中國(guó)土地制度改革

所有權(quán)和使用權(quán)分開對(duì)待，致使土地?zé)o償占用，亂占、多占的情況屢禁不止，造成土地資源極大浪費(fèi)。

改革開放前，中國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地實(shí)行的是單一行政劃撥制度，國(guó)家將土地使用權(quán)無(wú)償、無(wú)限期提供給用地者，土地使用權(quán)不能在土地使用者之間流轉(zhuǎn)。

1979年中國(guó)開始以場(chǎng)地使用權(quán)作為出資興辦中外合資企業(yè)或向中外合資企業(yè)收取場(chǎng)地使用費(fèi)。土地使用權(quán)可作為合資企業(yè)的中方合營(yíng)者的投資股本。

從80年代起，中國(guó)開始土地管理制度的改革，主要分兩方面進(jìn)行。第一，土地行政管理制度的改革。1986年，國(guó)家通過了土地管理法，成立了國(guó)家土地管理局。第二，土地使用制度的改

革，把土地的使用權(quán)和所有權(quán)分離，在使用權(quán)上，變過去無(wú)償、無(wú)限期使用為有償、有限期使用，使其真正按照其商品的屬性進(jìn)入市場(chǎng)。1982年，深圳特區(qū)開始按城市土地等級(jí)不同收取不同標(biāo)準(zhǔn)的使用費(fèi)。1987年4月國(guó)務(wù)院提出使用權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓，同年9月，深圳率先試行土地使用有償出讓，出讓了一塊5千多平方米的土地使用權(quán)，限期50年，揭開了國(guó)有土地使用制度改革的序幕。11月國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了國(guó)家土地管理局等部門的報(bào)告，確定在深圳、上海、天津、廣州、廈門、福州進(jìn)行土地使用制度改革試點(diǎn)。12月，深圳市公開拍賣了一塊國(guó)有土地的使用權(quán)。這是新中國(guó)建立后首次進(jìn)行的土地拍賣。按照土地所有權(quán)與使用權(quán)分離的原則，國(guó)家在保留土地所有權(quán)的前提下，通過拍賣、招標(biāo)、協(xié)議等方式將土地使用權(quán)以一定的價(jià)格、年期及用途出讓給使用者，出讓后的土地可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。這是中國(guó)土地使用制度帶有根本性的改革，打破了土地長(zhǎng)期無(wú)償、無(wú)限期、無(wú)流動(dòng)、單一行政手段的劃撥制度，創(chuàng)立了以市場(chǎng)手段配置土地的新制度。

1987年, 中國(guó)開始進(jìn)行土地估價(jià)試點(diǎn)，先后頒布了《城鎮(zhèn)土地定級(jí)規(guī)程（試行）》和《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程（試行）》。

1988年，國(guó)務(wù)院決定在全國(guó)城鎮(zhèn)普遍實(shí)行收取土地使用費(fèi)（稅）。與此同時(shí)開始試行土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓，定期出讓土地使用權(quán)。同年4月，七屆人大第一次會(huì)議修改了1982年《憲法》的有關(guān)條款，刪除了土地不得出租的規(guī)定，規(guī)定“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。12月通過《土地管理法》的修改議案，規(guī)定“國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度”。土地使用權(quán)可以依法出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。1988年全國(guó)各城市開始建立房地產(chǎn)交易所，各專業(yè)銀行成立房地產(chǎn)信貸部。1990年5月，國(guó)務(wù)院允許多外商進(jìn)入大陸房地產(chǎn)市場(chǎng)，發(fā)布了《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《外商投資開發(fā)經(jīng)營(yíng)成片土地暫行管理辦法》和相應(yīng)的有關(guān)文件，這標(biāo)志著中國(guó)的土地市場(chǎng)走上了有法可依的軌道，從而使土地使用制度改革在全國(guó)推開。

1992年鄧小平同志南巡講話和黨的十四大確立了經(jīng)濟(jì)體制改革和土地市場(chǎng)培育的進(jìn)程。黨的十四屆三中全會(huì)決定把土地使用制度的改革作為整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分，并且明確規(guī)定了規(guī)范和發(fā)展土地市場(chǎng)的內(nèi)容和要求。通過市場(chǎng)配置土地的范圍不斷擴(kuò)大，實(shí)行土地使用權(quán)有償、有限期出讓已擴(kuò)展到全國(guó)各地。特別是在經(jīng)濟(jì)特區(qū)和一些沿海開放城市，建設(shè)用地基本納入了新制度的軌道。

土地使用制度改革是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的一項(xiàng)基礎(chǔ)性任務(wù)。土地使用制度改革的目標(biāo)是要建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的土地市場(chǎng)體系。這個(gè)土地市場(chǎng)是一個(gè)公開、公正、公平、規(guī)范有序的土地市場(chǎng)體系，應(yīng)該包括：有效的資源配置體系，在國(guó)家宏觀調(diào)控下，通過市場(chǎng)優(yōu)化配置土地資源；正常的價(jià)格體系，建立土地使用權(quán)價(jià)格的市場(chǎng)形成機(jī)制；健全的法律體系，使市場(chǎng)行為規(guī)范有序；合理的收益分配體系，體現(xiàn)明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和利用租、稅、費(fèi)有效進(jìn)行調(diào)節(jié)；完善的中介服務(wù)體系，促進(jìn)土地市場(chǎng)的發(fā)展。

企業(yè)使用土地按年交租或分期交租。實(shí)行年地租，租期可長(zhǎng)可短，到期后可優(yōu)先續(xù)租。實(shí)行年租后，租戶對(duì)土地的處置權(quán)要受一定的限制。土地不得轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租及抵押。對(duì)于資金困難的企業(yè)，經(jīng)批準(zhǔn)允許將占有的一部分土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)租，或抵押、入股，但不能超過與國(guó)家的租賃年限，并且必須按年交納地租。

截止1994年8月，600多個(gè)城鎮(zhèn)完成了土地定級(jí)和基準(zhǔn)地價(jià)的評(píng)估工作。同時(shí)，還根據(jù)土地資產(chǎn)評(píng)估和管理規(guī)定，廣泛開展了國(guó)有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股等宗地地價(jià)評(píng)估工作。全國(guó)各地先后建立了500多家由政府批準(zhǔn)的土地估價(jià)機(jī)構(gòu)，3500多人獲得土地估價(jià)師資格。

1995年7月，國(guó)家土地管理局公布了《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)最低價(jià)確定辦法》，提出培肓和發(fā)展土地市場(chǎng)的8項(xiàng)要求，主要是加強(qiáng)國(guó)家對(duì)土地使用權(quán)出讓的壟斷，堅(jiān)持政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征地、統(tǒng)一管理、集體討論、“一支筆”審批土地；進(jìn)一步擴(kuò)大國(guó)有土地使用權(quán)出讓范圍，規(guī)范出讓方式；逐步將用于經(jīng)營(yíng)的劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)為有償使用等。

1997年9月，新疆維吾爾自治區(qū)政府劃出24萬(wàn)畝農(nóng)村國(guó)有土地，公開招攬海外客商投資開發(fā)，這是全國(guó)農(nóng)村國(guó)有土地首次向外資開放。該片土地一部分位于天山以北的烏蘇、昌吉等縣市，是全國(guó)著名的糧棉高產(chǎn)區(qū)，另外10萬(wàn)畝土地可由投資者挑選，其中熟地占1/5，其余為宜農(nóng)荒地。

集體土地使用制度改革

集體土地使用制度改革于1988年開始進(jìn)行。同年3月，山東省在德州地區(qū)首先試行農(nóng)村宅基地有償使用辦法。作為試點(diǎn)的臨朐縣規(guī)定，農(nóng)民宅基地符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，每平方米每年收費(fèi)5分錢，超出標(biāo)準(zhǔn)和自建房的，每年每平方米收5角錢的費(fèi)用，還要進(jìn)行一次性罰款。超出標(biāo)準(zhǔn)30平方米以內(nèi)的每平方米罰款4元；超出標(biāo)準(zhǔn)30平方米以上的，每平方米罰款8元。此后山東省的經(jīng)驗(yàn)在河北、湖北、江蘇、上海等省市相繼試行。

1990年1月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家土地管理局關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作的請(qǐng)示的通知，將這項(xiàng)工作在全國(guó)推開。到1991年底，全國(guó)已有28個(gè)省、市、區(qū)，1400多個(gè)縣（市）的一萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行了宅基地有償使用。此外，江蘇南通市還從1987年起率先試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地有償使用，至1992年4月，全國(guó)已有140多個(gè)縣（市）相繼試行。

中國(guó)土地制度改革將堅(jiān)持“三?！痹瓌t

作為牽一發(fā)動(dòng)全身的重大改革，中國(guó)土地管理制度改革將堅(jiān)持保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、保護(hù)耕地資源、保障土地權(quán)益“叁?！痹瓌t，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。

國(guó)土資源部部長(zhǎng)、國(guó)家土地總督察姜大明24日在浙江紹興召開的“促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展土地管理制度改革座談會(huì)”上說，土地管理制度改革牽一發(fā)動(dòng)全身，必須找準(zhǔn)改革的定位和主線，守住改革的原則和底線，厲行節(jié)約集約，以土地利用和管理方式轉(zhuǎn)變促進(jìn)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展；

在著力于“保發(fā)展、保耕地、保權(quán)益”的“三保”原則時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)解決好“人往哪里去、地從哪里來(lái)、土地怎么管、土地怎么用”等關(guān)鍵問題。人往哪里去，就是要科學(xué)引導(dǎo)，防范城市無(wú)序蔓延。一方面，加快完善頂層設(shè)計(jì)，防止盲目虛構(gòu)人口規(guī)模。地從哪里來(lái)，是要因地制宜，緩解土地供需矛盾。要充分考慮資源稟賦、環(huán)境承載力和人口對(duì)規(guī)劃的約束作用，按照全域規(guī)劃的理念做好市域縣域空間規(guī)劃。土地怎么管，要求要完善制度，促進(jìn)土地管理政策改革。土地怎么用是要節(jié)約集約，提高土地利用效率。

《中國(guó)土地制度改革三十年》可供土地政策和法律領(lǐng)域的專業(yè)研究人員以及國(guó)土管理、城市管理和農(nóng)村管理等部門人員參考使用。

《中國(guó)土地制度改革三十年》在揭示社會(huì)主義土地公有制1978年之前和之后各三十年這兩個(gè)階段之間的內(nèi)在聯(lián)系和繼起關(guān)系的基礎(chǔ)上，對(duì)過去三十年農(nóng)村土地制度改革、城市土地制度改革和土地管理制度改革進(jìn)行系統(tǒng)回顧和展望，提出土地公有制的改革和創(chuàng)新既要從中國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)建設(shè)的實(shí)際出發(fā)，也要遵循人類社會(huì)和歷史發(fā)展的普遍規(guī)律。建設(shè)中國(guó)特色的土地制度要將走自己的路與走人類歷史的必由之路結(jié)合起來(lái)，大膽借鑒、吸收人類文明成果，在土地公有制的框架內(nèi)逐步確立起適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的公民個(gè)體對(duì)公有土地的處分機(jī)制以及促進(jìn)工業(yè)化、城市化和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展的公共土地政策體系。

1978 家庭聯(lián)產(chǎn)承包制（經(jīng)濟(jì)體制改革、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)）

大規(guī)模集體所有制→社會(huì)主義公有制，按勞分配

①主要形式：是聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。

②方向：專業(yè)化、商品化、社會(huì)化，改革后新體制實(shí)行家庭分散經(jīng)營(yíng)與集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)相結(jié)合。

③性質(zhì)：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的性質(zhì)仍然是社會(huì)主義公有制

④實(shí)質(zhì)：在土地公有制的基礎(chǔ)上，使農(nóng)村獲得生產(chǎn)和分配自主權(quán)。

⑤意義：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)的發(fā)展；推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。農(nóng)村改革逐漸向?qū)I(yè)化、商品化和社會(huì)化發(fā)展。它為城市經(jīng)濟(jì)體制改革提供了條件2100433B

前言

第一章 對(duì)土地公有制傳統(tǒng)模式的再審視

第一節(jié) 從土地革命到土地改革

第二節(jié) 從土地改革到社會(huì)主義改造

第三節(jié) 社會(huì)主義土地制度傳統(tǒng)模式的歷史地位

參考文獻(xiàn)

第二章 土地制度改革的整體演進(jìn)及其歷史性成果

第一節(jié) 1978年以來(lái)土地制度改革的整體演進(jìn)特征

第二節(jié) 對(duì)土地制度改革歷史性成果的透視

參考文獻(xiàn)

第三章 集體土地所有權(quán)的結(jié)構(gòu)性變化及歷史趨勢(shì)

第一節(jié) 從所有權(quán)到所有制的“否定之否定”

第二節(jié) 集體土地所有權(quán)的治理結(jié)構(gòu)及實(shí)現(xiàn)形式

第三節(jié) 集體土地所有權(quán)的歷史趨勢(shì)

參考文獻(xiàn)

第四章 集體土地用益物權(quán)的基礎(chǔ)構(gòu)造及發(fā)展方向

第一節(jié) 公有土地用益物權(quán)的基本原理

第二節(jié) 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度

第三節(jié) 宅基地使用權(quán)制度

參考文獻(xiàn)

第五章 城市土地制度變遷

第一節(jié) 1978年以前的城市土地制度變遷

第二節(jié) 1978年以來(lái)的城市土地制度改革

第三節(jié) 現(xiàn)行城市土地基本制度

第四節(jié) 城市土地市場(chǎng)的發(fā)育程度評(píng)價(jià)

參考文獻(xiàn)

第六章 城市土地和房地產(chǎn)政策及重要事件記錄

第一節(jié) 1978～1989年的重要政策和事件

第二節(jié) 1990～2000年的重要政策和事件

第三節(jié) 2001年以來(lái)的重要政策和事件

第四節(jié) 深圳土地和房地產(chǎn)發(fā)展記錄

第五節(jié) 中國(guó)樓市的“杭州現(xiàn)象”

參考文獻(xiàn)

第七章 城市土地制度改革的成效、問題和方向

第一節(jié) 城市土地制度改革的主要成效

第二節(jié) 城市土地制度改革存在的主要問題

第三節(jié) 城市土地制度改革的理論難點(diǎn)

第四節(jié) 城市土地制度改革的地方政府阻力

第五節(jié) 城市土地制度改革的方向和路徑

參考文獻(xiàn)

第八章 土地管理體制和機(jī)制變革

第一節(jié) 1978年以前的土地管理體制

第二節(jié) 1978～1986年的土地管理體制

第三節(jié) 1986年以來(lái)的土地管理體制

第四節(jié) 各級(jí)政府土地管理職能的分工

參考文獻(xiàn)

第九章 耕地保護(hù)和建設(shè)用地管理制度變遷

第一節(jié) 耕地保護(hù)制度的演變

第二節(jié) 現(xiàn)行主要耕地保護(hù)制度

第三節(jié) 耕地保護(hù)制度的運(yùn)行效果

第四節(jié) 建設(shè)用地管理制度的演變

第五節(jié) 現(xiàn)行建設(shè)用地管理制度的主要內(nèi)容

第六節(jié) 建設(shè)用地管理制度運(yùn)行中存在的主要問題

參考文獻(xiàn)

第十章 對(duì)征地制度改革的反思和再設(shè)計(jì)

第一節(jié) 對(duì)“公益性目的學(xué)說”的審視

第二節(jié) 對(duì)“讓利于農(nóng)民”改革思路的反思

第三節(jié) 以區(qū)分征收和征用為取向的征地制度改革方案設(shè)計(jì)

參考文獻(xiàn)

第十一章 土地管理的深層次問題

第一節(jié) 土地管理深層次問題的主要表現(xiàn)

第二節(jié) 土地管理深層次問題的系統(tǒng)成因

第三節(jié) 制度性因素對(duì)農(nóng)地非農(nóng)化影響的實(shí)證分析

第四節(jié) 土地管理深層次問題的治理路徑

參考文獻(xiàn)

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