預算審查簡介

預算審查是指預算編制規(guī)范化的監(jiān)督及評價過程。大體可分為兩個階段： (1) 預算草案編制過程中的個別審查，即由單位主管負責人和主管部門對單位預算分別逐個進行審查，各級財政機關除審查本級單位預算外，還負責審查下級總預算草案。財政部負責對中央各部門的單位預算草案及各省 (市、自治區(qū)) 總預算草案進行審查，然后匯編成國家預算草案報送國務院。(2) 國家預算草案編制完畢后的總體審查。財政部報送的國家預算草案及所附說明書由國務院審查后，提交全國人民代表大會審查。審查的主要內(nèi)容包括： 預算收支計劃的安排是否符合黨和國家的路線、方針和政策，是否符合國民經(jīng)濟計劃指標，是否符合預算管理體制的要求，內(nèi)容是否完備，資料是否齊全。

對下級總預算及對單位預算的審查，還應注意預算收支的安排是否和國家或上級部門分配的預算指標相符，以及同國家規(guī)定的事業(yè)計劃、人員編制 和開支標準相符等。2100433B

主任、各位副主任、秘書長、各位委員：

市十四屆人大常委會第三十七次會議對市人大財政經(jīng)濟委員會提請審議的《上海市預算審查監(jiān)督條例（草案）》（以下簡稱條例草案）進行了審議。常委會組成人員認為，為了進一步加強人大預算審查監(jiān)督工作，實現(xiàn)全口徑預算審查監(jiān)督，根據(jù)新修訂的《中華人民共和國預算法》（以下簡稱預算法）等法律、行政法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本市實際，制定《上海市預算審查監(jiān)督條例》是必要的，條例草案的內(nèi)容基本可行。同時，常委會組成人員對條例草案提出了一些修改意見和建議。

會后，條例草案向社會公開征求意見，累計收到社會各方面通過電子郵件、信件等提出的意見共計42條。法制工作委員會還將條例草案印發(fā)部分市人大代表、各區(qū)人大常委會以及有關單位和社會團體征求意見；召開座談會，聽取了部分區(qū)人大、區(qū)財政的意見和建議。常委會副主任吳漢民率法制委、法工委赴閔行區(qū)虹橋鎮(zhèn)進行了實地調(diào)研，并召開座談會，聽取了部分鎮(zhèn)人大及鎮(zhèn)財政所的意見和建議。6月7日，法制委員會召開會議，根據(jù)常委會組成人員以及其他各方面提出的意見，對條例草案進行了審議。市人大財經(jīng)委的負責同志列席了會議。現(xiàn)將主要修改情況和審議結(jié)果報告如下：

一、 主要修改情況

（一） 關于預算審查監(jiān)督職權。有的委員建議，進一步細化財經(jīng)委、常委會預算工委以及其他專門委員會在參與預算審查監(jiān)督工作中的職權。經(jīng)研究，法制委員會認為，預算法對人民代表大會及其常委會、財經(jīng)委、常委會預算工委在預算審查方面的職權分別作了規(guī)定，即： 縣級以上地方人大及其常委會依法行使預算審查監(jiān)督權；人大財經(jīng)委行使初步審查職權；預算工委協(xié)助財經(jīng)委承擔相關的具體工作。預算法對其他專門委員會在預算審查監(jiān)督方面的工作未作規(guī)定，根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱地方組織法）的規(guī)定，各專門委員會對屬于本級人民代表大會及其常委會職權范圍內(nèi)同本委員會有關的問題，進行調(diào)查研究，提出建議。從建立內(nèi)部協(xié)同工作機制出發(fā)，規(guī)定其他專門委員會可以對其聯(lián)系部門的預算開展調(diào)查研究，提出意見建議，經(jīng)財經(jīng)委、常委會預算工委匯總研究后納入預算初步審查意見，有利于提高預算審查監(jiān)督水平。為此，經(jīng)與市人大財經(jīng)委、常委會預算工委共同研究，建議對相關條款作如下修改：

1. 在已對財經(jīng)委預算初步審查職權作具體規(guī)定的基礎上，刪除條例草案第五條財經(jīng)委“承擔預算審查監(jiān)督方面的工作”的表述。（草案修改稿第五條）

2. 將條例草案第九條第二款修改為：“市和區(qū)人大各專門委員會、人大常委會有關工作機構(gòu)可以對其所聯(lián)系部門的預算進行調(diào)研，提出意見，并由本級人大財經(jīng)委、人大常委會預算工委匯總研究后，納入預算初步審查意見?！蓖瑫r將該條移至第六條后，系統(tǒng)規(guī)定人大財經(jīng)委、常委會預算工委以及其他專門委員會的工作。（草案修改稿第七條）

3. 考慮到條例草案第九條對財經(jīng)委、常委會預算工委與其他專門委員會的協(xié)同工作機制已作規(guī)定，條例草案第十六條規(guī)定的預算編制前了解情況、聽取意見等工作由人大財經(jīng)委、常委會預算工委承擔，并由其匯總各方意見向政府財政部門統(tǒng)一反饋更為適當。為此，建議將條例草案第十六條第二款修改為：“市和區(qū)人大財經(jīng)委、人大常委會預算工委應當在預算編制階段，了解本級預算草案和部門預算草案編制情況，通過座談會、論證會、聽證會等方式，聽取有關方面對預算安排的意見，并反饋給本級政府財政部門?！保ú莅感薷母宓谑鶙l第二款）

（二） 關于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)預算的審查監(jiān)督。有的委員提出，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大和市、區(qū)人大的組織形式、運作方式不完全相同，建議對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)預算審查監(jiān)督是否適用本條例予以研究。在基層調(diào)研時，有的同志提出，部分區(qū)在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大開展預算審查監(jiān)督方面已經(jīng)探索和積累了一些成熟的經(jīng)驗和做法，但條例草案對此并未予以充分體現(xiàn)。還有的基層同志提出，條例草案中對市、區(qū)財政部門提交預算草案的初步方案、預算執(zhí)行情況報告、預算調(diào)整的初步方案、決算草案分別作了時限規(guī)定，建議對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)財政部門提交相關材料的時限也作進一步要求。經(jīng)研究，法制委員會認為，根據(jù)預算法的規(guī)定，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)預算作為一級政府預算，和市、區(qū)預算一樣，屬于預算法的調(diào)整范圍，且預算法對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大預算審查監(jiān)督的職權也作了規(guī)定。為此，建議將鄉(xiāng)、鎮(zhèn)預算的審查監(jiān)督納入本條例調(diào)整范圍。同時，考慮到鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大不設置常委會，其履行預算審查監(jiān)督職權與市、區(qū)人大及其常委會確有差異，且各個鄉(xiāng)、鎮(zhèn)預算審查監(jiān)督工作方式也不盡一致，建議條例除對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大開展預算審查作必要的統(tǒng)一規(guī)定外，授權各區(qū)人大常委會和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會可以結(jié)合實際情況，制定具體辦法，做到剛性約束和靈活操作相結(jié)合。為此，建議對條例草案作如下修改：

1. 在條例草案第八條中增加一款，作為第二款，對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大主席團開展預算審查監(jiān)督采取的方式予以明確，即：“鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大主席團可以通過安排代表聽取和討論政府工作情況匯報或者專項工作報告，開展視察、專題調(diào)研、執(zhí)法檢查等方式，對本級預算、決算進行監(jiān)督?！保ú莅感薷母宓诰艞l第二款）

2. 在條例草案第三十二條第二款中增加鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大開展績效評價監(jiān)督的規(guī)定，即：“市和區(qū)人大財經(jīng)委、人大常委會預算工委以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大主席團可以組織本級人大代表，邀請專家共同參與、跟蹤本級政府、部門、單位的預算支出事前、事中、事后績效管理工作?！保ú莅感薷母宓谌l第二款）

3. 增加一條授權條款，作為第五十條，即：“區(qū)人大常委會和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會可以根據(jù)本條例的規(guī)定，結(jié)合本行政區(qū)域?qū)嶋H情況，制定預算審查監(jiān)督具體辦法?！保ú莅感薷母宓谖迨畻l）

4. 在條例草案第十七條、第二十七條、第三十五條、第四十條分別增加鄉(xiāng)、鎮(zhèn)財政部門提交材料的時間規(guī)定。（草案修改稿第十七條、第二十七條、第三十五條、第四十條）

（三） 關于預算審查意見。有的方面提出，條例草案第二十三條規(guī)定市、區(qū)人大財經(jīng)委在預算審查結(jié)果報告中“對實現(xiàn)年度預算提出意見和建議”的內(nèi)容較為原則，建議予以細化。經(jīng)研究，法制委員會認為，對審查結(jié)果報告中相關內(nèi)容作適當細化，有利于增強法規(guī)的操作性，為此，建議根據(jù)預算法的規(guī)定，將該部分內(nèi)容修改為：“對執(zhí)行年度預算、改進預算管理、提高預算績效、加強預算監(jiān)督等提出意見和建議?！保ú莅感薷母宓诙龡l第一款）

（四） 關于預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督。有的委員提出，全國人大已經(jīng)明確提出推進預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作，建議在條例中予以明確。經(jīng)研究，法制委員會認為，推進預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作，加強對政府全口徑預算決算的審查和監(jiān)督，有利于提高預算審查監(jiān)督的有效性和針對性，全國人大已經(jīng)對預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作提出了總體規(guī)劃和要求，為此，建議將條例草案第三十條第一款修改為：“市、區(qū)政府應當加強財政信息一體化平臺建設，完善財政、稅務等部門與本級人大財經(jīng)委、人大常委會預算工委信息共享機制，推進預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作?！保ú莅感薷母宓谌畻l）

此外，對條例草案的一些文字作了修改，條序也作了相應調(diào)整。

二、 需要說明的問題

（一） 關于重大財政政策、重大投資項目以及重點支出的界定。有的委員建議，對重大財政政策、重大投資項目以及重大支出等概念作出明確界定。經(jīng)研究，法制委員會認為，考慮到本市各區(qū)以及各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的經(jīng)濟社會發(fā)展水平以及區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展目標不同，確定的重點支出以及重大投資項目也有差異，在開展預算審查監(jiān)督時，各級人大和政府可以根據(jù)實際情況確定。關于重大財政政策和重大財政收支政策，在本市實踐中，重大財政政策一般由市、區(qū)政府制定發(fā)布，重大財政收支政策由市、區(qū)財政部門制定發(fā)布?？紤]到國家和本市目前對重大財政政策和重大財政收支政策沒有明確界定，有待進一步探索，為此，建議本條例對此不作具體規(guī)范。

（二） 關于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)集體資產(chǎn)的監(jiān)督。在基層調(diào)研時有的同志提出，本市鄉(xiāng)、鎮(zhèn)集體資產(chǎn)規(guī)模龐大，建議條例對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大是否可以對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)所屬集體資產(chǎn)進行監(jiān)督予以明確。經(jīng)研究，法制委員會認為，根據(jù)預算法的規(guī)定，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)所屬集體資產(chǎn)不屬于政府預算范圍，不宜納入本條例進行規(guī)范。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會可以根據(jù)地方組織法關于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會職權的規(guī)定，依法開展對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)所屬集體資產(chǎn)的監(jiān)督。

（三） 關于接受專項轉(zhuǎn)移支付是否需要進行預算調(diào)整。在基層調(diào)研時有的同志提出，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府接受上級財政轉(zhuǎn)移支付，會影響到政府財政收支，建議對該類情況是否納入預算及調(diào)整程序予以規(guī)定。經(jīng)研究，法制委員會認為，預算法明確規(guī)定，在預算執(zhí)行過程中，各級政府因上級政府增加不需要本級政府提供配套資金的專項轉(zhuǎn)移支付而引起的預算支出變化，不屬于預算調(diào)整范圍，但接受增加專項轉(zhuǎn)移支付的市、區(qū)政府應當向本級人大常委會報告有關情況，接受增加專項轉(zhuǎn)移支付的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府應當向本級人民代表大會報告有關情況。為此，建議條例對此不作重復規(guī)定。

法制委員會已按上述意見對條例草案作了修改，提出了條例草案修改稿。

條例草案修改稿和以上報告，請予審議。 2100433B