第一次全國土地調(diào)查

第一次調(diào)查采用的基礎(chǔ)圖件 , 是由各縣到測(cè)繪部門收集 , 往往要跑幾個(gè)單位才能收齊 , 主要是不同比例尺的普通航攝照片和部分正攝影像圖 ( 一般是經(jīng)濟(jì)條件較好的縣采用 ) , 而且很多是 1980 年— 1987 年期間拍攝的。大多數(shù)的外業(yè)調(diào)查是在九十年代初進(jìn)行的 , 中間間隔了五六年 , 大大增加了外業(yè)調(diào)繪的難度和新增地物補(bǔ)測(cè)的工作量 , 影響了調(diào)查進(jìn)度和質(zhì)量 。

第一次調(diào)查時(shí)由于計(jì)算機(jī)應(yīng)用剛剛起步 , 大部分內(nèi)業(yè)工作是人工操作 , 如航片轉(zhuǎn)繪、編圖繪圖、圖件縮編等。僅面積量算采用了當(dāng)時(shí)較先進(jìn)的計(jì)算機(jī)掃描計(jì)算技術(shù) , 但仍有少數(shù)單位采用求積儀人工計(jì)算的。工作量大耗時(shí)長 , 這是第一次調(diào)查用了十幾年才完成的另一原因。由于計(jì)算機(jī)運(yùn)用程序五花八門各地不一 , 圖件一般是薄膜成圖 , 使后續(xù)的市級(jí)、省級(jí)數(shù)據(jù)匯總、圖件縮編困難重重、進(jìn)度緩慢。2100433B

第一次調(diào)查為什么從 1984 年 5 月開始一直到 1997 年年底結(jié)束 , 其中最主要的一個(gè)原因就是領(lǐng)導(dǎo)重視和政府支持的問題 , 更直接地說就是調(diào)查經(jīng)費(fèi)落實(shí)的問題。一般有兩種情況 , 一是因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)重視不夠 ,財(cái)政有錢但不愿把錢花在這種見不到直接效益的地方。二是有些貧困縣財(cái)政確實(shí)拿不出錢來。

第二次全國土地調(diào)查即將開始, 通過與第一次全國土地調(diào)查之比較, 從組織領(lǐng)導(dǎo)、技術(shù)保障、資料基礎(chǔ)、質(zhì)量保證等方面, 探討了開展第二次全國土地調(diào)查的有關(guān)問題, 并提出了具體的意見。

距第一次全國土地調(diào)查十年之后, 國務(wù)院決定自2007 年7月1 日起開展第二次全國土地調(diào)查(以下簡稱第二次調(diào)查)。十年來經(jīng)濟(jì)社會(huì)、地貌景觀、土地用途都已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化。雖然每年都進(jìn)行土地變更調(diào)查, 但由于第一次全國土地調(diào)查(以下簡稱第一次調(diào)查) 的技術(shù)手段落后, 基礎(chǔ)資料保存方法原始, 特別是圖件資料多為紙質(zhì)或薄膜成圖, 不利于變更后的修改和使用, 更談不上信息的交流與共享。已經(jīng)完全不能滿足當(dāng)今高速發(fā)展的信息社會(huì)的需要。因此, 開展第二次調(diào)查是非常必要的, 也是非常及時(shí)的。

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于開展第二次全國土地調(diào)查的通知》(以下簡稱《通知》) 要求, 第二次調(diào)查要在2007 年7 月至2009 年6 月,各地組織開展調(diào)查和數(shù)據(jù)庫建設(shè), 完成全國調(diào)查工作。2009 年下半年, 各地對(duì)調(diào)查成果進(jìn)行整理。也就是說從現(xiàn)在資料準(zhǔn)備開始到全面結(jié)束, 只有三年時(shí)間。而第一次調(diào)查時(shí)卻花了整整十三年。雖然現(xiàn)在的技術(shù)手段已今非昔比, 但要在如此短的時(shí)間里完成如此浩大的工作量, 如果沒有強(qiáng)有力地組織保障、充分地物質(zhì)保證和幾十萬人的技術(shù)力量, 是難以想象的。筆者根據(jù)參加第一次調(diào)查及多年來的教學(xué)體會(huì), 通過兩次土地調(diào)查之比較, 對(duì)第二次調(diào)查提出幾點(diǎn)意見和建議, 僅供參考。

一、領(lǐng)導(dǎo)重視、政府支持, 是順利完成土地調(diào)查的關(guān)鍵

第一次調(diào)查的通知是,《國務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)牧漁業(yè)部、國家計(jì)委等部門關(guān)于進(jìn)一步開展土地資源調(diào)查工作的報(bào)告的通知》國發(fā)〔1984〕70 號(hào)。第二次調(diào)查的通知是,《國務(wù)院關(guān)于開展第二次全國土地調(diào)查的通知》國發(fā)〔2006〕38 號(hào)。領(lǐng)導(dǎo)小組由國務(wù)院副總理曾培炎、國土資源部部長孫文盛親自掛帥, 成員由國務(wù)院有關(guān)部、局一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)組成, 重視程度可見一斑。

但是土地調(diào)查是以縣為單位進(jìn)行的, 依據(jù)縣級(jí)成果逐級(jí)匯總而成。因此, 縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的重視程度以及縣政府的支持力度, 是順利完成土地調(diào)查的關(guān)鍵。第一次調(diào)查為什么從1984 年5 月開始一直到1997 年年底結(jié)束, 其中最主要的一個(gè)原因就是領(lǐng)導(dǎo)重視和政府支持的問題, 更直接地說就是調(diào)查經(jīng)費(fèi)落實(shí)的問題。一般有兩種情況, 一是因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)重視不夠, 財(cái)政有錢但不愿把錢花在這種見不到直接效益的地方。二是有些貧困縣財(cái)政確實(shí)拿不出錢來。筆者所在地區(qū)某貧困縣, 因?yàn)榻?jīng)費(fèi)不足直到1993 年底靠貸款才開展土地調(diào)查工作。

第二次調(diào)查所處的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、消費(fèi)水平, 采用的技術(shù)手段、設(shè)備等都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于當(dāng)年, 調(diào)查經(jīng)費(fèi)同樣遠(yuǎn)高于當(dāng)年。這次調(diào)查經(jīng)費(fèi)的來源與上次一樣: 由中央財(cái)政和地方財(cái)政按承擔(dān)的工作任務(wù)共同分擔(dān)。如此大的費(fèi)用, 對(duì)于貧困縣或剛剛脫貧的縣來說又是一個(gè)沉重的壓力。如果中央財(cái)政和省財(cái)政不能區(qū)別對(duì)待另給補(bǔ)貼, 這些縣要按時(shí)完成可能會(huì)有較大地困難。

二、技術(shù)規(guī)程、實(shí)施方案, 是順利完成土地調(diào)查的技術(shù)保障

每一項(xiàng)技術(shù)工作都有一個(gè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn), 土地調(diào)查技術(shù)規(guī)程實(shí)質(zhì)上就是國家標(biāo)準(zhǔn)。必須具有權(quán)威性、準(zhǔn)確性、合理性、實(shí)用性和可操作性。實(shí)施方案應(yīng)具體、明確。技術(shù)規(guī)程和實(shí)施方案是進(jìn)行土地調(diào)查的技術(shù)依據(jù), 保障土地調(diào)查成果能夠?qū)崿F(xiàn)土地資源信息的社會(huì)化服務(wù), 滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及國土資源管理的需要。

值得注意的是, 當(dāng)今社會(huì)已進(jìn)入信息化高速發(fā)展階段,數(shù)字地球、數(shù)字中國計(jì)劃已實(shí)施多年。土地調(diào)查成果是數(shù)字中國國家空間信息的重要組成部分。在制定技術(shù)規(guī)程和實(shí)施方案時(shí), 必須充分考慮土地信息采集、處理的標(biāo)準(zhǔn)化、系統(tǒng)化, 以利于與其它空間信息的整合、共享和應(yīng)用, 形成統(tǒng)一的地理信息共享平臺(tái)。

三、基礎(chǔ)圖件、系統(tǒng)軟件, 是順利完成土地調(diào)查的基礎(chǔ)

第一次調(diào)查采用的基礎(chǔ)圖件, 是由各縣到測(cè)繪部門收集, 往往要跑幾個(gè)單位才能收齊, 主要是不同比例尺的普通航攝照片和部分正攝影像圖(一般是經(jīng)濟(jì)條件較好的縣采用) , 而且很多是1980 年—1987 年期間拍攝的。大多數(shù)的外業(yè)調(diào)查是在九十年代初進(jìn)行的, 中間間隔了五六年, 大大增加了外業(yè)調(diào)繪的難度和新增地物補(bǔ)測(cè)的工作量, 影響了調(diào)查進(jìn)度和質(zhì)量。

第二次調(diào)查由國家統(tǒng)一購置航空、航天遙感資料, 統(tǒng)一制作調(diào)查基礎(chǔ)圖件。一方面減輕了地方負(fù)擔(dān), 一方面確保了基礎(chǔ)資料的可靠性、時(shí)效性和統(tǒng)一性。這是土地調(diào)查成果可靠性的基礎(chǔ)。

第一次調(diào)查時(shí)由于計(jì)算機(jī)應(yīng)用剛剛起步, 大部分內(nèi)業(yè)工作是人工操作, 如航片轉(zhuǎn)繪、編圖繪圖、圖件縮編等。僅面積量算采用了當(dāng)時(shí)較先進(jìn)的計(jì)算機(jī)掃描計(jì)算技術(shù), 但仍有少數(shù)單位采用求積儀人工計(jì)算的。工作量大耗時(shí)長, 這是第一次調(diào)查用了十幾年才完成的另一原因。由于計(jì)算機(jī)運(yùn)用程序五花八門各地不一,圖件一般是薄膜成圖, 使后續(xù)的市級(jí)、省級(jí)數(shù)據(jù)匯總、圖件縮編困難重重、進(jìn)度緩慢。

第二次調(diào)查正處在“3S”技術(shù)廣泛應(yīng)用的時(shí)期, 其中地理信息系統(tǒng)(GIS) 提供了分析和處理海量地理數(shù)據(jù)的通用技術(shù), 應(yīng)用領(lǐng)域極為廣泛, 而且早已應(yīng)用于土地調(diào)查與管理的方方面面。土地調(diào)查內(nèi)業(yè)工作通過GIS 建立數(shù)據(jù)庫已經(jīng)完全成熟, 筆者不再贅敘?，F(xiàn)在的問題是, 國產(chǎn)GIS已有幾十個(gè)應(yīng)用軟件, 僅近幾年用于試點(diǎn)地區(qū)土地調(diào)查的系列軟件就有四、五種之多, 使用效果均反映良好。第二次調(diào)查是由國家統(tǒng)一采用其中一種軟件, 還是由各地自選軟件。如果由各地自選, 數(shù)據(jù)庫的統(tǒng)一和共享如何保證, 應(yīng)該有明確地規(guī)定。特別是已完成的試點(diǎn)省市如何整合到統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫及地理信息共享平臺(tái)中去。

四、調(diào)查隊(duì)伍、檢查驗(yàn)收, 是順利完成土地調(diào)查的質(zhì)量保證

土地調(diào)查是一項(xiàng)政策性較強(qiáng)、工作量浩大、涉及多項(xiàng)專業(yè)技術(shù)的工程, 需要數(shù)以萬計(jì)的工程技術(shù)人員參加。調(diào)查隊(duì)伍的選擇和調(diào)查人員的素質(zhì), 嚴(yán)格的檢查驗(yàn)收, 是土地調(diào)查成果質(zhì)量高低的關(guān)鍵。

(一) 調(diào)查隊(duì)伍的選擇要慎重

1、最好是選擇參加過第一次調(diào)查的隊(duì)伍和人員

參加過第一次調(diào)查的隊(duì)伍和人員, 積累了豐富地經(jīng)驗(yàn), 稍加培訓(xùn)就能很快上手。但是參與第一次調(diào)查的幾十萬技術(shù)人員, 主要是來自地勘部門以及部分院校。當(dāng)時(shí)(80 年代末- 90 年代初)正是我國地勘部門處于低潮時(shí)期, 體制不明確, 國家任務(wù)有限,大量富余人員正尋找出路。土地調(diào)查給他們帶來了就業(yè)機(jī)會(huì), 他們也為第一次調(diào)查的順利完成做出了重要的貢獻(xiàn)。目前, 地勘部門正處在第二次大發(fā)展的時(shí)期, 各單位人才急缺, 要抽出大量人員參與第二次調(diào)查, 可能會(huì)有一定的困難。對(duì)于有關(guān)院校來說,參與第二次調(diào)查是一次產(chǎn)學(xué)研結(jié)合的大好機(jī)會(huì), 但人力和時(shí)間受到一定限制, 只能完成少部分地區(qū)的調(diào)查工作。利用各種社會(huì)勘測(cè)隊(duì)伍, 信息安全問題不得不作考慮。因此, 調(diào)查隊(duì)伍的選擇應(yīng)早做準(zhǔn)備, 現(xiàn)在就應(yīng)擺在議事日程當(dāng)中, 以便于人員培訓(xùn)和設(shè)備配置盡早進(jìn)行。

2、第二次調(diào)查技術(shù)含量高, 對(duì)調(diào)查隊(duì)伍和人員的素質(zhì)要求更高

從《通知》中可以看出, 第二次調(diào)查的內(nèi)容比第一次調(diào)查有較大變動(dòng), 由于2001 年重新對(duì)土地進(jìn)行了分類, 體現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化的分類原則。因此, 外業(yè)調(diào)查增加了城鎮(zhèn)土地調(diào)查的內(nèi)容,如工業(yè)用地、基礎(chǔ)設(shè)施用地、金融商業(yè)服務(wù)、開發(fā)園區(qū)、房地產(chǎn)等, 以及基本農(nóng)田的內(nèi)容, 大大增加了調(diào)查的難度; 內(nèi)業(yè)必須全部運(yùn)用新技術(shù)手段, 建立互聯(lián)共享的覆蓋國家、省、市(地)、縣四級(jí)的集影像、圖形、地類、面積和權(quán)屬為一體的土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫。因此, 要求調(diào)查人員必須具備較高的技術(shù)素質(zhì), 經(jīng)過嚴(yán)格的培訓(xùn)才能上崗。調(diào)查單位必須通過資質(zhì)審查, 配備有相應(yīng)的設(shè)備方可承擔(dān)調(diào)查任務(wù)。

同時(shí), 還應(yīng)對(duì)縣、市級(jí)國土資源主管部門從事土地調(diào)查管理工作的人員進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn), 加強(qiáng)第二次調(diào)查過程中的管理和監(jiān)督, 并為后續(xù)的變更調(diào)查和土地管理打下堅(jiān)實(shí)地基礎(chǔ)。

(二) 制定嚴(yán)格的檢查驗(yàn)收制度, 確保土地調(diào)查的質(zhì)量

質(zhì)量是一切技術(shù)工作的生命線, 必須制定嚴(yán)格的“三檢”制度, 進(jìn)行自檢、互檢和專檢, 盡量將問題消滅在第一線。從而確保土地調(diào)查的數(shù)據(jù)、圖件與實(shí)地三者一致。

《通知》中規(guī)定, 省級(jí)國土資源主管部門負(fù)責(zé)組織驗(yàn)收縣級(jí)調(diào)查成果。因此, 各省必須組建一支專門的、穩(wěn)定的, 由多方面、多層次專家組成的省級(jí)土地調(diào)查檢查驗(yàn)收隊(duì)伍, 按照技術(shù)規(guī)程和實(shí)施方案的要求嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)。確保第二次土地調(diào)查成果的質(zhì)量。2100433B

根據(jù)《通知》要求，第二次全國土地調(diào)查的目標(biāo)是全面查清全國范圍內(nèi)的土地利用狀況，掌握真實(shí)的土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，建立和完善我國土地調(diào)查、土地統(tǒng)計(jì)和土地登記制度，實(shí)現(xiàn)土地資源信息的社會(huì)化服務(wù)，滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及國土資源管理的需要。

第二次全國土地調(diào)查組織保障

國務(wù)院成立第二次全國土地調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組，并設(shè)立國務(wù)院第二次全國土地調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（以下簡稱全國土地調(diào)查辦）。按照工作需要，全國土地調(diào)查辦內(nèi)設(shè)工作組，分工負(fù)責(zé)調(diào)查工作的具體業(yè)務(wù)和日常管理事務(wù)。同時(shí)，抽調(diào)部分地籍管理和土地調(diào)查的專家，組成技術(shù)專家組，對(duì)調(diào)查中遇到的重大技術(shù)問題進(jìn)行研究解決。另外，邀請(qǐng)部分土地管理的老專家、老領(lǐng)導(dǎo)，組成調(diào)查巡視組，通過巡視、考察及時(shí)掌握各地工作動(dòng)態(tài)和調(diào)查進(jìn)度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和研究重大政策問題。

各地成立相應(yīng)的土地調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)對(duì)調(diào)查工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)小組組長由各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，同時(shí)組建土地調(diào)查辦公室，辦公室設(shè)在各級(jí)國土資源部門，辦公室成員由管理人員和技術(shù)人員組成，負(fù)責(zé)本地區(qū)的土地調(diào)查工作。

第二次全國土地調(diào)查政策保障

（1）編制第二次全國土地調(diào)查系列技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及調(diào)查規(guī)范，包括制定土地利用分類標(biāo)準(zhǔn)、編制調(diào)查技術(shù)規(guī)程、完善土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)、制定調(diào)查成果檢查驗(yàn)收辦法等；針對(duì)調(diào)查中涉及到的頒發(fā)林權(quán)證的林地調(diào)查、法院查扣地調(diào)查、軍隊(duì)用地調(diào)查以及權(quán)屬界村組調(diào)查等具體政策性問題，制定并出臺(tái)相應(yīng)的政策性調(diào)查規(guī)定，提出解決辦法。

（2）第二次土地調(diào)查成果將作為核定各地實(shí)際耕地保有量、新增建設(shè)用地?cái)?shù)量和建設(shè)用地審批、土地利用總體規(guī)劃修編、土地開發(fā)整理復(fù)墾等各項(xiàng)土地管理工作的基礎(chǔ)依據(jù)。土地調(diào)查完成后，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收、土地登記、土地規(guī)劃、土地開發(fā)整理復(fù)墾等土地管理工作，應(yīng)以調(diào)查成果為依據(jù)。

（3）充實(shí)人員和隊(duì)伍，保證調(diào)查經(jīng)費(fèi)，并加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)監(jiān)督審計(jì)，完善土地變更調(diào)查制度。各地隨時(shí)將更新數(shù)據(jù)報(bào)國家級(jí)土地利用數(shù)據(jù)庫變更，保證國家數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、客觀、現(xiàn)勢(shì)。國家級(jí)土地利用數(shù)據(jù)庫將作為國土資源管理的基礎(chǔ)平臺(tái)，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收、土地利用總體規(guī)劃修編、土地開發(fā)整理復(fù)墾審批等涉及的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和圖件將以此數(shù)據(jù)庫為準(zhǔn)。

第二次全國土地調(diào)查技術(shù)保障

第二次土地調(diào)查堅(jiān)持統(tǒng)一的調(diào)查規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，國家制定調(diào)查技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、操作規(guī)范等，明確各流程環(huán)節(jié)的技術(shù)要求及其操作程序、方法和檢查辦法，保證分階段調(diào)查質(zhì)量；根據(jù)土地調(diào)查成果多比例尺、多形式的特點(diǎn)，制定以數(shù)據(jù)為主體的成果標(biāo)準(zhǔn)，明確成果的表達(dá)形式，提高成果信息共享程度；按照國家信息化標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范依據(jù)，結(jié)合管理需求，制定《第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫建設(shè)規(guī)范》等標(biāo)準(zhǔn)，明確調(diào)查數(shù)據(jù)庫建設(shè)的框架結(jié)構(gòu)、內(nèi)容、維護(hù)更新要求等，提高土地利用信息應(yīng)用服務(wù)質(zhì)量。

在堅(jiān)持統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的同時(shí)，本次調(diào)查將充分利用現(xiàn)有設(shè)備，進(jìn)一步充實(shí)、完善土地調(diào)查工作的軟、硬件環(huán)境。充分應(yīng)用成熟、實(shí)用的現(xiàn)代高新技術(shù)手段，全面提升本次調(diào)查的科技含量。

第二次全國土地調(diào)查機(jī)制保障

（1）引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，依據(jù)政府采購法，按照“公平、公正、公開”的競(jìng)爭(zhēng)原則，推行項(xiàng)目監(jiān)理管理制，擇優(yōu)選擇技術(shù)強(qiáng)、信譽(yù)好、質(zhì)量高的單位為項(xiàng)目監(jiān)理單位。有條件的地區(qū)，實(shí)行招投標(biāo)管理制度，以合同方式約定雙方職責(zé)、項(xiàng)目任務(wù)、成果質(zhì)量以及項(xiàng)目進(jìn)展要求、經(jīng)費(fèi)支付方式等。

（2）建立檢查驗(yàn)收制度，采用分階段成果檢查制度，每一階段成果需經(jīng)檢查合格后方轉(zhuǎn)入下一階段，避免將錯(cuò)誤帶入下階段工作，保證成果質(zhì)量；執(zhí)行分級(jí)檢查驗(yàn)收制度。國家、省、市級(jí)分級(jí)負(fù)責(zé)?？h級(jí)土地調(diào)查成果由市級(jí)國土資源部門負(fù)責(zé)組織預(yù)檢，省級(jí)國土資源部門組織驗(yàn)收。國土資源部負(fù)責(zé)組織對(duì)省級(jí)匯總成果驗(yàn)收。同時(shí)，為加強(qiáng)成果質(zhì)量檢查力度，國家對(duì)省級(jí)成果進(jìn)行全面的內(nèi)業(yè)檢查，并對(duì)重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)地類進(jìn)行外業(yè)抽查核實(shí)，確保土地調(diào)查的數(shù)據(jù)、圖件與實(shí)地三者一致。

5．經(jīng)費(fèi)保障

按照《通知》中“各級(jí)財(cái)政部門在調(diào)查經(jīng)費(fèi)上要給予保證”的要求，根據(jù)土地調(diào)查任務(wù)和計(jì)劃安排，編制支出預(yù)算，核定土地調(diào)查經(jīng)費(fèi)，并列入相應(yīng)年度的財(cái)政預(yù)算，財(cái)政部門確保土地調(diào)查經(jīng)費(fèi)按時(shí)足額到位，保障土地調(diào)查工作的順利進(jìn)行。