng)民權(quán)益，不改變土地用途，不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。要尊重農(nóng)民意愿，堅(jiān)持依法自愿有償流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，不能搞強(qiáng)迫命令，不能搞行政瞎指揮。要堅(jiān)持規(guī)模適度，重點(diǎn)支持發(fā)展糧食規(guī)?；a(chǎn)。要讓農(nóng)民成為土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的積極參與者和真正受益者。要根據(jù)各地基礎(chǔ)和條件發(fā)展，確定合理的耕地經(jīng)營(yíng)規(guī)模加以引導(dǎo)，不能片面追求快和大，更不能忽視了經(jīng)營(yíng)自家承包耕地的普通農(nóng)戶仍占大多數(shù)的基本農(nóng)情。對(duì)工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地，要有嚴(yán)格的門檻，建立資格審查、項(xiàng)目審核、風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，對(duì)準(zhǔn)入和監(jiān)管制度作出明確規(guī)定。”

這段話比較長(zhǎng)，一共7句，314個(gè)字。簡(jiǎn)要解讀的話，里面有四層意思。

一、強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)改革要“漸進(jìn)”，要實(shí)事求是。發(fā)展農(nóng)業(yè)是改革的首要目標(biāo)，規(guī)模經(jīng)營(yíng)是方向，但是要漸進(jìn)、要適度、要和現(xiàn)階段的實(shí)際情況相適應(yīng)，“不能片面追求快和大”。漸進(jìn)改革中的重要的現(xiàn)實(shí)考慮，包括城鎮(zhèn)化進(jìn)程、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模、農(nóng)業(yè)科技和生產(chǎn)手段的改進(jìn)程度、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平，規(guī)模經(jīng)營(yíng)的推進(jìn)要和這些方面的重要考慮相協(xié)調(diào)。

二、強(qiáng)調(diào)保護(hù)農(nóng)民的利益，讓農(nóng)民從規(guī)模經(jīng)營(yíng)中獲益，而不僅僅是地方政府和工商企業(yè)。目前城鄉(xiāng)差距依然很大，農(nóng)民依然處于嚴(yán)重相對(duì)貧困的狀況。保障農(nóng)民的利益，是土地改革的一個(gè)底線。而且，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，農(nóng)業(yè)最后還是要以規(guī)?；募彝ソ?jīng)營(yíng)為主，農(nóng)業(yè)改革要有農(nóng)民的積極參與，否則很難持續(xù)下去。

上面第一條是關(guān)于農(nóng)業(yè)健康發(fā)展，第二條是關(guān)于保護(hù)農(nóng)民利益。這兩條，是農(nóng)村土地制度改革中的兩個(gè)基本點(diǎn)。

三、強(qiáng)調(diào)尊重農(nóng)民的意愿，經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)必須以自愿為前提，“不能搞強(qiáng)迫命令，不能搞行政瞎指揮”?？紤]到地方政府的利益和出發(fā)點(diǎn)和農(nóng)業(yè)健康發(fā)展、保護(hù)農(nóng)民利益這兩個(gè)基本點(diǎn)也不完全一致，前些年土地改革試點(diǎn)中存在農(nóng)民“被上樓”的現(xiàn)象，這種防范其實(shí)非常必要。

四、對(duì)于工商企業(yè)參與農(nóng)業(yè)，要有一定的約束，不能是完全的自由準(zhǔn)入?？紤]到工商企業(yè)的利益和農(nóng)民、農(nóng)業(yè)的利益不完全一致，也要建立一定的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，防止企業(yè)經(jīng)營(yíng)中犧牲農(nóng)民利益，危害農(nóng)業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。比如說(shuō)，前些年一些工商企業(yè)進(jìn)軍農(nóng)業(yè)，但是農(nóng)業(yè)利潤(rùn)低，往往利用拿到的土地發(fā)展服務(wù)業(yè)，甚至開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)，農(nóng)業(yè)往往成了點(diǎn)綴。更有甚者，名為進(jìn)軍農(nóng)業(yè)，實(shí)際上是沖著農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼去的。因此，對(duì)工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地，不能是誰(shuí)來(lái)都可以，“要有嚴(yán)格的門檻，建立資格審查”，要有“項(xiàng)目審核、風(fēng)險(xiǎn)保障金制度”。根本的目的，是“不能損害農(nóng)民的利益，不改變土地用途，不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力”。

后面這兩條，重點(diǎn)在嚴(yán)防土改過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)。簡(jiǎn)言之，一是要尊重農(nóng)民意愿，二是對(duì)進(jìn)入農(nóng)業(yè)的工商企業(yè)要有審查和監(jiān)管。

簡(jiǎn)要概括，習(xí)近平關(guān)于《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》的講話，一共449個(gè)字，內(nèi)容包括了改革目標(biāo)、改革思路、防范風(fēng)險(xiǎn)三個(gè)方面，信息量可謂豐富。農(nóng)村土地制度改革，要以“發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，保障農(nóng)業(yè)利益”為兩大基本目標(biāo)，以所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，促進(jìn)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)為基本思路，以嚴(yán)密防范改革風(fēng)險(xiǎn)為保障。

至此，一個(gè)漸進(jìn)式土改的思路，清晰浮出水面。不過(guò)，這只是起了個(gè)頭、找到了一個(gè)抓手，農(nóng)村土地制度改革牽涉多個(gè)方面，要促進(jìn)要素的順暢流轉(zhuǎn)、激活要素潛能，還有進(jìn)一步的問(wèn)題需要解決。這次會(huì)議審議的另一個(gè)文件，《積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)方案》，則是為進(jìn)一步推動(dòng)要素流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。

國(guó)土資源部于7月2日-3日在京召開(kāi)農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)工作培訓(xùn)班。國(guó)土資源部黨組成員、副部長(zhǎng)王世元代表部農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，重點(diǎn)圍繞《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》、《農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點(diǎn)實(shí)施細(xì)則》和33個(gè)試點(diǎn)實(shí)施方案作培訓(xùn)講話。

據(jù)中國(guó)國(guó)土資源報(bào)7日?qǐng)?bào)道，目前，33個(gè)試點(diǎn)實(shí)施方案已經(jīng)部農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組批復(fù)，改革試點(diǎn)工作進(jìn)入全面啟動(dòng)階段。

據(jù)悉，近段時(shí)間以來(lái)，中央領(lǐng)導(dǎo)同志集中、密集地就土地問(wèn)題作出一系列重要指示批示，表明了新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)土地工作的高度重視。會(huì)議指出，這些指示批示，蘊(yùn)含著重要的新思想、新判斷、新認(rèn)識(shí)和新要求，是做好農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作的基本遵循，必須深刻領(lǐng)會(huì)、準(zhǔn)確把握。在改革試點(diǎn)工作中，要深刻認(rèn)識(shí)中央領(lǐng)導(dǎo)同志有關(guān)重要批示指示精神和部黨組的新要求，充分認(rèn)識(shí)土地制度的極端重要性，審慎穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革；要堅(jiān)持試點(diǎn)先行，發(fā)揮好改革試點(diǎn)的示范突破帶動(dòng)作用；要毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持底線思維，堅(jiān)守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線。