地方預(yù)算權(quán)各國“地方預(yù)算”概念的分析

目前，許多國家的預(yù)算系統(tǒng)都包括地方預(yù)算這一組成部分，只是在地方預(yù)算中對“地方”這一概念范圍的界定略有不同。

在匈牙利，預(yù)算體系由中央預(yù)算和地方預(yù)算組成。中央預(yù)算是指中央行政和經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)，以及直屬這些機(jī)構(gòu)的中央預(yù)算機(jī)構(gòu)，如法律機(jī)構(gòu)、高等教育等單位預(yù)算。地方預(yù)算包括州、首都、州轄市和鄉(xiāng)預(yù)算，如地方行政機(jī)構(gòu)和地方預(yù)算管理機(jī)構(gòu)的單位預(yù)算。匈牙利的地方預(yù)算不列入中央預(yù)算，中央預(yù)算通過預(yù)算程序向地方預(yù)算直接提供預(yù)算補(bǔ)助，以使地方預(yù)算達(dá)到收支平衡?！?可見.在匈牙利，地方預(yù)算的概念與我國相同，就是指與中央預(yù)算相對的中央政府以下的各級地方政府的預(yù)算。

俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算體系由聯(lián)邦預(yù)算、聯(lián)邦主體預(yù)算和地方預(yù)算三級組成。“地方預(yù)算”則應(yīng)該是除聯(lián)邦政府和聯(lián)邦主體政府之外的，聯(lián)邦主體政府之下的政府的預(yù)算。

因此，俄羅斯的地方預(yù)算，從行政范圍上講要小于匈牙利地方預(yù)算。但是，俄羅斯的各級預(yù)算都具有很強(qiáng)的獨(dú)立性。主要表現(xiàn)在：“每一級預(yù)算都具有獨(dú)立性，這種獨(dú)立性的基礎(chǔ)是，每級預(yù)算都以其自有收入作為主要收入來源，每級政權(quán)機(jī)關(guān)都按自治原則決定預(yù)算資金的使用方向，在預(yù)算執(zhí)行過程中形成的資金余額或額外收入不得征入上級預(yù)算，每級政權(quán)機(jī)關(guān)只能在其自有收入的范圍內(nèi)規(guī)定稅收優(yōu)惠及其它優(yōu)惠措施等?！?

印度是聯(lián)邦制困家，聯(lián)邦與邦的財(cái)政權(quán)由憲法做出規(guī)定。其預(yù)算由聯(lián)邦預(yù)算、邦預(yù)算和地方預(yù)算三級組成。但邦以下的地方政府不能作為獨(dú)立實(shí)體獲取其自身的資源，而是f=}=|邦政府根據(jù)憲法規(guī)定屬于邦政府稅源收入作統(tǒng)一的調(diào)配，對地方政府給F補(bǔ)助?？梢?，印度地方預(yù)算的概念在行政級別上與俄羅斯的地方預(yù)算是相同的。但由于印度憲法的限制，印度的地方預(yù)算并不是獨(dú)立的一級預(yù)算，這與匈牙利、俄羅斯及我國的地方預(yù)算都存在根本性差異。

此外，由于各國政治體制和文化傳統(tǒng)的差異.地方預(yù)算在各國的含義略有不同，但地方預(yù)算的運(yùn)行中依然有許多相通及可交流并相互借鑒之處。

地方預(yù)算權(quán)民主與法制原則

民主與法制是一個(gè)憲政國家的應(yīng)有之義。在法治社會(huì)條件下，它是一切活動(dòng)的基本原則，是一個(gè)國家擁有新鮮活力的基礎(chǔ)，是取得一切成績的力量之源。我國是社會(huì)主義國家，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民是固家的主人，國家政黨的一切活動(dòng)都是代表人民完成的.是為人民謀取利益的，任何選擇都應(yīng)是人民意志的表達(dá)。地方預(yù)算權(quán)是國家權(quán)力之一，其行使自然不例外。為此，我國《預(yù)算法》規(guī)定，全國和地方各級人民代表大會(huì)審查本級預(yù)算(或總預(yù)算)草案及本級預(yù)算(或總預(yù)算)執(zhí)行情況的報(bào)告;批準(zhǔn)本級預(yù)算和本級預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告;改變或者撤銷本級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q議;撤銷本級政府關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q定。

良好的法律秩序是一切社會(huì)活動(dòng)的需求。有法才能保證社會(huì)的詎常運(yùn)轉(zhuǎn)，依法治國才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)。任何社會(huì)活動(dòng)都應(yīng)以法制為原則。尤其是涉及廣大人民利益的、由少數(shù)人代表廣大人民進(jìn)行的社會(huì)活動(dòng)中更是應(yīng)強(qiáng)調(diào)法律的至上地位。

地方預(yù)算權(quán)，表面是政府和權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力，而這一權(quán)力的行使緊系廣大人民的利益，它必須在法律的約束下進(jìn)行，才能保證始終符合人民的利益。同時(shí)，法律也為這一權(quán)力的行使提供了充足的依據(jù)，而且，也只有在法律的支持下.這一權(quán)力的作用才能真正實(shí)現(xiàn)。

地方預(yù)算權(quán)與地方財(cái)權(quán)、事權(quán)相適應(yīng)原則

如前所述，有一級財(cái)政就應(yīng)有一級獨(dú)立的預(yù)算。地方財(cái)政權(quán)是地方政府獲得財(cái)政收入并決定財(cái)政開支的權(quán)力，地方事權(quán)是地方政府依法管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)的權(quán)力。地方財(cái)政的支出不是盲目的，而是根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要而確定的，所以，財(cái)政權(quán)應(yīng)以政府事權(quán)為依據(jù)。財(cái)政預(yù)算是政府財(cái)政權(quán)的數(shù)字化的表現(xiàn)形式，預(yù)算在內(nèi)容上應(yīng)與政府財(cái)政權(quán)相適應(yīng)，有多大的財(cái)政權(quán)就應(yīng)在多大范圍內(nèi)享有預(yù)算權(quán)。

財(cái)政預(yù)算也是政府事權(quán)實(shí)施的預(yù)計(jì)性安排。預(yù)算方案的確定是利益競爭的最終結(jié)果。地方政府的財(cái)政預(yù)算只能在地方政府享有的事權(quán)范圍內(nèi)選擇利益目標(biāo)，因此，地方預(yù)算權(quán)的行使應(yīng)與其事權(quán)相適應(yīng)，有一定的事權(quán)就應(yīng)有一定的資金以供安排預(yù)算支出。

由此可見，地方預(yù)算權(quán)確定的基礎(chǔ)是中央與地方事權(quán)的劃分，目.地方預(yù)算權(quán)應(yīng)與地方財(cái)權(quán)、事權(quán)相適應(yīng)。有多少事權(quán)就應(yīng)有相對應(yīng)的可以支撐事權(quán)的財(cái)權(quán)，有多少事權(quán)就應(yīng)有多大的預(yù)算權(quán)。只有這樣，才能做到國家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一。

就地方預(yù)算權(quán)而言，代表財(cái)政權(quán)的預(yù)算權(quán)與事權(quán)不相適應(yīng)，在不能得到中央財(cái)政有力和及時(shí)的支持的情況下，必然導(dǎo)致地方預(yù)算權(quán)的濫用，促使地方政府為滿足本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要而采用其他手段融資，其中，地方政府發(fā)債就是一個(gè)明顯的例證。在類似這樣的問題沒有有效解決的情況下，不僅直接的破壞了應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)法律秩序.而且影響了現(xiàn)有法律的權(quán)威性。因此，地方預(yù)算權(quán)必須與地方財(cái)權(quán)、事權(quán)相適應(yīng)，這既是“預(yù)算”本身的應(yīng)有之義，更是促進(jìn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展之必需。

地方預(yù)算權(quán)與中央預(yù)算相協(xié)調(diào)原則

有觀點(diǎn)指出，“依據(jù)財(cái)政分權(quán)理論，中央與地方各級政府有相對獨(dú)立的財(cái)政利益和一定程度的財(cái)政自主權(quán)，從而可以根據(jù)本地居民的需要獨(dú)立地從事各種地方性事務(wù).以最大限度的追求地方財(cái)政的利益，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)地方利益的最大化。但由于地方政府的局部目標(biāo)與中央政府的整體目標(biāo)在某些時(shí)候會(huì)出現(xiàn)沖突，地方政府的短期逐利行為與中央政府的長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃之間會(huì)產(chǎn)生矛盾?！币虼耍醒胴?cái)政必須對地方財(cái)政進(jìn)行一定程度上的調(diào)控，以促進(jìn)全國經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)、穩(wěn)定發(fā)展。

據(jù)此，雖然我國稅制改革后，中央預(yù)算與地方預(yù)算相互獨(dú)立，自求平衡，一改以往統(tǒng)一核算的局面，但兩者之間依然存在著緊密地聯(lián)系。兩者的相互獨(dú)立不是簡單的分離，而是由過去的簡單組合重新整合而成的新的有機(jī)體。例如，在地方預(yù)算不足的情況下，中央通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對地方財(cái)政的支持，就是中央預(yù)算與地方預(yù)算相互聯(lián)系的具體體現(xiàn)。所以，地方預(yù)算的獨(dú)立運(yùn)作要堅(jiān)持與中央預(yù)算相融調(diào)的原則，要在公共財(cái)政的運(yùn)行過程中，與中央預(yù)算有機(jī)配合，有效發(fā)揮地方財(cái)政的作用，在全國經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的過程中，有效促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)的繁榮。分析

地方預(yù)算權(quán)首先應(yīng)當(dāng)是一種法定權(quán)力。權(quán)力只有存在法律的保障才具有實(shí)際意義。我國現(xiàn)行《預(yù)算法》中明確規(guī)定，“國家實(shí)行一級政府一級預(yù)算”?！案骷夘A(yù)算應(yīng)當(dāng)做到收支平衡”。這類規(guī)定肯定了地方預(yù)算的獨(dú)立性，有一級獨(dú)立的預(yù)算就應(yīng)當(dāng)有一級獨(dú)立的預(yù)算權(quán)。因此，地方預(yù)算權(quán)應(yīng)當(dāng)被肯定為法律賦予地方各級政府的權(quán)力。

其次，地方預(yù)算權(quán)應(yīng)當(dāng)是一種獨(dú)立權(quán)力。地方預(yù)算權(quán)是相對于中央預(yù)算權(quán)而言的，自我國分級財(cái)政體制確立以來，中央與地方的預(yù)算即開始相互獨(dú)立運(yùn)作、自求平衡，地方預(yù)算改變了以往依附于中央預(yù)算的狀態(tài)，成為相對獨(dú)立的運(yùn)作體系。地方預(yù)算權(quán)也自然成為獨(dú)立的權(quán)力而存在。強(qiáng)調(diào)地方預(yù)算權(quán)的獨(dú)立性是相對于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的地方預(yù)算面言的。“獨(dú)立”是相對的，地方預(yù)算與中央預(yù)算仍具有密切的聯(lián)系，對我國宏觀調(diào)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有重要的輔助作用。

再次，地方預(yù)算權(quán)應(yīng)當(dāng)是一種實(shí)有權(quán)力。地方預(yù)算與中央預(yù)算的脫離，使地方預(yù)算具有了與以往不同的重要意義。地方預(yù)算權(quán)也由此而具有了實(shí)際的內(nèi)容。在舊的財(cái)政體制下，全國預(yù)算統(tǒng)一運(yùn)作，地方政府的財(cái)政預(yù)算不存在自求平衡的要求，那H寸的地方預(yù)算與真『E的預(yù)算是存在很大差異的，在當(dāng)時(shí)，地方政府的預(yù)算事實(shí)上也是被動(dòng)地完成任務(wù)而已，無需發(fā)揮自身的能動(dòng)性?，F(xiàn)今的分稅分級財(cái)政體制下，地方政府在預(yù)算編制、項(xiàng)目支出選擇、預(yù)算執(zhí)行等方面具有與以往極不相同的職責(zé)。

預(yù)算能力的強(qiáng)弱會(huì)直接影響本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的績效。筆者所要研究的“地方預(yù)算權(quán)”即是建立在這種理論基點(diǎn)上的一種權(quán)力。

地方預(yù)算權(quán)出現(xiàn)于分稅制體制下，是與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，并與中央預(yù)算權(quán)相對獨(dú)立的財(cái)政權(quán)。為實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)體制的許多國家所采用。1993年，國務(wù)院頒發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》(以下簡稱決定)，該決定按照稅種劃分了中央和地方收入，其中，將維護(hù)國家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅;將同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃為中央與地方共享稅;將適合地方征管的稅種劃為地方稅。而地方則政則主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需支出，以及本地經(jīng)濟(jì)事業(yè)發(fā)展所需支出。同時(shí)，該《決定》為完善我國分稅制提出了一系列相關(guān)的配套政策和改革措旌。其中提出，要改變中央代編地方預(yù)算的做法，每年由國務(wù)院提前向地方提出編制預(yù)算的要求，地方編制預(yù)算后，報(bào)財(cái)政部匯總國家預(yù)算。1994年，按照發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，我國實(shí)行了分稅制，調(diào)整了中央與地方的利益分配格局，為進(jìn)一步理順中央與地方的財(cái)蛾分配關(guān)系，充分發(fā)揮國家財(cái)政的職能和作用奠定了基礎(chǔ)。由此，地方預(yù)算與中央預(yù)算分離，在劃分不同的稅種，不同事權(quán)的基礎(chǔ)上，中央預(yù)算與地方預(yù)算各自有了自己相應(yīng)的預(yù)算空間。地方預(yù)算改變以往依附于中央預(yù)算的地位，成為一級獨(dú)立的預(yù)算。

理論研究與實(shí)踐表明，作為財(cái)政計(jì)劃載體的預(yù)算，具有明顯的法律性質(zhì)。首先，任何國家都制定有規(guī)范預(yù)算程序，預(yù)算編制方法，預(yù)算調(diào)整等方面的法律文件，甚至都以法律形式將這一財(cái)政計(jì)劃行為予以制度化和法律化。其次，不同層級的預(yù)算，反映了不同級次的權(quán)力機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)及各部門的預(yù)算權(quán)力的運(yùn)行權(quán)限。有一級獨(dú)立的預(yù)算，就應(yīng)有一級獨(dú)立的預(yù)算權(quán)。據(jù)此，地方預(yù)算權(quán)在分稅制和分級財(cái)政體制的背景下具有更為重要的意義。

地方預(yù)算權(quán)就是指地方各級權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)及其各部門預(yù)算單位享有的預(yù)算權(quán)。與中央預(yù)算權(quán)相同，既包括預(yù)算編制權(quán)、審批權(quán)、執(zhí)行權(quán)，也包括預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)。它是地方權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)及相關(guān)預(yù)算單位有關(guān)依法制定、實(shí)施和監(jiān)督預(yù)舅的各項(xiàng)權(quán)力的統(tǒng)稱。

文中討論的“預(yù)算”是指政府的一種受法律約束的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，即政府預(yù)算。

從內(nèi)容角度看，它是經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的政府年度財(cái)政收支計(jì)劃：從形式角度看，它是政府財(cái)政計(jì)劃的一砷數(shù)字化表現(xiàn)形式，又或者說是貨幣金額的量化。地方財(cái)政從內(nèi)容上看，其收入主要包括國家劃歸地方的地方稅種，中央地方共享稅種屬于地方財(cái)政享有的部分，中央返給地方的補(bǔ)助及各種非稅收入。從程序L來看，各級地方政府的預(yù)算部門按照法律規(guī)定的程序和預(yù)算編制方法，對本級地方財(cái)政收入的數(shù)額及其來源，做出預(yù)先的計(jì)劃和預(yù)測，形成財(cái)政收入。同時(shí)，預(yù)算也是一個(gè)利益選擇的過程。因?yàn)?，?cái)政支出的選擇范圍是十分廣泛的，但財(cái)政收入是有限的，它并不能覆蓋所有的利益項(xiàng)目。所以，預(yù)算主體必須在不同的利益之間進(jìn)行權(quán)衡，做出選擇，從而確定財(cái)政支出的方向。由此可見，地方預(yù)算是地方財(cái)政的是礎(chǔ)，它把握了地方財(cái)政“一進(jìn)一出”兩個(gè)口。地方預(yù)算權(quán)是地方財(cái)政權(quán)的前提。沒有地方預(yù)算，就無法切合實(shí)際的確定財(cái)政收入，自然就無法充分發(fā)揮財(cái)政職能作用，從而限制了地方政府以財(cái)施政能力的發(fā)揮。

地方預(yù)算又是地方財(cái)政權(quán)的規(guī)矩。俗話說，“沒有規(guī)矩不成方圓”。通過預(yù)該往哪里花、陵花多少、由誰來花，這些都是預(yù)算程序所涉及的內(nèi)容。事實(shí)上.對預(yù)算報(bào)告的審批、對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，就是對財(cái)政權(quán)行使的審查與監(jiān)督。預(yù)算報(bào)告的內(nèi)容是財(cái)政活動(dòng)的文件形式的綜合，是對財(cái)政活動(dòng)由實(shí)踐向文字的改變，預(yù)算執(zhí)行是財(cái)政活動(dòng)貨幣量化的形式。它反映了財(cái)政活動(dòng)的傾向性。因此，對預(yù)算(執(zhí)行)報(bào)告的審查，其實(shí)就是對財(cái)政活動(dòng)的審查，對預(yù)算報(bào)告審查通過，就是對財(cái)政活動(dòng)計(jì)劃的肯定，這種肯定不是簡單的形式上的審批，而是具有法律意義的硬性的約束，是未來一年內(nèi)財(cái)政活動(dòng)必須嚴(yán)格遵守執(zhí)行的財(cái)政綱領(lǐng)。因此，財(cái)政權(quán)的行使必須在行使預(yù)算權(quán)的前提下和尊重預(yù)算權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行，而不能隨心所欲。

地方預(yù)算的確立，在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展方面，取得了明顯的成效。區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的傾斜，地方預(yù)算權(quán)的積極行使，使一些地方迅速改變了原來落后的局面，一躍成為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)。但是，任何體制的建立和完善都有一個(gè)逐步完善的過程。我國地方預(yù)算權(quán)的實(shí)施，依然存在著一些亟待解決的問題。

一、財(cái)權(quán)和事權(quán)配置不統(tǒng)一

1.我國各級地方政府事權(quán)安排的現(xiàn)狀及原因

我國是一個(gè)人口眾多、地域廣闊的發(fā)展中國家，我國的政府體系包括中央、省(自治區(qū)、直轄市)、地區(qū)(地級市、自治州)、縣(縣級市)和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))共五級，較為復(fù)雜，給我國各級政府事權(quán)的明確劃分帶來一定困難。此外，我國憲法對中央和地方政府職責(zé)范圍作了原則上的規(guī)定，但可操作性差;目前，也沒有其他相關(guān)立法對各級政府的事權(quán)加以明確劃分?！吨泄仓醒腙P(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中指出，應(yīng)“合理劃分中央和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的管理責(zé)權(quán)。按照中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揮地方主動(dòng)性、積極性的原則，明確中央和地方對經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)等方面的管理責(zé)權(quán)。屬于全國性或跨省(自治區(qū)、直轄市)的事務(wù)，由中央管理，以保證國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場統(tǒng)一。屬于面向本行政區(qū)域的地方性事務(wù)，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增強(qiáng)行政活力。屬于中央和地方共同管理的事務(wù)，要區(qū)別不同情況，明確各自的管理范圍，分清主次責(zé)任。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)管理責(zé)權(quán)的劃分，逐步理順中央和地方在財(cái)稅、金融、投資和社會(huì)保障領(lǐng)域的分工和職責(zé)”。該《決定》為我國中央和地方事權(quán)的劃分指出了方向，但其僅是原則性的。在實(shí)踐中，中央和地方政府的事權(quán)劃分，除外交、國防等明確歸中央所有外，其他并無明顯區(qū)別?？傮w分析，我國各級政府事權(quán)劃分不清晰，究其原因，主要有以下兩點(diǎn)。

首先，市場與政府職能界定不清，政府越位與缺位并存。

我國經(jīng)濟(jì)尚處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期，市場發(fā)育不充分、體系不完善、機(jī)制不健全，在現(xiàn)行政府職能作用的過程中，一方面，一些政府依然沒有準(zhǔn)確定位，繼續(xù)承擔(dān)著本應(yīng)由市場做的事情，不僅掩蓋甚至抑制了市場的作用，阻礙了市場經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展，同時(shí)也浪費(fèi)了大量的財(cái)力、物力、人力：另一方面，由于一些本應(yīng)由較高級政府承擔(dān)的公共職能，在我國由較低級政府承擔(dān)，然而，較低級政府并不具備良好的履行相應(yīng)職能的條件，從而導(dǎo)致這些公共職責(zé)的履行并不到位。

其次，各級政府事權(quán)并無明確而正式的劃分，實(shí)踐中具體配置不合理。

隨著經(jīng)濟(jì)改革的日益深入，各級政府事權(quán)分配在一定程度上出現(xiàn)了“上下不清”問題。事權(quán)長期層層下移，造成中央與地方事權(quán)錯(cuò)位、地方各級政府之間相互錯(cuò)位。

由于最基本的公共產(chǎn)品職能往往由供給能力比較低的基層政府承擔(dān)。能力比較強(qiáng)的省市政府沒有提供基本公共產(chǎn)品，而是試圖提供一些促進(jìn)市場發(fā)育的中介功能。能力最高的中央政府雖然全面介入各個(gè)層次的公共產(chǎn)品提供，但存在輕基本、重高端的特點(diǎn)。

同時(shí)，上下級政府之間事權(quán)范圍的劃分隨意性很大。在垂直體制下，上級的法律事權(quán)往往成為F級的當(dāng)然事權(quán)，現(xiàn)實(shí)中上級通過考核、一票否決等程序?qū)⒈炯壺?zé)任分解成了下級的責(zé)任，出現(xiàn)所謂“上級請客、下級買單”的狀況。此外，省以下各級政府事權(quán)劃分不統(tǒng)一、不規(guī)范，省與市縣政府問事權(quán)錯(cuò)位也是事權(quán)劃分不清的一個(gè)重要表現(xiàn)。

較高級政府集中了過多的基礎(chǔ)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出份額，對農(nóng)村的扶助支出主要落在了縣鄉(xiāng)政府身上，基礎(chǔ)教育和公共衛(wèi)生這類區(qū)域性外溢效應(yīng)較強(qiáng)的公共產(chǎn)品過多地由縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)，主要的社會(huì)保障支出落在地縣兩級政府，直接增加了基層政府的事權(quán)負(fù)擔(dān)。

2.各級地方政府財(cái)權(quán)配置的現(xiàn)狀分析

我國現(xiàn)行的財(cái)權(quán)配置格局形成于1994年的分稅制的實(shí)施。國務(wù)院在1993年《決定》中就對各級政府的財(cái)權(quán)劃分了界限，1994年稅制改革后，進(jìn)一步確定了中央與地方收入劃分的基本框架，后經(jīng)多次調(diào)整基本情況如下：“中央固定收入包括關(guān)稅、海關(guān)代征消費(fèi)稅和增值稅、消費(fèi)稅、來自鐵道部門、商業(yè)銀行總行和保險(xiǎn)總公司的稅收等;地方固定收入包括營業(yè)稅(不含鐵道部門、商業(yè)銀行總行和保險(xiǎn)總公司集中交納的營業(yè)稅)、城鎮(zhèn)土地使用稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅(不含鐵道部門、商業(yè)銀行總行、各保險(xiǎn)總公司集中交納的部分)、房產(chǎn)稅、車船使用稅、印花稅、農(nóng)牧業(yè)稅、耕地占用稅、契稅、遺產(chǎn)和贈(zèng)與稅、土地增值稅、國有土地有償使用收入等;中央與地方共享收入包括：增值稅、企業(yè)所得稅、資源稅、證券交易稅等?！?

自中央和省級政府的稅收劃分確定后，各級地方政府開始在本級和F級之叫進(jìn)行收入劃分，對本級和下級政府的財(cái)權(quán)配置進(jìn)行了調(diào)整，轉(zhuǎn)向分稅制體制。由于各省獨(dú)立進(jìn)行，沒有統(tǒng)一的規(guī)范，因而各地差異較大。但大多數(shù)上級政府允許本級與下級政府對數(shù)額較大、較穩(wěn)定的稅收種類實(shí)行共享，而縣鄉(xiāng)兩級政府通常只享有零散、數(shù)額小的稅種，加之中央著力解決“三農(nóng)”問題，推出取消屠宰稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，并逐步取消農(nóng)業(yè)稅等政策，使縣鄉(xiāng)財(cái)政收入大幅度下降。又由于稅收立法權(quán)集中于中央，地。方政府缺乏調(diào)節(jié)本級財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入的自主權(quán)，從而激勵(lì)了地方政府挖掘非正式的預(yù)算外收入，引發(fā)了政府部門的某些不規(guī)范行為。

分稅制改革后，中央稅、中央與地方共享稅、地方稅的立法權(quán)都集中在中央，且地方稅的開征與停征權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)也大部分歸中央.只是在一定范圍內(nèi)把部分行業(yè)、某些產(chǎn)品的稅收減免權(quán)下放到省級。這種做法忽視了各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的差異，不利于地方因地制宜地安排財(cái)政預(yù)算與管理，不利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Φ耐诰颉?

3.地方政府事權(quán)、財(cái)權(quán)配置中存在的問題

事權(quán)的實(shí)現(xiàn)需要相應(yīng)的財(cái)權(quán)予阱保證，財(cái)權(quán)的界定應(yīng)以事權(quán)為依據(jù).財(cái)權(quán)的大小影響著政府履行職責(zé)的效率。只有財(cái)權(quán)與事權(quán)相對應(yīng)，爿能真正發(fā)揮財(cái)政作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的快速、健康發(fā)展。但是，我國目前在這方面依然存在一些問題。

首先，各級地方政府事權(quán)、財(cái)權(quán)配置不對稱?，F(xiàn)行稅制下，財(cái)權(quán)過于集中于上級政府，事權(quán)過于下放到下級政府，由于下級政府沒有充足的融資渠道，從而加大了下級政府的負(fù)擔(dān)，進(jìn)而導(dǎo)致地方政府財(cái)政普遍困難，甚至產(chǎn)生了地方政府巨額財(cái)政負(fù)債的現(xiàn)象。尤其在稅費(fèi)改革之后，農(nóng)民的利益得到保障，地方財(cái)政卻是雪上加霜。

其次，上級政府擁有決策權(quán)，但不負(fù)擔(dān)某些公共服務(wù)供給責(zé)任，部分公共產(chǎn)品如鄉(xiāng)村公路、農(nóng)村教育等，提供的責(zé)任義務(wù)主要由縣、鄉(xiāng)等基層政府承擔(dān)，但這些政府并不擁有與履行義務(wù)相對稱的財(cái)政權(quán)，在一定程度上造成了個(gè)別層級政府在公共服務(wù)上的責(zé)權(quán)利不對稱的局面。

二、地方政府舉債問題分析

1.地方政府舉債的現(xiàn)狀分析

有學(xué)者指出，“從財(cái)政的角度而言，地方政府的債務(wù)是指地方政府作為債務(wù)人要按照協(xié)議或合同的約定或者依照法律的規(guī)定向債權(quán)人(可以是各類民事主體)承擔(dān)資金的償付義務(wù)(不包括已履行義務(wù)的債務(wù))?！钡胤秸膫鶆?wù)是以多種形式存在的，它不僅是地方政府通過發(fā)行債券所形成的債務(wù)，還包括地方政府通過信用手段取得的財(cái)政收入和地方政府擔(dān)保的部分債務(wù)。

目前，我國對于地方政府債務(wù)的管理不規(guī)范，有些政府部門的債務(wù)薺沒有納入財(cái)政部門管理或者尚未編入地方政府的財(cái)政預(yù)算，但由于這些政府及其部門的債務(wù)終究要以財(cái)政來償還，這無疑加大了政府的負(fù)擔(dān)，同時(shí)也給地方政府的財(cái)政帶來了風(fēng)險(xiǎn)。

首先.我國地方政府債務(wù)融資機(jī)構(gòu)本身管理不規(guī)范，合法與不合法債務(wù)并存，很難對地方政府的債務(wù)總量進(jìn)行全面統(tǒng)計(jì)和控制;極易造成債務(wù)規(guī)模超過地方政府財(cái)政承受能力的局面，導(dǎo)致債務(wù)償還危機(jī)的出現(xiàn)。

其次，為緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的資金壓力.充分促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，許多地方政府都會(huì)借助國際機(jī)構(gòu)的幫助，利用國際機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目貸款開發(fā)新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，以期用該項(xiàng)目的盈利在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)償還貸款。但事實(shí)上，許多項(xiàng)目的收益并不樂觀，要依靠項(xiàng)目本身來償還貸款是存在很大困難的，貸款資金的使用效率十分低。貸款到期將給地方政府帶來新的償債壓力。

在現(xiàn)階段，地方政府舉借債務(wù)是與我國法律相悖的行為。我國預(yù)算法規(guī)定，“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債務(wù)?！薄眹鴦?wù)院也曾另有文件規(guī)定，除國務(wù)院規(guī)定外，地方政府不得向社會(huì)公開集資，任何形式的有償集資利率不得超過同期團(tuán)庫券利率。上述各種規(guī)定都為控制地方政府實(shí)行預(yù)算赤字的債務(wù)融資提供了法律依據(jù)。但是，在實(shí)踐中，地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺的壓力也使一些地方政府采取規(guī)避措施，繞開《預(yù)算法》的限制，通過一些同地方政府有密切聯(lián)系的企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券或采用其他方式舉借債務(wù)，為市政建設(shè)融資，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。例如，1999年11-12月，上海市久事公司和上海市城建投資開發(fā)公司分別發(fā)行了6億元和8億元企業(yè)債券，全部用于上海市的市政建設(shè)：同年7-9月，長沙市發(fā)行了1.8億元債券，所籌資金用于長沙市二環(huán)線工程的建設(shè)。

2.地方政府舉債的原因分析

地方政府債務(wù)的長期存在，并保持有增無減的發(fā)展勢頭，具有其深層次的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)原因。

政府和市場關(guān)系處理不到位是根本原因。政府和市場的定位，在理論界已十分清晰，但地方政府在實(shí)踐中依然如故。當(dāng)前，地方財(cái)政支出范圍不僅包括公共機(jī)構(gòu)、公共服務(wù)等項(xiàng)目支出，而且還包括大量競爭性領(lǐng)域的開支，如撥付企業(yè)虧損補(bǔ)貼、彌補(bǔ)企業(yè)資本金等。在經(jīng)濟(jì)改革中，有相當(dāng)數(shù)量的事業(yè)單位已走向市場，收入規(guī)模相當(dāng)可觀，但財(cái)政仍須對其提供經(jīng)費(fèi)。財(cái)政支出范圍過大、包攬過多等問題還沒有得到解決，結(jié)果造成應(yīng)該由財(cái)政承擔(dān)的事情財(cái)力不足，而政府不該管的事情卻管了很多，扭曲了分配關(guān)系，加劇了地方財(cái)政收支的矛盾。如何填補(bǔ)財(cái)政空缺，如何為政府的事權(quán)提供經(jīng)濟(jì)來源，在這樣的壓力下，我國絕大多數(shù)的地方政府選擇了與預(yù)算法規(guī)定相違背的道路——舉債。

從總體上看，目前的地方政府大多存在自發(fā)尋求融資渠道和變相發(fā)債的現(xiàn)象，但融資行為缺乏統(tǒng)一的規(guī)范化管理：一方面，地方政府發(fā)債融資的行為缺乏明確的法律依據(jù)，管理分散，未能建立有效的償還機(jī)制和決策責(zé)任機(jī)制，存在明顯的短期行為：另一方面，低水平的融資方式限制了金融市場的發(fā)展，也加大了地方和國家的會(huì)融風(fēng)險(xiǎn)。這些問題的存在，不僅大大降低了《預(yù)算法》的威信，更重要的是這繪經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展埋下了隱患。

三、地方預(yù)算體系中存在的問題

預(yù)算，以經(jīng)濟(jì)文件為載體，在形式上表現(xiàn)為一定時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的計(jì)劃和安排，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程的量化反映。但究其實(shí)質(zhì)，應(yīng)是一種硬性的具有法律約束力的綱領(lǐng)性文件。預(yù)算是財(cái)政收支計(jì)劃，財(cái)政即“財(cái)”與“政”，是經(jīng)濟(jì)和政治的結(jié)合，是社會(huì)有序發(fā)展的整體規(guī)劃和部署。因此，預(yù)算對于我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有至關(guān)重要的作用。但實(shí)踐中，我國的預(yù)算，尤其是地方預(yù)算卻存在著諸多問題。

地方預(yù)算是圖家預(yù)算的重要組成部分，與中央預(yù)算具有許多共同性，因此，地方預(yù)算中存在的一些悶題是它與中央預(yù)算菸有的，也有一些是地方預(yù)算特有螽≈。

1.地方預(yù)算缺乏嚴(yán)肅性、權(quán)威性

地方預(yù)算是地方政府對未來一定時(shí)期內(nèi)本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的數(shù)字化的規(guī)劃，一旦經(jīng)批準(zhǔn)應(yīng)強(qiáng)制執(zhí)行，應(yīng)具有較強(qiáng)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。但是，目前我國地方預(yù)算編制上缺乏這種特性。

首先，《預(yù)算法》自身的不足影響了其權(quán)威性。我國《預(yù)算法》實(shí)施于1995年，時(shí)隔十多年，我圜的經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生了很大的變化，預(yù)算了：作的理論研究逐漸深入，實(shí)踐方法也不斷更新，方方面面部在隨著經(jīng)濟(jì)的變化而f=|益科學(xué)化和完善化。許多J J=]有的規(guī)定和制度已不再適應(yīng)今R的預(yù)算實(shí)踐，尤其以我國地區(qū)差異明顯的國情作背景，十年來一成不變的《預(yù)算法》更顯得不臺(tái)時(shí)宣。要使預(yù)算更為科學(xué)，就有可能在一定程度上背離《預(yù)算法》，久而久之，必然影響《預(yù)算法》的權(quán)威。

其次，《預(yù)算法》本身的一些規(guī)定使預(yù)算帶有了天生的柔性，大大減弱了預(yù)算本應(yīng)具有的剛性特征，使得預(yù)算這一對未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)肅地、精心的安排可以在成型之后以其他法律規(guī)定不明確的理由予以更改。例如，按照我國的預(yù)算編制程序，每年下半年凋整預(yù)算，對于既定的預(yù)算編制方案可以根據(jù)實(shí)際的預(yù)算支出對預(yù)算編制進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。但是，對于預(yù)算調(diào)整的規(guī)定又比較籠統(tǒng)，這就使得本應(yīng)具有極強(qiáng)的嚴(yán)肅性、法律性的預(yù)算缺乏了法制性、權(quán)威性;使得硬性約束的預(yù)算成了具有較大彈性的普通文件。

2.地方預(yù)算科學(xué)性不足

預(yù)算是一種預(yù)測估算，它既要符合國家的方針政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，又要結(jié)合各項(xiàng)收入的內(nèi)在聯(lián)系，進(jìn)行科學(xué)周密的測算和安排。但是，我國地方政府的預(yù)算編制長期以來只是在既定的收支之問安排資金，對未來的分析預(yù)測工作不足，且缺乏科學(xué)性，并沒有將預(yù)算編制和經(jīng)濟(jì)預(yù)測結(jié)合起來。

我國地方預(yù)算的編制基本是由財(cái)政部門一家負(fù)責(zé)。自1994年我國開始試行零基預(yù)算，以量入為出、收支平衡為原則，有效地加強(qiáng)了預(yù)算管理，在一定程度上壓縮了不必要的開支，但并未解決根本問題。即使采用零基預(yù)算，大多地方政府也并未真正理解零基預(yù)算的內(nèi)涵，只是注重定編、定額的表面工作，預(yù)算依據(jù)不充分、測算方法不科學(xué)，致使地方預(yù)算中有些定額的設(shè)定不盡合理，特別是在一些項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的分配上，由于缺乏科學(xué)可靠的標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政部門往往憑關(guān)系、做人情;相關(guān)利益部門也往往在預(yù)算編制時(shí)依靠“勤跑腿”解決本單位的財(cái)政經(jīng)費(fèi)問題。這樣的地方預(yù)算人為因素大，抹煞了預(yù)算本身的實(shí)際意義。

3.地方預(yù)算透明性有待提高

預(yù)算的透明度應(yīng)表現(xiàn)在預(yù)算編制本身的透明度和對預(yù)算編制監(jiān)督的透明度。目前，我國預(yù)算科目設(shè)置較為粗糙，除了部分項(xiàng)目外，許多支出項(xiàng)目只有一個(gè)大概的數(shù)字而已，并不能反映資金的支配過程和具體方向.這是提高預(yù)算透明度的首要障礙，也是造成預(yù)算監(jiān)督不力的重要原因。

4.地方預(yù)算監(jiān)督不力

從實(shí)踐情況看，地方預(yù)算監(jiān)督不力主要表現(xiàn)為：一是，預(yù)算審查時(shí)間短。我國對預(yù)算編制的監(jiān)督比較簡單，3月份開始由人代會(huì)討論預(yù)算草案，當(dāng)月就完成預(yù)算的審核。地方預(yù)算的審查時(shí)間更短，這樣短的時(shí)間很難對預(yù)算進(jìn)行較為詳細(xì)的審核，最后階段人大對預(yù)算的審查與監(jiān)督只能流于形式?！啊倍牵舜蟠眍A(yù)算監(jiān)督專業(yè)性不高。

我國政治制度的特點(diǎn)決定了我國人大代表來自于各行各業(yè)，他們肩負(fù)著代表廣大人民對預(yù)算報(bào)告進(jìn)行監(jiān)督的職責(zé)，但絕大部分人大代表由于自身素質(zhì)的限制對于預(yù)算報(bào)告不知所云，加之預(yù)算報(bào)告非常簡單，從而導(dǎo)致這一監(jiān)督環(huán)節(jié)的作用并沒有真正發(fā)揮出來，使得看似透明的預(yù)算報(bào)告其實(shí)并不透明。

5.地方預(yù)算內(nèi)容不完整

地方預(yù)算的完整性是建立規(guī)范化、法制化預(yù)算的前提條件。長期以來，我國地方政府財(cái)政收入有預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金兩塊組成，但在財(cái)政支出時(shí)則主要是針對預(yù)算內(nèi)的資金進(jìn)行分配。預(yù)算外的資金大都留作原單位自用，又沒有對其進(jìn)行有效的管理和監(jiān)督，使之由經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源力量變質(zhì)成了“小金庫”。這大大降低了政府財(cái)政的宏觀調(diào)控能力，助長了小團(tuán)體利益，不利于經(jīng)濟(jì)的整體規(guī)劃和發(fā)展。

6.預(yù)算資金使用效率不高

在預(yù)算執(zhí)行的過程中，有些部門不依照預(yù)算來約束資金分配，而是在使用資金之后，根據(jù)自己的使用情況對預(yù)算計(jì)劃進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整;或是不嚴(yán)格按照預(yù)算的宏觀部署進(jìn)行積極活動(dòng)，例如，把本應(yīng)用于教育發(fā)展的資金，臨時(shí)用于政府部門所瞄準(zhǔn)的并未在預(yù)算中列入的經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，萬一這一項(xiàng)目發(fā)展不順利，不僅浪費(fèi)了資金，更重要的是妨礙了經(jīng)濟(jì)的JJl嬌lJ發(fā)展。這些現(xiàn)象的存在，導(dǎo)致預(yù)算資金使用效率的下降。

四、非稅收入的管理不容樂觀

1.非稅收入的內(nèi)容

非稅收入是政府參與國民收入初次分配和再分配的一種形式，屬于財(cái)政資金的范疇，長期以來，我國一直使用“預(yù)算外資金”概念和口徑，在國家正式文件里，最早出現(xiàn)非稅收入一詞是在《財(cái)政部、中國人民銀行關(guān)于印發(fā)財(cái)政國庫管理制度改革試點(diǎn)方案的通知》即財(cái)庫[2001]24號文件中。其后，《關(guān)于2002年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況及2003年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》提出要“確實(shí)加強(qiáng)各種非稅收入的征收管理”，2003年5月發(fā)布的《財(cái)政部、國家發(fā)展委員會(huì)和改革委員會(huì)、監(jiān)察部、審計(jì)署、關(guān)于加強(qiáng)中央部門和單位行政事業(yè)性收費(fèi)等收入“收支兩條線”管理的通知》(財(cái)綜[2003]29號)的文件中，第一次對“非稅收入”概念提出了一個(gè)較明確的界定：中央部門和單位按照國家有關(guān)規(guī)定收取或取得的行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、罰款和罰沒收入、彩票公益金和發(fā)行費(fèi)、國有資產(chǎn)經(jīng)營收益、以政府名義接受的捐贈(zèng)收入、主管部門集中收入等屬于政府經(jīng)營收益、以政府名義接受的捐贈(zèng)收入、主管部門集中收入等屬于政府非稅收入。。73非稅收入包括預(yù)算內(nèi)的非稅收入和預(yù)算外的非稅收入兩部分。預(yù)算內(nèi)的非稅收入主要包括國有企業(yè)上繳利潤，國家能源交通重點(diǎn)建設(shè)基金收入和國家預(yù)算調(diào)節(jié)基金收入，各種專項(xiàng)收入，基本建設(shè)貸款歸還收入，事業(yè)收入、公產(chǎn)收入，罰沒收入，行政性收費(fèi)收入等;預(yù)算外的非稅收入主要指國務(wù)院或財(cái)政部、國家計(jì)委批準(zhǔn)設(shè)立的行政事業(yè)性收費(fèi)和基金以及由省級人民政府或省級財(cái)政、計(jì)劃部門批準(zhǔn)設(shè)立的行政事業(yè)性收費(fèi)和基金。這種從“預(yù)算外資金”到“非稅收入”的轉(zhuǎn)變，標(biāo)志著我國在建立公共財(cái)政體系，規(guī)范政府收入機(jī)制上認(rèn)識的深化。

2.非稅收入管理中存在的問題

實(shí)踐中，我國預(yù)算內(nèi)的非稅收入與預(yù)算內(nèi)的稅收雖然在管理上都己納入預(yù)算，但對兩者的管理程度、力度還存有差別。非稅收入管理中存在的問題主要表現(xiàn)為兩方面。

第一，預(yù)算內(nèi)的稅收和非稅收入并未在預(yù)算實(shí)踐中得到同樣的重視。第二，預(yù)算外的非稅收入管理混亂。行政事業(yè)性收費(fèi)等收入被排除在預(yù)算外是受客觀條件制約而不得不采用的辦法。這部分收入穩(wěn)定性差，收入沒有規(guī)律，若納入預(yù)算定會(huì)影響整個(gè)預(yù)算的穩(wěn)定性。而目前我圍大多數(shù)地方政府財(cái)政依然帶有濃厚的吃飯財(cái)政的特征，預(yù)算內(nèi)收入畢竟是有限的，且由于其管理較為嚴(yán)格，在支配程序上較為復(fù)雜，因此，為了本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展或是政績工程完成的需要，地方政府自然會(huì)產(chǎn)生增加可支配收入的需求。預(yù)算外資金由于具有穩(wěn)定性差、透明度低等特性，地方政府在使用時(shí)，比使用預(yù)算內(nèi)資金具有較大的靈活性和操作的便捷性，無形中擴(kuò)大了地方政府的財(cái)政支出的自主權(quán)，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了重要的經(jīng)濟(jì)保障：而這種自主權(quán)也在一定程度上激勵(lì)地方政府或部門擴(kuò)大預(yù)算外資金數(shù)量和內(nèi)容的欲望。

現(xiàn)今，我國預(yù)算外資金的管理本身就較為混亂，且調(diào)控力度比較弱，不僅削弱了財(cái)政的宏觀調(diào)控能力，尤其是由于對其管理不善所引發(fā)的諸多問題更促成了預(yù)算外資金管理混亂的惡性循環(huán)。

五、完善地方預(yù)算權(quán)的法律對策

(一)統(tǒng)一地方財(cái)權(quán)和事權(quán)

1.明確財(cái)權(quán)和事權(quán)統(tǒng)一的基本原則

改革、完善地方政府財(cái)權(quán)、事權(quán)的配置問題，應(yīng)堅(jiān)持以下原則：

(1)法制原則。我國的發(fā)展目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)法治國家，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)。因此，法制是規(guī)范和約束一切經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)的基本原則。在完善地方預(yù)算權(quán)的過程中，地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的配置是基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)從法律上對這一關(guān)系地方預(yù)算權(quán)合理運(yùn)行的重要問題進(jìn)行界定。不僅要明確規(guī)定各級政府的事權(quán)劃分，也要將相關(guān)的財(cái)權(quán)配置列入法律條目，從而為地方預(yù)算權(quán)的執(zhí)行提供相關(guān)的法律依據(jù)。

(2)市場優(yōu)先、政府補(bǔ)充原則。政府的工作應(yīng)定位在彌補(bǔ)市場失靈、保證公共產(chǎn)品有效供應(yīng)的職責(zé)上。要分清政府職責(zé)，就要首先明確市場可以做什么，在市場和政府之間做出明確的職責(zé)劃分，確立“市場可以解決的由市場解決，市場解決有困難的由政府幫助解決。市場不能解決的才由政府出面解決”的思想，明確政府的職能即糾正市場缺陷，彌補(bǔ)市場失靈。真正轉(zhuǎn)變政府職能，合理確定政府職責(zé)范圍，為地方預(yù)算確立合理的選擇方向。

(3)發(fā)揮地方民主性、尊重地方多樣性原則。各級政府的事權(quán)所涉及的內(nèi)容與本地人民的生活密切相關(guān)，因此，在事權(quán)不確定的情況下，應(yīng)充分聽取人民的意見，可以通過設(shè)立公玎聽證、咨詢等程序，有效吸納人民的良好建議。此外，由于我國地域外廣闊，地區(qū)之間的差異，尤其是經(jīng)濟(jì)差異較大，東部沿海與中西部經(jīng)濟(jì)水平和社會(huì)發(fā)展的巨大差異，決定了不同地區(qū)對公共服務(wù)的不同需求和偏好，這不僅影響了地方政府提供公共服務(wù)的能力，也決定了地方政府提高公共服務(wù)的不同方向。因此，地方事權(quán)的確定，應(yīng)因地制宜，而不應(yīng)千篇一律、忽視區(qū)域差異。

(4)事權(quán)和財(cái)權(quán)配套原則。事權(quán)和財(cái)權(quán)是密切聯(lián)系的，事權(quán)和財(cái)權(quán)的配置應(yīng)當(dāng)相對稱。在合理確定事權(quán)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)理順財(cái)稅若系，合理劃分收入，提高各級地方政府的財(cái)力自主程度。

2.統(tǒng)一事權(quán)和財(cái)權(quán)配置的具體措施

(1)應(yīng)根據(jù)公共產(chǎn)品姐眭質(zhì)準(zhǔn)確劃分各級政府事權(quán)。全國性公共產(chǎn)品由中央政府提供，地方性公共產(chǎn)品由地方政府提供，在地方政府管轄范圍之內(nèi)的事務(wù)由地方政府管轄，超出地方政府管轄范圍的事務(wù)，由中央政府出面協(xié)調(diào)。做好這項(xiàng)工作的前提是要明確全國性公共產(chǎn)品的界定。應(yīng)當(dāng)以受益來劃分。對受益范圍屬于全國的或跨區(qū)域的，應(yīng)由中央政府提供，而受益范圍屬個(gè)別行政區(qū)域的公共產(chǎn)品，則應(yīng)由地方政府負(fù)擔(dān)。

(2)建立符合我國現(xiàn)階段國情的稅收立法權(quán)，為財(cái)權(quán)配置奠定基礎(chǔ)。我國稅收立法權(quán)的配置，應(yīng)當(dāng)實(shí)行以中央政府為主、地方政府為輔的原則。稅收是一國經(jīng)濟(jì)收入的重要組成部分，對一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定具有重要意義。中央應(yīng)保持對稅收立法權(quán)在一定程度上的控制。但是，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在差異，一定稅種在不同地區(qū)有極不相同的經(jīng)濟(jì)作用，而且，各地經(jīng)濟(jì)水平不同，對統(tǒng)一稅種的起征點(diǎn)、稅率等也不宣千篇一律。因此，應(yīng)賦予地方政府相應(yīng)的立法權(quán)。這樣，不僅可以節(jié)約法律資源，而且能使稅收立法符合各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，避免立法統(tǒng)一但不符合地方實(shí)際的狀況。

(3)頒布規(guī)范性文件，為地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)的配置模式提供法律依據(jù)。目前，各界都在強(qiáng)調(diào)要統(tǒng)一地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)。以筆者之見，首先應(yīng)以較高階位的規(guī)范性文件明確地方事權(quán)到底應(yīng)包括哪些內(nèi)容。這樣，既可以為地方的政府活動(dòng)提供明確的法律引導(dǎo)，避免政策性規(guī)定約束不力的情況：同時(shí)，以法律的強(qiáng)制性規(guī)定確定地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)，也可以避免政府之問爭奪稅源或推諉經(jīng)濟(jì)建設(shè)責(zé)任的現(xiàn)象，從而提高社會(huì)發(fā)展的效率：而且，可以為社會(huì)監(jiān)督政府行為提供依據(jù)，以防止地方政府越權(quán)行事或不作為現(xiàn)象的發(fā)生。

(4)阱一定的事權(quán)為基準(zhǔn)，確定相應(yīng)的預(yù)算權(quán)和財(cái)權(quán)，以提高地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。有一定的事權(quán)就應(yīng)有一定的財(cái)權(quán)，有財(cái)權(quán)的保障，事權(quán)才有意義。地方政府的財(cái)權(quán)，主要表現(xiàn)為地方政府的稅收權(quán)力，這一權(quán)力的范圍在相關(guān)文件中已有具體規(guī)定。財(cái)政收入總是一定的，而目前地方政府的事權(quán)卻通常超過了它的財(cái)權(quán)，地方財(cái)政預(yù)算支出供給范圍相對其預(yù)算收入過于寬泛，使得地方政府的財(cái)力無法滿足本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，不利于地方政府預(yù)算資金的集中利用，從而限制了公共產(chǎn)品服務(wù)的有效提供。因此，應(yīng)在合理確定地方政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，保證財(cái)力的積極配合。增加一定的事權(quán)，就要解決相對應(yīng)的資金問題，糾正以往給任務(wù)不給錢，下訂單不付賬的問題。只有使地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)統(tǒng)一了，才能改變政府難辦事的局面，才能真正提高地方政府工作的積極性。

(5)對地方財(cái)權(quán)和事權(quán)行使的監(jiān)督問題。強(qiáng)調(diào)財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的前提是，要求地方政府嚴(yán)格按照事權(quán)的范圍合理利用財(cái)權(quán)，以真正發(fā)揮政府的職能作用。但是，有權(quán)力的地方就很有可能存在濫用權(quán)力的現(xiàn)象，尤其是這樣的權(quán)力又被給予了一定的經(jīng)濟(jì)支持，對于這樣的權(quán)力的監(jiān)督就顯得尤為重要。因此，應(yīng)充分發(fā)揮人大代表對地方政府工作的監(jiān)督作用，加大監(jiān)督力度，并調(diào)動(dòng)社會(huì)監(jiān)督力量，保證地方政府財(cái)權(quán)的行使、事權(quán)的實(shí)現(xiàn)能夠符合人民的根本利益。

(二)促進(jìn)地方發(fā)債融資合理發(fā)展

1.理論依據(jù)

提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府最重要和最基本的職能。公共產(chǎn)品，按J暇受益范圍劃分，可分為全國性公共產(chǎn)品和區(qū)域性公共產(chǎn)品。我國地域遼闊，不同地區(qū)的人民之間對區(qū)域性公共產(chǎn)品的要求內(nèi)容和程度是不同的。地方政府對于了解本地居民的偏好方向具有極大的優(yōu)勢，因此，由地方政府來提供區(qū)域性公共產(chǎn)品較為合適，但繁雜的公共產(chǎn)品的提供任務(wù)使得地方政府的既有收入遠(yuǎn)不能負(fù)擔(dān)，因此，應(yīng)尋求一種合理渠道以解決地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的資金短缺問題。。"para" label-module="para">

(1)賦予地方政府舉債權(quán)，是落實(shí)地方財(cái)政的必然要求。地方政府的公共職能是多方面的，且隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，地區(qū)居民對區(qū)域性公共產(chǎn)品的要求內(nèi)容越來越多樣化，水平也越來越高。但實(shí)踐中不允許地方政府舉債，而只能通過地方性的稅收和地方性收費(fèi)來提供地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金來源，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足地方的各項(xiàng)支出，故從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)順利發(fā)展的角度講，應(yīng)該給與地方政府一定的舉債權(quán)，以保證地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有強(qiáng)大的財(cái)力支持。

(2)賦予地方政府舉債權(quán)，有利于緩解中央政府的經(jīng)濟(jì)壓力，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Φ拈_發(fā)。借鑒國際的成功經(jīng)驗(yàn)，各個(gè)實(shí)行分稅分級財(cái)政體制的國家大都賦予地方政府舉債權(quán).既調(diào)動(dòng)了地方政府的積極性，緩解了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金壓力，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的個(gè)性化發(fā)展，充分開發(fā)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢和潛力，也有效減輕了中央政府的經(jīng)濟(jì)壓力。

(3)賦予地方政府舉債權(quán)，有利于完善我國金融市場、金融體系并健全宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控體系。地方政府舉債的主要方式是發(fā)行政府債券。我國目前的債券市場主要存在國債、政策性金融債和少量的公司債。地方政府債券安全性較國債低，但比公司債高：其收益率應(yīng)較國債高，而較公司債低?？梢哉f，地方政府債券將為投資者提供一個(gè)安全性較高和收益穩(wěn)定的投資品種，更易于吸引資金。

發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)表明，貨幣政策是以金融體系為依托的，沒有健全的金融體系，就談不上良好的傳導(dǎo)機(jī)制。我國金融體系和資本市場的不完善，突出表現(xiàn)在地方政府債券或機(jī)構(gòu)債券市場發(fā)育不充分。因此，從完善我國金融體系和貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制的考慮出發(fā)，應(yīng)該促進(jìn)并采取措施逐步培育我國地方政府債券的市場。

2.地方發(fā)債融資應(yīng)遵循的基本原則

第一，償債能力原則。地方政府發(fā)債籌資的數(shù)量必須與其以后的償債能力相一致。這就要求地方政府必須結(jié)合自身的收入狀況、還債能力的科學(xué)預(yù)測，慎重權(quán)衡發(fā)債的規(guī)模，并且須經(jīng)同級立法機(jī)構(gòu)的審議批準(zhǔn)。

第二，效益原則和謹(jǐn)慎原則。地方政府在發(fā)債籌資時(shí)，必須充分考慮資金的使用效率。為謹(jǐn)慎的防范風(fēng)險(xiǎn)起見，我國在現(xiàn)階段應(yīng)強(qiáng)調(diào)所籌集的資金一般只能用于建設(shè)性項(xiàng)目支出，而不能以平衡經(jīng)常性收支赤字為目的，經(jīng)常性收支的缺口只能由地方政府通過其它的增收節(jié)支的辦法來解決。但要承認(rèn)，這單所說的效益包括直接效益和間接效益。直接效益是指項(xiàng)目自身所能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益;間接效益是指該項(xiàng)目本身經(jīng)濟(jì)效益不明顯，但通過其它方面可以表現(xiàn)出來。地方政府發(fā)債籌資以后，必須確保這些資金投資于能產(chǎn)生效益的項(xiàng)目上。

第三，債務(wù)統(tǒng)一管理原則。整個(gè)政府體系的舉債總量需要由中央政府做統(tǒng)籌控制，以規(guī)避各地方分散決策可能帶來的債務(wù)總規(guī)模過大的風(fēng)險(xiǎn)。這就需要建立明確的、有效的中央審批制度。按照債務(wù)統(tǒng)一管理的原則，應(yīng)考慮在中央級設(shè)立公債管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)通盤設(shè)計(jì)全國范圍內(nèi)公債(包括國債和地方債)的規(guī)模和發(fā)行進(jìn)度，并從事全國地方債務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與監(jiān)管工作。除審查各地的債務(wù)發(fā)行規(guī)模外，還要對地方公債發(fā)行、使用、還本付息等操作進(jìn)行監(jiān)督和檢查。對各地債券應(yīng)組織實(shí)旌必要的信譽(yù)評緞并適時(shí)公布，以促使地方政府嚴(yán)格遵守法律和制度的規(guī)定，保持良好的發(fā)債業(yè)績和記錄。

根據(jù)《預(yù)算法》的相關(guān)規(guī)定，地方預(yù)算管理的內(nèi)涵包括以下三個(gè)方面：

1．地方預(yù)算管理的主體包括各級人民代表大會(huì)及其常委會(huì)、國務(wù)院以及其他地方各級政府以及各級財(cái)政部門。其中各級人民代表大會(huì)及其常委會(huì)主要負(fù)責(zé)行使地方預(yù)算管理的監(jiān)督職能；國務(wù)院以及其他地方各級政府主要負(fù)責(zé)行使地方預(yù)算管理的計(jì)劃、執(zhí)行職能；各級財(cái)政部門主要負(fù)責(zé)地方預(yù)算的編制和具體組織。

2．地方預(yù)算管理的對象是預(yù)算資金。地方預(yù)算管理工作是圍繞著預(yù)算資金的籌集和使用進(jìn)行的，但是，對地方預(yù)算資金的管理同時(shí)也是對地方國家物資的管理，不能僅僅就資金而論資金，而需要積極研究與預(yù)算資金運(yùn)用相關(guān)的各種關(guān)系，并根據(jù)預(yù)算管理的目標(biāo)開展工作。

3．地方預(yù)算管理的目標(biāo)是保證預(yù)算資金的有序和高效運(yùn)行。保證預(yù)算資金的有序運(yùn)行是指使預(yù)算資金的運(yùn)行符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律。保證預(yù)算資金的高效運(yùn)行是指在預(yù)算資金有限的前提下，使預(yù)算資金的分配和使用取得最大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

西方市場經(jīng)濟(jì)國家推行預(yù)算管理已經(jīng)有近200年的歷史。它們已經(jīng)摸索出一套適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的管理方法和體系，對我國正在進(jìn)行的預(yù)算管理改革具有重要的借鑒意義。以下從預(yù)算管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、預(yù)算的編制、預(yù)算的執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督四個(gè)方面來簡單介紹國外地方預(yù)算制度的一些做法。

1．預(yù)算管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置

(1)地方財(cái)政預(yù)算的編制機(jī)構(gòu)。一般分兩種形式：一是特設(shè)的專門預(yù)算編制機(jī)構(gòu)。如美國設(shè)立總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室，獨(dú)立于財(cái)政部之外，直接向總統(tǒng)負(fù)責(zé)，其主要的職責(zé)是編制支出預(yù)算。財(cái)政部只負(fù)責(zé)編制收入預(yù)算，整個(gè)預(yù)算的編制工作則交給特設(shè)的預(yù)算機(jī)構(gòu)。這樣的目的是為了保證支出預(yù)算和收入預(yù)算的客觀性，以避免財(cái)政部門統(tǒng)編預(yù)算時(shí)可能帶來的問題。另一種是隸屬于政府部門的專職預(yù)算編制機(jī)構(gòu)。由財(cái)政部門負(fù)責(zé)預(yù)算的編制。

(2)預(yù)算草案的審批機(jī)構(gòu)。實(shí)行單一制的國家，可以直接批準(zhǔn)預(yù)算；實(shí)行兩院制的國家，下議院在審批預(yù)算時(shí)比上議院具有更大的權(quán)力，擁有預(yù)算先議權(quán)和最后批準(zhǔn)權(quán)。在預(yù)算的構(gòu)成上，實(shí)行單一制的國家，國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)批準(zhǔn)中央預(yù)算和地方預(yù)算；實(shí)行聯(lián)邦制的國家，政府的預(yù)算分為聯(lián)邦、州和地方預(yù)算，各級權(quán)力機(jī)關(guān)只負(fù)責(zé)批準(zhǔn)本級政府預(yù)算，不審批下級的預(yù)算。

(3)預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)。包括預(yù)算收入、支出和出納機(jī)構(gòu)。收入執(zhí)行機(jī)構(gòu)是稅務(wù)機(jī)關(guān)；支出執(zhí)行機(jī)構(gòu)是財(cái)政部門指導(dǎo)下的政府預(yù)算單位；出納機(jī)構(gòu)是國庫，國庫的設(shè)置分別是獨(dú)立國庫制和委托國庫制。

(4)預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)。有三種形式：一是議會(huì)直接監(jiān)督；二是審計(jì)部門監(jiān)督，獨(dú)立于行政部門之外；三是財(cái)政部門監(jiān)督。

2．預(yù)算的編制

(1)編制期限。國外的預(yù)算編制時(shí)間普遍較長，一般從年初就開始下一年度的預(yù)算編制，到預(yù)算得到批準(zhǔn)，有近一年的時(shí)間。

(2)預(yù)算收支科目。預(yù)算收支科目的細(xì)化是預(yù)算管理和提高預(yù)算透明度的重要基礎(chǔ)工作，科目越細(xì)，越便于監(jiān)督。美國的預(yù)算支出科目有1300多個(gè)，法國預(yù)算類科目1100多個(gè)。

(3)國外通常按照部門編制預(yù)算，一個(gè)部門的支出反映在一本預(yù)算上，有利于財(cái)政部門掌握和監(jiān)督各個(gè)部門的預(yù)算資金情況。

(4)普遍采用零基預(yù)算。要求對每一個(gè)計(jì)劃項(xiàng)目作系統(tǒng)的評估和審查，并以其成果績效以及成本為基礎(chǔ)，排列預(yù)算支出的優(yōu)先順序。

(5)普遍采用復(fù)式預(yù)算。將預(yù)算內(nèi)的全部財(cái)政收入和支出按照經(jīng)濟(jì)性質(zhì)進(jìn)行劃分，分別匯集編制成兩個(gè)或者兩個(gè)以上的預(yù)算。它不僅適應(yīng)于資金分配格局的變化，而且可以對每一項(xiàng)目進(jìn)行成本收益的分析和控制，可以反映預(yù)算平衡狀況和出現(xiàn)赤字的原因。

3．預(yù)算的執(zhí)行

預(yù)算的執(zhí)行是預(yù)算管理的關(guān)鍵，關(guān)系到編制的預(yù)算能否變成現(xiàn)實(shí)。一般地說，各國年度預(yù)算經(jīng)立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后即具有法律效力，各部門必須嚴(yán)格執(zhí)行。但是，在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或者減少收人，使得原來批準(zhǔn)的預(yù)算發(fā)生變更的，必須經(jīng)過與審批預(yù)算相同的程序。同時(shí)，國外預(yù)算管理資金普遍采用國庫單一賬戶制度。國庫集中管理資金集中支付，政府預(yù)算審批后，預(yù)算單位安排購買商品和勞務(wù)后，由銀行清算系統(tǒng)從國庫單一賬戶劃撥資金。

4．預(yù)算的監(jiān)督

健全的法律體系是確保預(yù)算監(jiān)督的關(guān)鍵。國外通常從預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行到監(jiān)督的每一個(gè)環(huán)節(jié)都有明確的規(guī)定。如，法國規(guī)范預(yù)算的法律包括《憲法》、《財(cái)政法》，每年國會(huì)還會(huì)通過年度的《預(yù)算法案》，以法律的形式對各項(xiàng)支出做出明確的規(guī)定，使各個(gè)部門的每項(xiàng)預(yù)算收支收到法律約束。同時(shí)，各國普遍建立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，監(jiān)督預(yù)算的編制和執(zhí)行。比如，法國建立了財(cái)政監(jiān)察專員制度和財(cái)政公共會(huì)計(jì)制度進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督檢查，前者負(fù)責(zé)對預(yù)算支出進(jìn)行檢查監(jiān)督，后者主要負(fù)責(zé)執(zhí)行支付。檢查的方法也是多種多樣，比如成本收益方法，瑞典的監(jiān)督重點(diǎn)就是對預(yù)算各部委的具體工作成效來監(jiān)督。2100433B

1．編制前的準(zhǔn)備。《預(yù)算法》第三十五條規(guī)定：“國務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時(shí)下達(dá)關(guān)于編制下一年預(yù)算草案的指示。編制預(yù)算草案的具體事項(xiàng)，由國務(wù)院財(cái)政部門部署。”即由國務(wù)院確定下一年經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，并向省、自治區(qū)、直轄市政府下達(dá)編制下一年預(yù)算草案的指示，提出編制草案的原則和要求。

2．地方預(yù)算的編制?！额A(yù)算法》第二十四條規(guī)定：“各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院規(guī)定的時(shí)間編制預(yù)算草案?！钡谌鶙l規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市政府應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院規(guī)定的時(shí)間，將本級總預(yù)算草案報(bào)國務(wù)院審核匯總。”第三十七條規(guī)定：“縣、自治縣、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在本級人民代表大會(huì)會(huì)議舉行的一個(gè)月前，將本級預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交本級人民代表大會(huì)有關(guān)的專門委員會(huì)或者根據(jù)本級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)主任會(huì)議的決定提交本級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有關(guān)的工作委員會(huì)進(jìn)行初步審查。”“縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在本級人民代表大會(huì)會(huì)議舉行的一個(gè)月前，將本級預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交本級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)進(jìn)行初步審查?！笨梢?，我國地方預(yù)算的編制主要由各級人民政府及其財(cái)政部門負(fù)責(zé)。

3．地方預(yù)算的審查和批準(zhǔn)?！额A(yù)算法》第三十八條規(guī)定：“國務(wù)院在全國人民代表大會(huì)舉行會(huì)議時(shí)，向大會(huì)作關(guān)于中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告。地方各級政府在本級人民代表大會(huì)舉行會(huì)議時(shí)，向大會(huì)作關(guān)于本級總預(yù)算草案的報(bào)告?！钡谌艞l規(guī)定：“中央預(yù)算由全國人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)。地方各級政府預(yù)算由本級人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)。”第四十條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)將經(jīng)本級人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的本級預(yù)算報(bào)上一級政府備案。縣級以上地方各級政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)將經(jīng)本級人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的本級預(yù)算及下一級政府報(bào)送備案的預(yù)算匯總，報(bào)上一級政府備案。”“縣級以上地方各級政府將下一級政府依照前款規(guī)定報(bào)送備案的預(yù)算匯總后，報(bào)本級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。國務(wù)院將省、自治區(qū)、直轄市政府依照前款規(guī)定報(bào)送備案的預(yù)算匯總后，報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案?！钡谒氖坏诰磐胤筋A(yù)算管理?xiàng)l規(guī)定：“國務(wù)院和縣級以上地方各級政府對下一級政府依照本法第四十條規(guī)定報(bào)送備案的預(yù)算，認(rèn)為有同法律、行政法規(guī)相抵觸或者有其他不適當(dāng)之處，需要撤銷批準(zhǔn)預(yù)算的決議的，應(yīng)當(dāng)提請本級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議決定?！钡谒氖l規(guī)定：“各級政府預(yù)算經(jīng)本級人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后，本級政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)向本級各部門批復(fù)預(yù)算。各部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)向所屬各單位批復(fù)預(yù)算?！笨梢?，我國的地方預(yù)算的審查和批準(zhǔn)由各級人民代表大會(huì)及其常委會(huì)負(fù)責(zé)。

4．地方預(yù)算的執(zhí)行?！额A(yù)算法》第九條規(guī)定：“經(jīng)本級人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得改變?！笨梢姡?jīng)過各級人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算是具有法律效力的。第四十三條規(guī)定：“各級預(yù)算由本級政府組織執(zhí)行，具體工作由本級政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)?！钡谒氖鍡l規(guī)定：“預(yù)算收入征收部門，必須依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，及時(shí)、足額征收應(yīng)征的預(yù)算收入。不得違反法律、行政法規(guī)規(guī)定，擅自減征、免征或者緩征應(yīng)征的預(yù)算收入，不得截留、占用或者挪用預(yù)算收入。”第四十七條規(guī)定：“各級政府財(cái)政部門必須依照法律、行政法規(guī)和國務(wù)院財(cái)政部門的規(guī)定，及時(shí)、足額地?fù)芨额A(yù)算支出資金，加強(qiáng)對預(yù)算支出的管理和監(jiān)督。各級政府、各部門、各單位的支出必須按照預(yù)算執(zhí)行?！?

5．地方預(yù)算的調(diào)整。所謂地方預(yù)算的調(diào)整，是指經(jīng)地方各級人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的本級預(yù)算，在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算的總支出超過總收入，或者使原批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的部分變更。我國《預(yù)算法》第五十四條規(guī)定：“各級政府對于必須進(jìn)行的預(yù)算調(diào)整，應(yīng)當(dāng)編制預(yù)算調(diào)整方案?！薄翱h級以上地方各級政府預(yù)算的調(diào)整方案必須提請本級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查和批準(zhǔn)；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府預(yù)算的調(diào)整方案必須提請本級人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)。未經(jīng)批準(zhǔn)，不得調(diào)整預(yù)算?！钡谖迨藯l規(guī)定：“地方各級政府預(yù)算的調(diào)整方案經(jīng)批準(zhǔn)后，由本級政府報(bào)上一級政府備案?！?

6．地方預(yù)算的決算。通過編制地方預(yù)算的決算，能夠?qū)Φ胤筋A(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行總結(jié)和分析，為提高今后的地方預(yù)算管理水平創(chuàng)造條件?！额A(yù)算法》第五十九條規(guī)定：“決算草案由各級政府、各部門、各單位，在每一預(yù)算年度終了后按照國務(wù)院規(guī)定的時(shí)間編制。編制決算草案的具體事項(xiàng)，由國務(wù)院財(cái)政部門部署?！钡诹畻l規(guī)定：“編制決算草案，必須符合法律、行政法規(guī)，做到收支數(shù)額準(zhǔn)確、內(nèi)容完整、報(bào)送及時(shí)?！钡诹l規(guī)定：“縣級以上地方各級政府財(cái)政部門編制本級決算草案、報(bào)本級政府審定后，由本級政府提請本級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查和批準(zhǔn)。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府編制本級決算草案，提請本級人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)?！?