蔡甸區(qū)深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點方案六、保障措施

（一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)。試點工作由區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室統(tǒng)籌推進。區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)中心）要加強與各成員單位及區(qū)其他有關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，完善政策措施，增強改革合力。街道鄉(xiāng)黨（工）委書記要親自掛帥，切實承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，深入調(diào)查研究，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，解決實際問題，確保各項改革任務(wù)落實落地。（責(zé)任單位：區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)中心、中法生態(tài)示范城社事處、各街道鄉(xiāng)〈開發(fā)區(qū)〉）

（二）加強隊伍建設(shè)。充實區(qū)、街道鄉(xiāng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革專班力量，集中精力抓好組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)計調(diào)度、調(diào)研督導(dǎo)、政策制定、培訓(xùn)宣傳等具體工作。在街道管理體制改革中明確承擔(dān)農(nóng)村經(jīng)營管理職責(zé)的機構(gòu)和職責(zé)分工，理順工作關(guān)系，加強人員力量，提高指導(dǎo)集體產(chǎn)權(quán)制度改革和集體經(jīng)濟發(fā)展的能力。（責(zé)任單位：區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)中心、區(qū)委編辦、各街道鄉(xiāng)〈開發(fā)區(qū)〉）

（三）加強培訓(xùn)宣傳。分批分層開展培訓(xùn)，幫助各級干部了解改革形勢，領(lǐng)會政策精神，把握具體要求，提高干部的改革主動性和執(zhí)行力。充分運用各類媒體平臺，采取農(nóng)民群眾喜聞樂見的方式講清政策、明確權(quán)責(zé)、展示成效，動員農(nóng)民群眾大力支持、積極參與改革。（責(zé)任單位：區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)中心、區(qū)委組織部、各街道鄉(xiāng)〈開發(fā)區(qū)〉）

（四）加強考核督查。把推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟納入街道鄉(xiāng)（開發(fā)區(qū)）推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實績考核內(nèi)容，對年度任務(wù)完成情況和排名進行通報。健全農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革月報制度，加強日常調(diào)研指導(dǎo)，及時掌握各地工作開展情況，對工作推進不力、進展不快、大局不穩(wěn)的地方，及時推動整改。（責(zé)任單位：區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)中心、區(qū)紀委監(jiān)委機關(guān)）

（五）加強政策支持。區(qū)有關(guān)部門要結(jié)合自身職能，按照中央、省、市關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的部署和要求，抓緊在財政投入、稅費減免、土地利用、信貸擔(dān)保、市場監(jiān)管等方面制定具體措施，在系統(tǒng)內(nèi)做好支持農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革相關(guān)工作。區(qū)財政局要將農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度工作經(jīng)費納入財政預(yù)算。（責(zé)任單位：區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)中心、區(qū)金融辦、區(qū)財政局、區(qū)自然資源和規(guī)劃局、區(qū)市場監(jiān)督管理局、區(qū)稅務(wù)局、人行蔡甸支行）

（六）加強糾紛調(diào)處。各街鄉(xiāng)要尊重農(nóng)民意愿，兼顧集體和農(nóng)民的利益，暢通民意表達渠道，評估社會穩(wěn)定風(fēng)險，做好政策解答和信訪接待，綜合運用協(xié)商、調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等方式解決農(nóng)村產(chǎn)權(quán)糾紛，及時發(fā)現(xiàn)和消除不穩(wěn)定因素。（責(zé)任單位：區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)中心、區(qū)信訪局、各街道鄉(xiāng)〈開發(fā)區(qū)〉） 2100433B

（一）開展農(nóng)村集體資產(chǎn)年度清查。落實農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等九部門《關(guān)于全面開展農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作的通知》《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳關(guān)于做好農(nóng)村集體資產(chǎn)年度清查的通知》要求，從2021年起，每年上半年完成上一年度全區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)清查工作。（責(zé)任單位：區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)中心、區(qū)財政局）

（二）加快農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)。按照法律和集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資政策的規(guī)定，將農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)確到不同層級的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體，依法由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)。將農(nóng)村集體土地所有權(quán)證發(fā)放到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。列出政府撥款、減免稅費、產(chǎn)業(yè)扶貧投入等形成資產(chǎn)的清單，做好資產(chǎn)移交，按實際使用情況分清資產(chǎn)類別，登入資產(chǎn)臺賬，納入賬內(nèi)核算。（責(zé)任單位：區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)中心、區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、區(qū)財政局、區(qū)自然資源和規(guī)劃局、區(qū)水務(wù)和湖泊局、區(qū)教育局、區(qū)文化和旅游局、區(qū)衛(wèi)生健康局、區(qū)園林和林業(yè)局、區(qū)扶貧辦、各街道鄉(xiāng)〈開發(fā)區(qū)〉）

（三）加強農(nóng)村集體資產(chǎn)管理。結(jié)合農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革之后集體資產(chǎn)管理和集體經(jīng)濟組織運營的新要求，完善農(nóng)村集體資產(chǎn)登記、保管、使用、處置等制度和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織會計委托代理制度，防止農(nóng)村集體資產(chǎn)流失。明確集體非經(jīng)營性資產(chǎn)管護主體，探索建立集體統(tǒng)一運行管護的有效機制。強化集體經(jīng)濟合同管理，依法依規(guī)清理糾正不合法、不合理的合同。穩(wěn)妥推進集體經(jīng)濟組織債權(quán)清收和債務(wù)化解工作，探索建立新增債務(wù)申報制度和新增不良債務(wù)責(zé)任追究制度。落實民主理財，規(guī)范財務(wù)公開。加強審計監(jiān)督，建立問題移交、定期通報和責(zé)任追究查處制度。加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織審計監(jiān)督，做好日常財務(wù)收支等定期審計，繼續(xù)開展村干部任期和離任經(jīng)濟責(zé)任等專項審計。扎實整頓集體財務(wù)管理混亂的軟弱渙散村黨組織，防止和糾正發(fā)生在群眾身邊的腐敗行為。（責(zé)任單位：區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)中心、區(qū)委組織部、區(qū)財政局、區(qū)民政局、區(qū)審計局、區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、各街道鄉(xiāng)〈開發(fā)區(qū)〉）

（四）規(guī)范集體成員身份確認。開展集體經(jīng)濟組織成員身份確認工作“回頭看”，檢查村（組）工作程序是否規(guī)范、具體認定標準是否切合實際、確認結(jié)果是否公示和通報、矛盾糾紛是否妥善化解，妥善解決外嫁女等特殊人群成員身份“兩頭落空”“多頭確認”等問題，確保成員身份確認既得到多數(shù)人認可，又防止多數(shù)人侵犯少數(shù)人權(quán)益。建立集體成員名冊登記備案制度，由街鄉(xiāng)主管部門將經(jīng)過公示確認的集體成員名冊錄入湖北省農(nóng)村集體資產(chǎn)信息服務(wù)平臺，根據(jù)成員變動情況定期進行變更。（責(zé)任單位：區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)中心、區(qū)婦聯(lián)、區(qū)信訪局、各街道鄉(xiāng)〈開發(fā)區(qū)〉）

（五）量化集體經(jīng)營性資產(chǎn)。在充分尊重集體成員意愿的前提下，將經(jīng)過清查核實的集體經(jīng)營性資產(chǎn)以股份或份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據(jù)。未承包到戶的資源性資產(chǎn)、可用于經(jīng)營的非經(jīng)營性資產(chǎn)，以及政府撥款、減免稅費、產(chǎn)業(yè)扶貧投入等形成且已確權(quán)到集體的經(jīng)營性資產(chǎn)，均應(yīng)納入量化范圍。經(jīng)營性資產(chǎn)較多的集體經(jīng)濟組織采取股份形式進行量化，實行“確權(quán)確股確值”。其他集體經(jīng)濟組織可以采取股份或份額形式，對未承包到戶的資源性資產(chǎn)進行量化，或依據(jù)成員資格、勞動年限等因素為集體成員配置股份或份額，實行“確權(quán)確股（份額）不確值”。股權(quán)量化和配置只能在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行，以成員股為主，是否設(shè)置集體股由本集體經(jīng)濟組織成員民主討論決定。集體股主要用于處置遺留問題、補繳稅費、彌補社會保障和公共事業(yè)等支出，占總股份的比例一般不超過20%，最高不得超過30%。（責(zé)任單位：區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)中心、區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、各街道鄉(xiāng)〈開發(fā)區(qū)〉）

（六）完善集體資產(chǎn)股份權(quán)能。提倡對集體資產(chǎn)股權(quán)管理實行“量化到人、固化到戶”，不隨人口增減變動而調(diào)整；確需調(diào)整的，須由集體成員民主協(xié)商決定。建立集體資產(chǎn)股權(quán)登記制度，集體經(jīng)濟組織要建立股權(quán)登記簿，記載本集體股東及其持有的集體資產(chǎn)股權(quán)信息，以戶為單位出具股權(quán)證書。健全集體收益分配制度，明確分配范圍，規(guī)范分配順序，確定分配比例，落實農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份的收益分配權(quán)，逐步由福利分配為主過渡為按股分配為主。堅持效益決定分配原則，無效益不分配，嚴禁舉債分配。繼續(xù)開展集體資產(chǎn)股份抵（質(zhì)）押貸款試點。（責(zé)任單位：區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)中心、區(qū)金融辦、人行蔡甸支行、各街道鄉(xiāng)〈開發(fā)區(qū)〉）

（七）賦予集體經(jīng)濟組織法人地位。有集體資產(chǎn)的村（社區(qū)）應(yīng)全面建立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，以股份形式量化集體資產(chǎn)的稱為股份經(jīng)濟合作社。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織按照國家和省有關(guān)部門的要求進行登記賦碼，取得組織登記證書，并據(jù)此辦理公章刻制、銀行開戶、發(fā)票申領(lǐng)等手續(xù)，依法開展經(jīng)營活動。規(guī)范集體經(jīng)濟組織掛牌。指導(dǎo)集體經(jīng)濟薄弱村開展股份合作制改革，為管好用好扶貧資金、支持集體經(jīng)濟薄弱村發(fā)展提升提供組織保障。建立健全農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革檔案管理制度，全面收集和規(guī)范整理檔案資料，立卷歸檔。（責(zé)任單位：區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)中心、區(qū)委組織部、區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、區(qū)檔案館、區(qū)市場監(jiān)督管理局、區(qū)稅務(wù)局、人行蔡甸支行、各街道鄉(xiāng)〈開發(fā)區(qū)〉）

（八）健全集體經(jīng)濟組織運行機制。指導(dǎo)集體經(jīng)濟組織制定組織章程和各項內(nèi)部管理辦法，建立股東（代表）大會、理事會和監(jiān)事會，在涉及成員利益的重大事項上實行民主決策，防止少數(shù)人操控。大力推進村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村集體經(jīng)濟組織負責(zé)人，加強村黨組織對村集體經(jīng)濟組織和集體經(jīng)濟工作的領(lǐng)導(dǎo)。探索明晰集體經(jīng)濟組織與村民委員會的職能關(guān)系，支持有需要且條件許可的地方實行村民自治組織和集體經(jīng)濟組織事務(wù)分離、各自設(shè)賬、獨立核算。逐步實現(xiàn)村集體經(jīng)濟組織換屆與村“兩委”換屆同步進行。（責(zé)任單位：區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)中心、區(qū)委組織部、區(qū)民政局、區(qū)財政局、各街道鄉(xiāng)〈開發(fā)區(qū)〉）

（九）拓寬集體經(jīng)濟發(fā)展路徑。支持集體經(jīng)濟組織因地制宜采取承包、租賃、托管、聯(lián)營、股份合作、勞務(wù)合作、自主經(jīng)營等方式，整合集體土地、房產(chǎn)物業(yè)、人文歷史、生態(tài)環(huán)境、在村勞動力等資產(chǎn)資源和政府扶持資金、社會幫扶資金等，發(fā)展多功能生態(tài)農(nóng)（林）業(yè)、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)、物業(yè)管理等產(chǎn)業(yè)，探索發(fā)展壯大集體經(jīng)濟的有效途徑。政府扶持項目資金重點向集體經(jīng)濟薄弱村傾斜。編制村集體經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和實施方案，制定扶持政策，發(fā)揮鄉(xiāng)村黨組織引領(lǐng)作用，完善利益聯(lián)結(jié)機制，推動強村富民。推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場規(guī)范設(shè)立，完善管理辦法，健全交易規(guī)則，促進市場合法合規(guī)運行，確保農(nóng)村產(chǎn)權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)交易。（責(zé)任單位：區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)中心、區(qū)委組織部、區(qū)財政局、區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、區(qū)自然資源和規(guī)劃局、區(qū)水務(wù)和湖泊局、區(qū)扶貧辦、區(qū)金融辦、區(qū)園林和林業(yè)局、各街道鄉(xiāng)〈開發(fā)區(qū)〉）

（一）到2020年底，全區(qū)經(jīng)過清產(chǎn)核資確認具有農(nóng)村集體資產(chǎn)的274個行政村中未完成改革的169個村，要全部成立股份經(jīng)濟合作社，進行登記賦碼。

1. 制定方案。村級制定改革實施方案，公示公告，村民（代表）會議表決，街鄉(xiāng)批復(fù)。

2. 界定成員。清人分類，公示公告，村民（代表）會議表決，街鄉(xiāng)批復(fù)。

3. 界定產(chǎn)權(quán)。清產(chǎn)核資，公示公告，村民（代表）會議表決，街鄉(xiāng)批復(fù)。

4. 配置股份。量化資產(chǎn)，公示公告，村民（代表）會議表決，街鄉(xiāng)批復(fù)。

5. 建立組織。召開第一屆股東（代表）大會，決議成立股份合作社，通過改革工作報告、章程、理事會監(jiān)事會選舉辦法，選舉理事會、監(jiān)事會，公示公告，街鄉(xiāng)批復(fù)，區(qū)農(nóng)經(jīng)中心辦理股份經(jīng)濟合作社登記。

（二）到2021年10月底前，按照省市部署，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)抵（質(zhì)）押貸款取得實質(zhì)性進展，基本建立起歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，形成具有蔡甸特點的制度成果和可復(fù)制、可推廣的典型經(jīng)驗。

（一）堅持正確改革方向。始終把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好廣大農(nóng)民群眾的根本利益作為改革的出發(fā)點和落腳點，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織市場主體地位，完善農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府的監(jiān)管和服務(wù)作用，促進集體經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收，逐步實現(xiàn)共同富裕。

（二）堅守法律政策底線。牢固樹立法治思維，準確把握政策精神，堅持農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位不動搖，堅持農(nóng)民集體所有不動搖，堅持農(nóng)民權(quán)利不受損，堅持男女平等基本國策，嚴格依法依規(guī)辦事，妥善處理好各種利益關(guān)系。

（三）堅持農(nóng)民主體地位。尊重農(nóng)民意愿，支持農(nóng)民創(chuàng)新創(chuàng)造，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，確保農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，確保改革公開、公平、公正，真正讓農(nóng)民成為改革的參與者和受益者。

（四）堅持分類有序推進。根據(jù)各地實際選擇改革的具體方式，采取差異化的推進措施，實行分類指導(dǎo)、因村施策。在關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點領(lǐng)域積極探索，著力加強制度建設(shè)，鞏固改革成果。

（五）統(tǒng)籌推進農(nóng)村改革。樹立系統(tǒng)思維，把農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革放在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總盤子中一體推進，與農(nóng)村土地制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、農(nóng)業(yè)支持保護制度、鄉(xiāng)村治理體系等領(lǐng)域改革緊密結(jié)合起來，充分釋放改革的綜合效應(yīng)。

以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，堅持新發(fā)展理念，按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的總體部署和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、省委、省政府關(guān)于整省試點工作的有關(guān)要求，以明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬、維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利為目的，以推進集體經(jīng)營性資產(chǎn)改革為重點任務(wù)，以發(fā)展股份合作等多種形式的合作與聯(lián)合為導(dǎo)向，堅持家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)性地位，積極探索集體經(jīng)濟新的實現(xiàn)形式和運行機制，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，加快壯大集體經(jīng)濟，不斷解放和發(fā)展農(nóng)村社會生產(chǎn)力，為推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)提供重要支撐和保障。

2007年，蔡甸街齊聯(lián)村作為全省首批8個試點村之一，率先開展了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點，成立了齊聯(lián)社區(qū)股份合作社。

2017年，蔡甸區(qū)入選農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦全國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革整區(qū)推進試點單位。按照原農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦批復(fù)試點要求，至2018年底，我區(qū)完成了274個村（不含原洪北9個村）“兩清”（清人分類、清產(chǎn)核資）工作,在此基礎(chǔ)上將經(jīng)營性資產(chǎn)在10萬元以上的103個村納入集體產(chǎn)權(quán)制度改革重點村,建立了股份經(jīng)濟合作社。

2019年10月，武漢市被農(nóng)業(yè)農(nóng)村部列入全國創(chuàng)新金融助農(nóng)惠農(nóng)方式改革試驗區(qū)，并先行在蔡甸區(qū)試點。2020年5月，我區(qū)星光村股份經(jīng)濟合作社通過質(zhì)押合作社集體股份方式，獲得市農(nóng)商行蔡甸支行200萬元農(nóng)村集體資產(chǎn)股份質(zhì)押貸款，用于發(fā)展藍莓種植項目，貸款期限三年，利率4.65%，湖北省首筆“農(nóng)股貸”在我區(qū)成功落地。

截至2020年10月31日，全區(qū)105個村成立了股份經(jīng)濟合作社，其中9個村累計分紅1129.54萬元。

方案全文

近日，中央深改委審議通過了《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》（簡稱《方案》），強調(diào)“要積極探索落實宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)、適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的具體路徑和辦法，堅決守住土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損這三條底線，實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好農(nóng)民權(quán)益”。

《方案》出臺，意味著將在總結(jié)此前改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對全面深化宅基地制度改革作出新一輪部署。

《方案》是貫徹落實宅基地“三權(quán)分置”改革的關(guān)鍵舉措，是繼農(nóng)村“三塊地”改革之后，中央針對宅基地制度改革作出的又一重要戰(zhàn)略部署。

2015年初，中央對農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革作出統(tǒng)一部署，經(jīng)過四年的試點，各項改革均取得了積極成效。

但三項改革橫向比較，集建地入市改革成效最為顯著，征地制度改革也取得了較大進展，宅基地制度改革則顯得相對滯后。

試點工作啟動以來，宅基地制度改革先后經(jīng)歷了期限延長、聯(lián)動探索、范圍拓展等不斷深化的過程。

從改革實踐看，各地在完善宅基地取得方式、探索宅基地有償使用制度、完善宅基地審批管理程序等方面開展了一系列探索，取得明顯成效。但是在放活宅基地和農(nóng)房使用權(quán)，促進宅基地流轉(zhuǎn)，探索宅基地自愿有償退出機制等方面，則顯得步伐緩慢、力度不夠。

實際上，前幾個方面工作主要是從規(guī)范管理角度展開的，而從制度變革的意義上講，后者才是宅基地制度改革的重頭戲。

特別是宅基地“三權(quán)分置”改革思路確立后，如何在落實所有權(quán)、保障承包權(quán)基礎(chǔ)上，合理放活使用權(quán)，已經(jīng)成為宅基地制度改革的關(guān)鍵?！斗桨浮烦雠_，意味著將在總結(jié)此前改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對全面深化宅基地制度改革作出新一輪部署。

宅基地使用權(quán)需進一步放活

宅基地制度改革的一個總體背景是城鎮(zhèn)化條件下城鄉(xiāng)人口布局的深刻調(diào)整。如今，我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到60%，農(nóng)民工總量已經(jīng)達到2.9億人，其中外出農(nóng)民工1.7億人。

根據(jù)我們的調(diào)查估算，外出農(nóng)民工中絕大部分一年要在城鎮(zhèn)居住10個月以上，對這部分人而言，農(nóng)村的房子已經(jīng)不具有實際的使用意義。同時，各地村莊的農(nóng)房空置率普遍在20%以上，部分地區(qū)甚至超過40%，已經(jīng)出現(xiàn)了一批不折不扣的“空心村”。

在此背景下，無論從推進新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的角度，還是從強化鄉(xiāng)村振興制度性供給的角度，深化宅基地制度改革、放活宅基地和農(nóng)房使用權(quán)都已經(jīng)迫在眉睫。從當前實際看，深化宅基地制度改革有以下幾個關(guān)鍵的著力點。

第一：實質(zhì)性啟動宅基地“退出權(quán)”改革。絕大多數(shù)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口具有退出宅基地的意愿，希望能夠通過退地補償來補貼在城市購房的資金。此項改革中央早有部署，但由于退出范圍、補償資金、承接主體等方面的約束，改革實際上沒有真正破題，這是新一輪改革的一個重要突破口。

第二：探索打通宅基地與集體經(jīng)營性建設(shè)用地的具體機制。宅基地制度和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市兩項改革具有明顯的聯(lián)動效應(yīng)，哪一項都不可能單兵突進。如果強行將宅基地與集體經(jīng)營性建設(shè)用地分開，地方可能會通過種種“手段”將宅基地納入集體經(jīng)營性建設(shè)用地范疇。

由于對這類行為進行監(jiān)管的成本很高，實際上難以實施。新一輪改革中，需要明確農(nóng)村宅基地與集體經(jīng)營性建設(shè)用地之間的劃分標準和變更程序，增強改革的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性。

第三：探索閑置宅基地和閑置農(nóng)房盤活利用的多種模式。可以考慮賦予地方一定的改革自主權(quán)，鼓勵各地在利用主體、利用機制方面大膽探索，支持各地根據(jù)自身的區(qū)位特征、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等條件，選擇適合本地實際的利用模式，并給全局性改革提供有益經(jīng)驗。

把維護農(nóng)民權(quán)益作為一條不容觸碰的底線

宅基地和住房是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)，也是農(nóng)民安身立命之本，宅基地制度對于維護國家穩(wěn)定大局具有基礎(chǔ)性意義。

正是鑒于這一制度的特殊性，中央確定的宅基地制度改革方針一直是“穩(wěn)慎推進”。無論宅基地制度怎么改，都要把維護農(nóng)民權(quán)益作為一條不容觸碰的底線。

所以，改革過程中，應(yīng)注意從以下兩個方面保障農(nóng)民權(quán)益。

第一，建立宅基地退出和流轉(zhuǎn)的市場定價機制。各地的宅基地退出和流轉(zhuǎn)中，大多數(shù)情況下都是由政府進行定價。這一做法的一個弊端是缺少市場價格參考，價格定得無論高低，都不具有無可置疑的正當性。只有建立市場化的交易和定價機制，農(nóng)戶在宅基地退出和流轉(zhuǎn)中的權(quán)益才能夠得到根本保證。

第二，嚴格控制村莊搬遷撤并的范圍和程序。在城鄉(xiāng)人口布局大變動、大調(diào)整的情況下，勢必有一部分村莊需要搬遷撤并。這一點無可置疑。但必須注意的是，當前需要進行搬遷撤并的主要是偏遠地區(qū)的空心村和小規(guī)模村莊，核心目的是解決公共服務(wù)供給效率問題。地方操作中，不宜隨意擴大范圍。在絕大多數(shù)村莊，改革還是要扎扎實實地從每一幅宅基地的退出流轉(zhuǎn)做起。 2100433B