房屋確權(quán)之訴

房屋產(chǎn)權(quán)登記，是物權(quán)公示的一種形式。房屋權(quán)屬證書只是一種權(quán)利的證明，而不是權(quán)利本身，登記行為并創(chuàng)設(shè)權(quán)利。登記機關(guān)對房屋權(quán)屬進行登記發(fā)證，只是對權(quán)利內(nèi)容的一種書面記載，產(chǎn)生公示和公信的效力。但這只是一種擬制的證明效力。當(dāng)所登記的房屋產(chǎn)權(quán)發(fā)生爭議時，登記機關(guān)并沒有裁判的權(quán)利。因此，房屋登記只是權(quán)利設(shè)定和權(quán)利變動時進行公示的法定形式，雖然登記的結(jié)果可以作為確認權(quán)利所有人的依據(jù)，但是行政機關(guān)進行房屋權(quán)利登記行為本身不是確定權(quán)利歸屬的確權(quán)行為，而是對已經(jīng)存在的權(quán)利進行確認的行為。如果當(dāng)事人對房屋所有權(quán)發(fā)生爭議，只有仲裁機關(guān)的裁決或人民法院的裁判才具有確定權(quán)利歸屬的效力。根據(jù)物權(quán)理論及產(chǎn)權(quán)登記的性質(zhì)來看，應(yīng)當(dāng)是先有權(quán)利而后有登記，權(quán)利是內(nèi)容，登記是形式。因此解決本案糾紛的實質(zhì)問題就是權(quán)利的歸屬問題。這一問題產(chǎn)生于權(quán)利請求人（即：A）與權(quán)利登記人（即：B）之間，與登記機關(guān)并沒有實質(zhì)聯(lián)系。解決這一問題的途徑也只有通過民事訴訟的方式來解決。也只有通過民事審判才能對權(quán)屬糾紛作出正確的認定，才能讓雙方當(dāng)事人充分享受舉證、質(zhì)證等訴訟權(quán)利，達到程序上的公平與公正。民事判決后，可以憑借生效的法律文書要求登記機關(guān)重新登記。

即是依照法律、政策的規(guī)定，經(jīng)過房地產(chǎn)申報、權(quán)屬調(diào)查、地籍勘丈、審核批準、登記注冊、發(fā)放權(quán)利證書等登記規(guī)定程序，確認某一房地產(chǎn)權(quán)利歸屬的過程。房屋確權(quán)之訴就是通過法院確定房屋產(chǎn)權(quán)的訴訟。

《物權(quán)法》第33條規(guī)定：因物權(quán)的歸屬、內(nèi)容發(fā)生爭議的，利害關(guān)系人可以請求確認權(quán)利。

濟南市房產(chǎn)管理局房屋確權(quán)發(fā)證工作實行“一條龍”服務(wù)的有關(guān)規(guī)定

1999年7月16日

為進一步轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，提高工作效率，根據(jù)市政府《關(guān)于改革審批制度，實行聯(lián)合辦公的實施方案》和國家、省、市的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合我市的實際情況，現(xiàn)對房屋確權(quán)發(fā)證工作的程序、時限及所需資料作如下規(guī)定：

房屋確權(quán)初始登記

1．法人應(yīng)提交下列資料：

（1）建房計劃批文；

（2）土地使用權(quán)證或合法用地文件；

（3）建設(shè)工程規(guī)劃定點通知書；

（4）建設(shè)工程規(guī)劃許可證；

（5）建設(shè)工程開工報告；

（6）建設(shè)工程（質(zhì)量）竣工驗收證明；

（7）房屋坐落平面圖；

（8）房屋分層分戶平面圖；

（9）房屋分戶平面圖；

（10）房屋產(chǎn)權(quán)登記申請審批書。

2、個人應(yīng)提交下列資料：

（1）土地使用權(quán)證或合法用地文件；

（2）建設(shè)工程規(guī)劃許可證；

（3）建設(shè)工程規(guī)劃定點；

（4）房屋坐落平面圖；

（5）房屋產(chǎn)權(quán)登記申請審批書；

（6）需要代辦的，出具公證委托書和經(jīng)辦人身份證復(fù)印件。

房屋確權(quán)轉(zhuǎn)移登記

1、法人購買商品房登記應(yīng)提交下列資料：

（1）購房合同（正本原件）；

（2）購房發(fā)票（復(fù)印件）；

（3）房屋所有權(quán)證；

（4）商品房預(yù)售許可證（原件）；

（5）竣工驗收證明（原件）；

（6）房屋平面圖；

（7）房屋產(chǎn)權(quán)登記申請審批書；

（8）營業(yè)執(zhí)照復(fù)印件；

（9）法人登記證；

（10）受托人身份證復(fù)印件；

（11）房屋移交協(xié)議。

2．個人購買商品房登記應(yīng)提交下列資料：

（1）購房合同（正本原件）；

（2）購房發(fā)票（復(fù)印件）；

（3）房屋所有權(quán)證；

（4）商品房預(yù)售許可證（原件）；

（5）竣工驗收證明（原件）；

（6）房屋平面圖；

（7）房屋產(chǎn)權(quán)登記申請審批書；

（8）身份證復(fù)印件；

（9）房屋移交協(xié)議。

3．持《房屋所有權(quán)證》買賣登記應(yīng)提交下列資料：

（1）房屋所有權(quán)證（共有產(chǎn)權(quán)應(yīng)提交房屋共有權(quán)證）；

（2）房地產(chǎn)評估資質(zhì)機構(gòu)出具的房產(chǎn)評估報告；

（3）房屋買賣合同；

（4）房屋移交協(xié)議；

（5）房屋產(chǎn)權(quán)登記申請審批書；

（6）買賣雙方身份證明（個人出具身份復(fù)印件；單位出具營業(yè)執(zhí)照復(fù)印件，法人委托書，受托人身份證復(fù)印件）；

（7）賣方為單位的應(yīng)附加以下材料：

國有企業(yè)出具國資局證明或上級主管部門批示；集體企業(yè)出具職代會證明；有限責(zé)任公司等出具董事會章程及董事會決議；

（8）單位購買私房，須提交市或區(qū)人民政府批準的證明。

4．贈與登記應(yīng)提交下列資料：

（1）房屋所有權(quán)證；

（2）贈與公證書；

（3）雙方身份證復(fù)印件；

（4）房地產(chǎn)評估資質(zhì)機構(gòu)出具的房產(chǎn)評估報告；

（5）房屋產(chǎn)權(quán)登記申請審批書；

（6）需要代辦的，出具公證委托書和經(jīng)辦人身份證印件。

5．繼承登記應(yīng)提交下列資料：

（l）房屋所有權(quán)證；

（2）繼承公證書；

（3）繼承人身份證復(fù)印件；

（4）房地產(chǎn)評估資質(zhì)機構(gòu)出具的房產(chǎn)評估報告；

（5）房屋產(chǎn)權(quán)登記申請審批書；

（6）需要代辦的，出具公證委托書和經(jīng)辦人身份證印件。

房屋確權(quán)變更登記

1．房屋所有權(quán)證；

2．房屋翻建、擴建、改建的手續(xù)；

3．房屋坐落變化及名稱變更的證明文件；

4．房屋平面圖；

5．房屋產(chǎn)權(quán)登記申請審批書。

房屋確權(quán)他項權(quán)利

1．現(xiàn)房抵押登記應(yīng)提交下列資料：

（1）房屋所有權(quán)證；

（2）房地產(chǎn)評估資質(zhì)機構(gòu)出具的房屋評估報告；

（3）借款合同或其他債權(quán)債務(wù)合同；

（4）抵押合同；

（5）抵押人有效身份證明（單位出具營業(yè)執(zhí)照復(fù)印件；個人出具身份證復(fù)印件）；

（6）法定代表人身份證復(fù)印件；

（7）受托人身份證復(fù)印件；

（8）房屋產(chǎn)權(quán)抵押登記申請審批書；

（9）屬集體企業(yè)的出具職工代表大會決議及上級主管部門同意證明；有限責(zé)任公司等需出具董事會章及董事會決議。

2．在建工程抵押登記應(yīng)提交下列資料：

（1）抵押合同；

（2）借款合同；

（3）房地產(chǎn)評估資質(zhì)機構(gòu)出具的房屋評估報告；

（4）土地使用證或土地批文；

（5）商品房預(yù)售許可證；

（6）建設(shè)項目開工報告；

（7）建設(shè)用地規(guī)劃許可證；

（8）建設(shè)工程規(guī)劃許可證；

（9）房屋平面圖；

（10）開發(fā)公司承諾書（說明未將抵押的房屋出售）；

（11）房屋產(chǎn)權(quán)抵押登記申請審批書；

（12）營業(yè)執(zhí)照復(fù)印件；

（13）授權(quán)委托書及受托人身份證復(fù)印件。

房屋確權(quán)房屋注銷

1．房屋所有權(quán)證；

2．拆遷管理部門的文件資料；

3．房屋產(chǎn)權(quán)登記申請審批書。

房屋確權(quán)商品房預(yù)售

1．開發(fā)經(jīng)營企業(yè)的《營業(yè)執(zhí)照》；

2．土地使用證或土地來源資料；

3．建設(shè)用地許可證；

4．建設(shè)規(guī)劃許可證；

5．紅線定點圖、開工報告；

6．建房計劃；

7．工程施工進度計劃；

8．投入開發(fā)建設(shè)的資金已達工程建設(shè)總投資的25%以上的證明材料；

9．開發(fā)企業(yè)的資質(zhì)證明；

10．商品房預(yù)售方案，說明商品房的位置、裝修標(biāo)準、交付使用日期、預(yù)售總面積、交付使用后的物管理等內(nèi)容；

11．商品房預(yù)售總平面圖，住宅樓房附分層分戶平面圖；

12、向境外預(yù)售商品房的，應(yīng)提交允許向境外銷售的批準文件。

房屋確權(quán)房屋租賃

1．房屋所有權(quán)證；

2．房屋租賃合同；

3．法定代表人身份證明；

4．出租共有房屋，須提交共有人同意出租的證明；

5．轉(zhuǎn)租房屋的，須提交原租賃合同及產(chǎn)權(quán)人同意轉(zhuǎn)租的方明；

6．公民個人租賃房屋的，須提交身份證及復(fù)印件兩份（包括共有人身份證）。

我國行政登記制度的缺陷對于行政登記制度的功能實現(xiàn)以及更為重要的行政相對人的權(quán)益保護造成了極大損傷，而要真正地實現(xiàn)行政法治，全面保護相對人的利益，司法審查可謂是最后的也是最重要的途徑。因此，將行政登記行為充分納人司法審查范圍，完善行政登記行為的可訴性意義重大，它是完善我國行政登記制度的突破。

1.理論界與實務(wù)界對行政登記可訴性的態(tài)度

理論界與實務(wù)界對于行政登記行為可訴性意見不一，各有所指。在理論界，如朱新力教授盡管沒有明確指出行政登記行為的可訴，但其文章已隱含此意思，朱教授在其文章中寫道：“行政登記的私法效力，在面對違法行政登記行為時，作為行政救濟途徑的司法審查除了顧及既有公法領(lǐng)域的審查基準以外，尚需應(yīng)對私法效果的變動和安排，因此法院往往在此陷入兩難。”據(jù)此，我們不難看出朱教授已預(yù)設(shè)了行政登記行為的可訴性。作為實務(wù)界的正義代表，法院在行政登記上的態(tài)度對于其可救濟性研究很有價值，從一個具體的行政登記行為出發(fā)對其可救濟性進行探究有助于在更廣的范圍內(nèi)維護相對人的權(quán)益。以房屋行政登記為例，北京市東城區(qū)人民法院行政審判庭認為：在我國，房產(chǎn)登記統(tǒng)一由國家行政機關(guān)——房屋管理部門——行使，行政機關(guān)對房產(chǎn)登記申請依法負有一定的審查職責(zé)，該行為對行政相對人或利害關(guān)系人的權(quán)利義務(wù)會產(chǎn)生一定程度的影響，故其符合具體行政行為的構(gòu)成要件，具有可訴性。

而同作為實務(wù)界的連云港市中級人民法院的戴濤則認為：行政登記是一種既非賦權(quán)又非確權(quán)的準法律性行政行為，并沒有實質(zhì)的利益相關(guān)人，登記機關(guān)也僅負形式審查義務(wù)，因而所謂的行政登記侵權(quán)之訴既無實益也不可行；行政登記侵權(quán)之訴的訴訟結(jié)果與相關(guān)民事爭議的訴訟結(jié)果往往相悖，有損司法的權(quán)威與統(tǒng)一；應(yīng)當(dāng)廢除這一訴訟而讓權(quán)益相沖突的當(dāng)事人以民事訴訟解決其爭議 ?？梢?，對于行政登記行為的可訴性，在理論界與實務(wù)界都存在不一的觀點，各方基于各自的立論考慮斟酌著行政登記的司法可訴去向。

但筆者認為，作為一種行政機關(guān)的具體的行政管理措施，行政登記行為的可訴性應(yīng)該得到各界的充分肯定。

2.行政登記行為可訴性的必要性分析

(1)行政相對人權(quán)益保護的題中之義。首先應(yīng)當(dāng)肯定的是：行政登記是一種具體的行政登記行為，它是行政機關(guān)介入社會生活的一種行政管理手段，行政登記行為的初衷也是為了更好地維護社會經(jīng)濟生活秩序，進而充分保護行政相對人的合法權(quán)益，因此理所當(dāng)然地當(dāng)行政機關(guān)因行政登記行為造成相對人的利益損害和減少時，相對人應(yīng)具備法理上的理由尋求司法救濟。在此以婚姻登記為例加以說明?；橐龅怯浶袨槭且环N具體行政行為，對申請人和其他當(dāng)事人的權(quán)利或義務(wù)能夠單獨發(fā)生影響作用。從學(xué)理上來說，有關(guān)當(dāng)事人對婚姻登記有異議的，應(yīng)當(dāng)享有獲得救濟的權(quán)利。從司法實踐角度來說，對婚姻登記機關(guān)的執(zhí)法行為也需要人民法院的司法監(jiān)督。如果婚姻登記機關(guān)徇私枉法作出了錯誤的登記，應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)事人采用行政訴訟這一救濟方式。經(jīng)人民法院審理認定婚姻登記行為不合法的，婚姻登記機關(guān)就必須撤銷登記。如果因婚姻登記機關(guān)的錯誤登記給善意當(dāng)事人造成損失的，就應(yīng)該承擔(dān)賠償責(zé)任。由此可見，行政登記行為作為一種行政管理手段，一種具體行政行為，當(dāng)其導(dǎo)致作為其權(quán)力來源的行政相對人的利益受損時，行政登記行為自然就成為了被起訴的對象。

(2)基于信賴利益保護的考量。絕大多數(shù)的行政登記行為，相對人都是基于對行政機關(guān)的信任而將登記行為所涉的真實事項信息載入行政機關(guān)控制的登記載體之中的。而行政相對人也同樣對行政機關(guān)能夠通過行政登記行為保護自己的合法權(quán)益存在合理地期待。因此基于信賴利益的理論，行政相對人因行政登記行為所造成的權(quán)益損害對行政機關(guān)提起的司法救濟就屬于合法合理的。進一步而言，很大一部分行政登記的初衷在于對權(quán)利關(guān)系狀態(tài)進行公示進而產(chǎn)生公信力，以此來保障交易安全，節(jié)省交易費用。信賴保護制度源于私法，民事制度上對善意第三人的保護就是典型的對于信賴利益的保護。而引入公法之后，其應(yīng)用也十分廣泛。信賴保護是指當(dāng)事人對于行政行為產(chǎn)生足夠的信賴，且足以值得保護時，行政機關(guān)不得撤銷該行政行為。在行政登記中涉及相對人所產(chǎn)生的公法上的信賴利益，也即行政登記行為對于行政相對人在行政法以及由此所引發(fā)的其他相關(guān)私權(quán)利領(lǐng)域的利益形成了具有可信賴的期待，由此信賴利益的考量對于行政登記行為可訴性的分析構(gòu)成了科學(xué)的學(xué)理基礎(chǔ)，行政登記行為的司法審查也獲得了充足的理論依據(jù)，加上前面所述的對相對人權(quán)益保護的現(xiàn)實需求，行政登記行為的可訴性具有了學(xué)理與實踐的共同推力，其在現(xiàn)實的司法土壤中展開也理應(yīng)是眾望所歸。

3.完善行政登記行為可訴性的路徑

基于以上的論述，行政登記行為的可訴性在理論與實踐上都獲得了合理的依據(jù)，而針對現(xiàn)實的司法實踐中所存在的各種弊端，依筆者的思路，完善行政登記行為可訴性應(yīng)著重從以下兩點人手。

(1)完善立法，明確對于行政登記行為的司法審查。我國現(xiàn)有的立法對于行政登記的規(guī)定很多，但卻各行其道，說法不一，表現(xiàn)在登記上的效力差別也很大，對行政登記尚未達成理論上的基本共識。對于行政登記行為可訴性的規(guī)定也不很明晰，且這些規(guī)定分散于雜亂的法律、行政法規(guī)之中，缺乏系統(tǒng)化的歸類，甚至一些立法規(guī)定存在沖突現(xiàn)象。這些都容易在實踐中為法院駁回起訴提供理由，也確實為法院的依法受理提出難題，進而不利于在司法實踐中為行政登記的司法審查創(chuàng)造有利條件。因此，立法機關(guān)應(yīng)盡快完善對于行政登記行為可訴的相關(guān)立法規(guī)定，使之形成一個系統(tǒng)、順暢、清晰的法規(guī)鏈條，以便法院有效受理此類案件，更為重要的在于為行政相對人的合法權(quán)益提供順暢的司法救濟途徑。

另外，也要完善行政登記機關(guān)在登記行為的職責(zé)方面的立法規(guī)定，要強化行政登記機關(guān)相關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任意識，明確規(guī)定其在造成相對人權(quán)益損害后所應(yīng)依法承擔(dān)的責(zé)任，并且通過立法的細化規(guī)定真正將責(zé)任落到實處，落到相關(guān)的具體的行政公務(wù)人員。

(2)各級人民法院應(yīng)合理運用司法審查權(quán)，切實將影響相對人權(quán)益的行政登記案件列入行政庭受案范圍。司法救濟是公民權(quán)益受損害后獲得救濟的最后一道路徑，也是最為重要的途徑。此平臺喪失后，行政相對人的合法權(quán)益將遭受不可逆轉(zhuǎn)的實質(zhì)損害。因此，作為正義化身的各級法院在受理此類案件時一定要充分考慮相對人的合法權(quán)益，立足于信賴利益的保護，真正排除行政登記機關(guān)的干擾，獨立公正地受理審理案件，為行政相對人在行政登記中受損的利益提供公平合理的補救。

另外，法官也要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的官本位思想，真正將作為其權(quán)力來源的行政相對人的利益考慮作為其依法行使司法權(quán)的重要標(biāo)準，進而能廣開司法審查之門，使行政相對人的合法訴求在法律的框架內(nèi)得以實現(xiàn)。