分稅制財政管理體制指導(dǎo)思想

規(guī)范分稅制是分權(quán)式財政管理體制法的必然選擇。但由于各國政治體制、經(jīng)濟體制和分稅制產(chǎn)生的時代背景等方面的差距，分稅制有分稅與分權(quán)完全和不完全兩種模式。完全的分稅制有以下特點：

（1）各級政府都有獨立的稅種，獨立征稅，不設(shè)共享稅；

（2）各級財政在法定收支范圍內(nèi)自求平衡，各級財政之間不存在轉(zhuǎn)移支付或轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模很小；

（3）中央財政立法權(quán)和地方財政立法權(quán)劃分明確，地方財政權(quán)獨立。

完全的分稅制模式與不完全的分稅制模式之間沒有絕對的區(qū)分界限和衡量標(biāo)準(zhǔn)。將分稅制區(qū)分為兩種模式，目的在于說明財政管理體制法的分稅、分權(quán)不是越徹底越好，要根據(jù)相關(guān)因素確定合理的分權(quán)程度。

我國分稅制財政管理體制立法應(yīng)是一個漸進(jìn)的過程，在現(xiàn)階段選擇完全的分稅制模式是不現(xiàn)實的。由分成式、包干式向分稅制轉(zhuǎn)換，應(yīng)有一個過渡期。共享稅是新舊體制過渡的好形式。選擇財政管理體制法模式時應(yīng)貫徹的指導(dǎo)思想是：

1.正確處理中央與地方的分配關(guān)系，調(diào)動兩個積極性，促進(jìn)國家財政收入合理增長。

2.合理調(diào)節(jié)地區(qū)之間財力分配。既要有利于經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)繼續(xù)保持較快的發(fā)展勢頭，又要通過中央財政對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付，扶持經(jīng)濟不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展和老工業(yè)基地的改造。同時，促使地方加強對財政支出的約束。

3.堅持統(tǒng)一政策和分級管理相結(jié)合的原則。中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)在現(xiàn)階段要集中在中央，以保證中央政令統(tǒng)一，維護全國統(tǒng)一市場和企業(yè)平等競爭。稅收實行分級征管，中央稅和共享稅由中央稅務(wù)機構(gòu)負(fù)責(zé)征收，共享稅中地方分享的部分，由中央稅務(wù)機構(gòu)直接劃入地方金庫，地方稅由地方稅務(wù)機構(gòu)負(fù)責(zé)征收。

4.堅持整體設(shè)計與逐步推進(jìn)相結(jié)合的原則。財政管理體制立法的終極目標(biāo)是建立完全、規(guī)范的分稅制，但要分步實現(xiàn)。每一階段性立法要有超前性，盡可能向立法終極目標(biāo)靠攏，要充分考慮如何與下一步更完善的立法銜接。分稅制改革既要借鑒外國經(jīng)驗，又要從我國的實際出發(fā)。

1.事權(quán)和支出范圍越位。目前實施的分稅制沒有重新界定政府職能，各級政府事權(quán)維持不甚明確的格局，存在越位 與錯位的現(xiàn)象，事權(quán)的錯位與越位導(dǎo)致財政支出范圍的錯位與越位。

2.部分財政收入劃分不合理。稅收收入沒有嚴(yán)格劃分為中央稅、地方稅、共享稅并依此確定應(yīng)屬何級財政收入，存在按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分企業(yè)所得稅的不規(guī)范做法。一些應(yīng)為中央稅的稅種，如所得稅被定為地方稅。地方各級政府間按稅種劃分收入未落實。

3.地方稅收體系不健全。目前，地方稅種除營業(yè)稅、所得稅外，均為小額稅種，縣、鄉(xiāng)級財政無穩(wěn)定的稅收來源，收入不穩(wěn)定。地方稅種的管理權(quán)限高度集中在中央，地方對地方稅種的管理權(quán)限過小。

4.省以下分稅制財政管理體制不夠完善。主要是地方各級政府間較少實行按事權(quán)劃分財政收支的分權(quán)式財政管理體制?？h級財政沒有獨立的稅種收入，財政收入無保障。

5.轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范。我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度存在一些缺陷：政府間財政資金分配因保留包干制下的上解、補助辦法，基本格局未變；采用基數(shù)法實行稅收返還不合理；中央對地方專項補助發(fā)放的條件、程序、使用管理無法可依；地方政府之間如何轉(zhuǎn)移支付不明確。

分稅制克服了包干制、分成制的缺陷，是一種較理想的財政管理體制，符合我國政治體制和經(jīng)濟體制的要求。

1.分稅制根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則劃分中央和地方財政收支范圍，具有合理性和穩(wěn)定性。 2.分稅制劃分稅種的方法比較科學(xué)。在稅種劃分的依據(jù)上，改變按企業(yè)行政隸屬關(guān)系劃分稅收收入的辦法，依據(jù)稅的特征、受益和便利原則劃分稅源。在稅收劃分的方法上，以劃分稅源為主，改變總額分成的辦法。這種分稅辦法有利于地方政府減少對企業(yè)的干預(yù)和對市場的封鎖。

3.對中央稅、中央和地方共享稅由中央稅務(wù)機構(gòu)負(fù)責(zé)征收管理，對地方稅由地方稅務(wù)機構(gòu)負(fù)責(zé)征收管理，有利于提高征收管理效率，防止為地方利益隨意減免中央稅、共享稅。

4.中央對地方按因素法進(jìn)行公式化轉(zhuǎn)移支付，不再按基數(shù)法或定額進(jìn)行補助，比較規(guī)范、透明。

5.完善的分稅制必然有完備的法律與之配套，因而分稅制是一種透明度高、穩(wěn)定性強的財政管理體制。

1. 中央稅系統(tǒng)：消費稅，車輛購置稅、關(guān)稅、進(jìn)口增值稅，鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司集中繳納的營業(yè)稅、所得稅、城市建設(shè)維護稅，中央企業(yè)繳納的所得稅，中央與地方所屬企業(yè)、事業(yè)單位組成的聯(lián)營企業(yè)、股份制企業(yè)繳納的所得稅，地方銀行、非銀行金融企業(yè)繳納的所得稅，海洋石油企業(yè)繳納的所得稅、資源稅，外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅，個人所得稅中對儲蓄存款利息所得征收的部分，中央稅的滯納金、補稅、罰款，證券交易印花稅。

2. 地稅系統(tǒng)：營業(yè)稅、城市維護建設(shè)稅（不包括上述由國家稅務(wù)局系統(tǒng)負(fù)責(zé)征收管理的部分），地方國有企業(yè)、集體企業(yè)、私營企業(yè)繳納的所得稅、個人所得稅（不包括對銀行儲蓄存款利息所得征收的部分），資源稅，城鎮(zhèn)土地使用稅，耕地占用稅，土地增值稅，房產(chǎn)稅，城市房地產(chǎn)稅，車船使用稅，車船使用牌照稅，印花稅（除證券交易印花稅），契稅，屠宰稅，筵席稅（2008年停征），農(nóng)業(yè)稅（已停征）、牧業(yè)稅及其地方附加，地方稅的滯納金、補稅、罰款。

3. 中央地方共享稅：增值稅2016年5月之前中央75%,地方25%，2016年5月1日全面營改增之后中央50%,地方50% ；企業(yè)所得稅與個稅,中央60%,地方40%；

一是中央與地方的事權(quán)和支出劃分。根據(jù)現(xiàn)行中央政府與地方政府事權(quán)的劃分，中央財政主要承擔(dān)國家安全、外交和中央國家機關(guān)運轉(zhuǎn)所需經(jīng)費，調(diào)整國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實施宏觀調(diào)控所必需的支出以及由中央直接管理的社會事業(yè)發(fā)展支出。地方財政主要承擔(dān) 本地區(qū)政權(quán)機關(guān)運轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟、社會事業(yè)發(fā)展所需支出。

二是中央與地方的收入劃分。根據(jù)事權(quán)與財權(quán)結(jié)合的原則，按稅種劃分中央與地方收入。將維護國家權(quán)益、實施宏觀調(diào)控所必須的稅種劃分為中央稅；將同經(jīng)濟發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃分為中央與地方共享稅；將適合地方征管的稅種劃分為地方稅，充實地方稅稅種，增加地方稅收入。分設(shè)中央與地方兩套稅務(wù)機構(gòu)，中央稅務(wù)機構(gòu)征收中央稅和中央與地方共享稅，地方稅務(wù)機構(gòu)征收地方稅。

三是政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度。分稅制在重新劃分中央財政收入與地方財政收入的基礎(chǔ)上，相應(yīng)地調(diào)整了政府間財政轉(zhuǎn)移支付數(shù)量和形式，除保留原體制下中央財政對地方的定額補助、專項補助和地方上解外，根據(jù)中央財政固定收入范圍擴大、數(shù)量增加的新情況，著重建立了中央財政對地方財政的稅收返還制度。具體辦法是，中央稅收上繳完成后，通過中央財政支出，將一部分收入返還給地方使用。

四是預(yù)算編制與資金調(diào)度。實行分稅制后，中央和地方都要按照新口徑編報預(yù)算。同時將中央稅收返還數(shù)和地方的原上解數(shù)抵扣，按抵頂后的凈額占當(dāng)年預(yù)計中央消費稅和增值稅收入數(shù)的比重，核定一個“資金調(diào)度比例”，由金庫按此比例劃撥消費稅和中央分享增值稅給地方。

立法劃清事權(quán)

完善分稅制立法，在劃分政府事權(quán)方面，首先應(yīng)科學(xué)界定政府在經(jīng)濟方面的事權(quán)，政府逐步放棄直接從事那些個人、社會組織有能力承擔(dān)并且與公共服務(wù)、宏觀調(diào)控?zé)o關(guān)的經(jīng)濟活動，集中力量從事個人、社會組織無力承擔(dān)或者與公共服務(wù)、宏觀調(diào)控密切相關(guān)的經(jīng)濟活動。其次，應(yīng)借鑒外國立法的成功經(jīng)驗將政府公共事務(wù)及經(jīng)濟事務(wù)方 面的事權(quán)在各級政府之間合理劃清，減少交叉，并以法律形式固定下來。再次，上級政府事務(wù)可按法定條件和程序委托下級政府處理。

完善管理體制

稅收劃分的方法有待改進(jìn)，一是按企業(yè)隸屬關(guān)系、按行業(yè)劃分某些稅收預(yù)算級次的辦法應(yīng)逐步取消，嚴(yán)格按稅種或稅率劃分預(yù)算級次；二是稅種劃分要徹底并盡可能對同一稅源實行依稅率劃分稅收預(yù)算級次的辦法；三是減少中央和地方共享稅；四是大力推進(jìn)“費改稅”，開征新的地方稅種，將預(yù)算外資金納入地方稅收體系，規(guī)范地方財政收入來源，增強地方政府通過規(guī)范化稅收和轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)預(yù)算平衡的能力；五是賦予地方部分稅收立法權(quán)。法定的地方權(quán)力機關(guān)及相應(yīng)的人民政府應(yīng)有權(quán)就地方稅的征收管理制定解釋性、操作性的法規(guī)和規(guī)章。

制定國債法

國債是我國彌補財政赤字、籌措財政資金的重要手段。現(xiàn)行國債管理的依據(jù)不僅停留在行政法規(guī)立法層次上，而且過于簡單。國債法應(yīng)對國債發(fā)行的條件、審批程序、國債的種類、發(fā)行的規(guī)模、國債的交易等問題作出明確規(guī)定。通過立法實現(xiàn)調(diào)整國債結(jié)構(gòu)、控制國債規(guī)模、強化國債管理、提高國債使用效益等目標(biāo)，使國債市場化、國債管理法律化。

國有資產(chǎn)管理

國家和國有企業(yè)之間的分配關(guān)系實行稅利分流后，國有企業(yè)利潤分配制度亟待立法。應(yīng)根據(jù)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的基本要求，結(jié)合稅制改革和實施《企業(yè)財務(wù)通則》和《企業(yè)會計準(zhǔn)則》，合理調(diào)整和規(guī)范國家與企業(yè)之間以及各級政府之間對國有企業(yè)稅后利潤的分配關(guān)系。關(guān)于國有資產(chǎn)的管理，應(yīng)通過分設(shè)機構(gòu)，實現(xiàn)國有資產(chǎn)管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離；通過劃分公共性資產(chǎn)和營利性資產(chǎn)并分開經(jīng)營，提高國有資產(chǎn)增值效率。

制定配套法律

我國預(yù)算法的頒布和實施，標(biāo)志著我國復(fù)式預(yù)算制度正式建立。為實現(xiàn)復(fù)式預(yù)算規(guī)范化，充分發(fā)揮復(fù)式預(yù)算的宏觀調(diào)控作用，有必要制定地方預(yù)算法、投資法及有關(guān)硬化經(jīng)常性預(yù)算約束、完善預(yù)算編制、審批程序的法律、法規(guī)。

制定轉(zhuǎn)移支付法

轉(zhuǎn)移支付立法應(yīng)以實現(xiàn)各級財政收支平衡以及各地區(qū)基本財政服務(wù)水平相當(dāng)為目標(biāo)。一般性轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額應(yīng)采用因素法、稅收能力指數(shù)法等公式化的辦法測算。特殊性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)依專項財政撥款法規(guī)定的條件、審批程序、使用監(jiān)管辦法進(jìn)行劃撥，減少任意性。以“分級管理，逐級轉(zhuǎn)移”為原則，建立中央、省、市、縣、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付體系，使轉(zhuǎn)移支付規(guī)模與集中財力相適應(yīng)。清理原體制下的結(jié)算事項，取消定額補助或上解以及按1993年稅收收入基數(shù)返還的辦法。規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)收支測算辦法，按標(biāo)準(zhǔn)稅基和稅率測算各地標(biāo)準(zhǔn)收入，將地理條件、物價水平、人均財政收入等因素對支出的影響納入標(biāo)準(zhǔn)支出測算體系。

第一，將土地增值稅并入資源稅，由共享稅改為中央稅，保證中央收入，加強宏觀調(diào)控能力，有效地保護國有資源；

第二，將無論是中央企業(yè)還是地方企業(yè)繳納的企業(yè)所得稅，一致作為共享稅，以有利于中央企業(yè)的發(fā)展；

第三，完善增值稅，可以把現(xiàn)行的生產(chǎn)型增值稅轉(zhuǎn)為消費型增值稅，還可以擴大增值稅范圍，將交通運輸、建筑安裝、銷售不動產(chǎn)等行業(yè)納入增值稅征收范圍，從而提高中央應(yīng)享有的收入份額，促進(jìn)市場經(jīng)濟下的平等競爭，保證稅收收入的連續(xù)增長，強化中央的調(diào)控能力。