公路工程施工分包管理辦法

第一條　為規(guī)范公路工程施工分包活動，加強公路建設市場管理，保證工程質量，保障施工安全，根據《中華人民共和國公路法》、《中華人民共和國招標投標法》、《建設工程質量管理條例》、《建設工程安全生產管理條例》等法律、法規(guī)，結合公路工程建設實際情況，制定本辦法。

第二條　在中華人民共和國境內從事新建、改（擴）建的國省道公路工程施工分包活動，適用本辦法。

第三條 公路工程施工分包活動實行統(tǒng)一管理、分級負責。

第四條 鼓勵公路工程施工進行專業(yè)化分包，但必須依法進行。禁止承包人以勞務合作的名義進行施工分包。

第九條　承包人可以將適合專業(yè)化隊伍施工的專項工程分包給具有相應資格的單位。不得分包的專項工程，發(fā)包人應當在招標文件中予以明確。

分包人不得將承接的分包工程再進行分包。

第十條　分包人應當具備如下條件：

（一） 具有經工商登記的法人資格；

（二） 具有與分包工程相適應的注冊資金；

（三） 具有從事類似工程經驗的管理與技術人員；

（四） 具有（自有或租賃）分包工程所需的施工設備。

第十一條 承包人對擬分包的專項工程及規(guī)模，應當在投標文件中予以明確。

未列入投標文件的專項工程，承包人不得分包。但因工程變更增加了有特殊性技術要求、特殊工藝或者涉及專利保護等的專項工程，且按規(guī)定無須再進行招標的，由承包人提出書面申請，經發(fā)包人書面同意，可以分包。

第五條 國務院交通運輸主管部門負責制定全國公路工程施工分包管理的規(guī)章制度，對省級人民政府交通運輸主管部門的公路工程施工分包活動進行指導和監(jiān)督檢查。

第六條 省級人民政府交通運輸主管部門負責本行政區(qū)域內公路工程施工分包活動的監(jiān)督與管理工作；制定本行政區(qū)域公路工程施工分包管理的實施細則、分包專項類別以及相應的資格條件、統(tǒng)一的分包合同格式和勞務合作合同格式等。

第七條 發(fā)包人應當按照本辦法規(guī)定和合同約定加強對施工分包活動的管理，建立健全分包管理制度，負責對分包的合同簽訂與履行、質量與安全管理、計量支付等活動監(jiān)督檢查，并建立臺帳，及時制止承包人的違法分包行為。

第八條 除承包人設定的項目管理機構外，分包人也應當分別設立項目管理機構，對所承包或者分包工程的施工活動實施管理。

項目管理機構應當具有與承包或者分包工程的規(guī)模、技術復雜程度相適應的技術、經濟管理人員，其中項目負責人和技術、財務、計量、質量、安全等主要管理人員必須是本單位人員。

交通運輸部關于印發(fā)公路工程施工分包管理辦法的通知

交公路發(fā)〔2011〕685號

各省、自治區(qū)、直轄市、新疆生產建設兵團交通廳（局、委），天津市市政公路管理局：

為規(guī)范公路工程施工分包活動，加強公路建設市場監(jiān)管，部組織制定了《公路工程施工分包管理辦法》，現印發(fā)給你們，請遵照執(zhí)行。

中華人民共和國交通運輸部

二〇一一年十一月二十二日

公路工程施工分包管理辦法

第十二條 承包人有權依據承包合同自主選擇符合資格的分包人。任何單位和個人不得違規(guī)指定分包。

第十三條 承包人和分包人應當按照交通運輸主管部門制定的統(tǒng)一格式依法簽訂分包合同，并履行合同約定的義務。分包合同必須遵循承包合同的各項原則，滿足承包合同中的質量、安全、進度、環(huán)保以及其他技術、經濟等要求。承包人應在工程實施前，將經監(jiān)理審查同意后的分包合同報發(fā)包人備案。

第十四條 承包人應當建立健全相關分包管理制度和臺賬，對分包工程的質量、安全、進度和分包人的行為等實施全過程管理，按照本辦法規(guī)定和合同約定對分包工程的實施向發(fā)包人負責，并承擔賠償責任。分包合同不免除承包合同中規(guī)定的承包人的責任或者義務。

第十五條 分包人應當依據分包合同的約定，組織分包工程的施工，并對分包工程的質量、安全和進度等實施有效控制。分包人對其分包的工程向承包人負責，并就所分包的工程向發(fā)包人承擔連帶責任。

第二十三條 發(fā)包人、承包人或者分包人違反本辦法相關條款規(guī)定的，法律、法規(guī)對處罰機關和處罰方式有相關規(guī)定的，依照法律、法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行；法律、法規(guī)未作規(guī)定的，由交通運輸主管部門給予通報批評、警告、責令改正以及罰款等處罰。

第二十四條 本辦法所稱施工分包，是指承包人將其所承包工程中的專項工程發(fā)包給其他專業(yè)施工企業(yè)完成的活動。

本辦法所稱發(fā)包人，是指公路工程建設的項目法人或者受其委托的建設管理單位。

本辦法所稱監(jiān)理人，是指受發(fā)包人委托對發(fā)包工程實施監(jiān)理的法人或者其他組織。

本辦法所稱承包人，是指由發(fā)包人授標，并與發(fā)包人簽署正式合同的施工企業(yè)。

本辦法所稱分包人，是指從承包人處分包專項工程的專業(yè)施工企業(yè)。

本辦法所稱本單位人員，是指與本單位簽訂了合法的勞動合同，并為其辦理了人事、工資及社會保險關系的人員。

本辦法所稱專項工程是指省級人民政府交通運輸主管部門制定的分包資格中的相應工程內容。

第二十五條 除施工分包以外，承包人與他人合作完成的其他以勞務活動為主的施工活動統(tǒng)稱為勞務合作。

第二十六條 承包人應當按照合同約定對勞務合作企業(yè)的勞務作業(yè)人員進行管理。承包人對其所管理的勞務作業(yè)人員行為向發(fā)包人承擔全部責任。勞務作業(yè)人員應當具備相應資格，經培訓后上崗。

第二十七條　本辦法由交通運輸部負責解釋。

第二十八條 本辦法自2012年1月1日起施行。

第十六條 禁止將承包的公路工程進行轉包。

承包人未在施工現場設立項目管理機構和派駐相應人員對分包工程的施工活動實施有效管理，并且有下列情形之一的，屬于轉包：

（一）承包人將承包的全部工程發(fā)包給他人的；

（二）承包人將承包的全部工程肢解后以分包的名義分別發(fā)包給他人的；

（三）法律、法規(guī)規(guī)定的其他轉包行為。

第十七條　禁止違法分包公路工程。

有下列情形之一的，屬于違法分包：

（一）承包人未在施工現場設立項目管理機構和派駐相應人員對分包工程的施工活動實施有效管理的；

（二）承包人將工程分包給不具備相應資格的企業(yè)或者個人的；

（三）分包人以他人名義承攬分包工程的；

（四）承包人將合同文件中明確不得分包的專項工程進行分包的；

（五）承包人未與分包人依法簽訂分包合同或者分包合同未遵循承包合同的各項原則，不滿足承包合同中相應要求的；

（六）分包合同未報發(fā)包人備案的；

（七）分包人將分包工程再進行分包的；

（八）法律、法規(guī)規(guī)定的其他違法分包行為。

第十八條 按照信用評價的有關規(guī)定，承包人和分包人應當互相開展信用評價，并向發(fā)包人提交信用評價結果。

發(fā)包人應當對承包人和分包人提交的信用評價結果進行核定，并且報送相關交通運輸主管部門。

交通運輸主管部門應當將發(fā)包人報送的承包人和分包人的信用評價結果納入信用評價體系，對其進行信用管理。

第十九條　發(fā)包人應當在招標文件中明確統(tǒng)一采購的主要材料及構、配件等的采購主體及方式。承包人授權分包人進行相關采購時，必須經發(fā)包人書面同意。

第二十條　為確保分包合同的履行，承包人可以要求分包人提供履約擔保。分包人提供擔保后，如要求承包人同時提供分包工程付款擔保的，承包人也應當予以提供。

第二十一條 承包人與分包人應當依法納稅。承包人因為稅收抵扣向發(fā)包人申請出具相關手續(xù)的，發(fā)包人應當予以辦理。

第二十二條 分包人有權與承包人共同享有分包工程業(yè)績。分包人業(yè)績證明由承包人與發(fā)包人共同出具。

分包人以分包業(yè)績證明承接工程的，發(fā)包人應當予以認可。分包人以分包業(yè)績證明申報資質的，相關交通運輸主管部門應當予以認可。

勞務合作不屬于施工分包。勞務合作企業(yè)以分包人名義申請業(yè)績證明的，承包人與發(fā)包人不得出具。

——規(guī)范公路施工分包 維護建設市場秩序

為規(guī)范公路工程施工分包活動，引導公路工程施工分包市場健康、有序地發(fā)展，交通運輸部日前發(fā)布了《公路工程施工分包管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。以下我部將就《辦法》出臺的背景、內容、特點等進行解讀。

• 《辦法》出臺的背景

加強市場監(jiān)管，規(guī)范分包活動，是工程建設領域專項治理的重點工作?！掇k法》的出臺是市場經濟體制下行業(yè)健康發(fā)展的需要，是規(guī)范公路建設市場分包行為的需要，是完善公路建設市場法律法規(guī)體系的需要。

工程分包的產生是計劃經濟向市場經濟過渡的產物，是社會分工專業(yè)化的必然結果，在國外工程管理中也普遍存在。規(guī)范引導施工單位進行合理、合法的分包、既有利于施工企業(yè)的發(fā)展壯大和結構調整，也有利于規(guī)范建設市場，提高工程質量，降低建設成本。我國《招標投標法》、《建設工程質量管理條例》、《公路建設市場管理辦法》、《公路建設監(jiān)督管理辦法》等法律、法規(guī)和部門規(guī)章相繼對工程分包進行了相應規(guī)定，但由于種種原因，公路工程中的違法分包現象仍然屢禁不止。

• 我國公路工程施工分包現狀

目前，我國公路工程施工分包主要存在以下四種情況：一是正常的工程分包，即合法分包，主要體現為經業(yè)主同意后依法進行專業(yè)分包或勞務作業(yè)分包；二是業(yè)主違法指定分包；三是施工單位違法分包，即施工單位未經業(yè)主同意私自分包，特別是以勞務合作、勞務作業(yè)分包、設備租賃等形式分包給不具備相應施工資質的施工單位或“包工頭”；四是分包單位非法再分包或轉包。做好工程分包行為管理有助于規(guī)范建設市場秩序，提高工程質量和安全管理水平，根治違法轉包分包等工程建設領域突出問題，有效預防腐敗。

目前，全國雖已有部分?。ㄊ校┲贫朔职芾磙k法，但作為地方規(guī)范性文件，由于缺乏上位法的支持而受到種種限制。如《公路建設市場管理辦法》中關于分包工程量不得超過總工程量30%的規(guī)定已不能適應當前公路建設管理發(fā)展的需要，從而影響到了主管部門對公路工程施工分包活動的管理，大部分專業(yè)分包以勞務合作之名存在，游離于監(jiān)管之外。這也是導致地方辦法出臺后實施效果不理想的一大原因。

就目前實際情況來看，公路工程施工需要分包，特別是部分專業(yè)性較強的專業(yè)工程無論是從質量、安全上考慮，還是從進度、費用上考慮都更適合由專業(yè)分包人完成。為了統(tǒng)一指導全國各地的分包管理行為，解決有關規(guī)章制度與公路行業(yè)分包管理活動之間的矛盾，制定全國公路工程施工分包管理辦法十分必要。

• 制訂《辦法》的基本原則

《辦法》起草的主要思路是“清晰界定分包概念，依法放寬分包準入，差別化管理分包行為，培育規(guī)范分包市場”。

《辦法》基本原則：一是嚴格遵循上位法，充分體現行業(yè)特點。辦法既要符合現行法律法規(guī)的規(guī)定，同時結合公路工程專業(yè)分包特點和實際做法，做到上位法與行業(yè)特點的有機結合。二是疏堵結合，以疏為主，規(guī)范引導。督促承包人在公正、公開的基礎上，合法、合理、規(guī)范分包，禁止違法分包和轉包，積極有效地引導公路工程施工分包市場健康、有序地發(fā)展。三是尊重現狀，注重實效。針對公路工程施工分包現狀，實事求是，不回避問題，廣泛征求意見，積極探索有效的解決措施，內容力求完整、全面，措施力求得當、有效，確?！掇k法》的科學性、前瞻性、適用性和可操作性。

• 鼓勵專業(yè)化分包 強化第一承包人責任

施工分包的定義和轉包的界定是《辦法》起草工作的難點。

目前，我國法律法規(guī)中并沒有明確的施工分包定義，因此交通運輸部對于施工分包如何定義進行了慎重考慮并廣泛征求了意見。最終將分包定義為專業(yè)工程分包，勞務合作不屬于分包。其目的在于鼓勵施工的專業(yè)化分包，增加《辦法》的可操作性。同時，為有效防止“以勞務合作之名行專業(yè)分包之實”這一現象愈演愈烈，《辦法》對勞務合作作出規(guī)定并加以有效引導，明確勞務合作不屬于分包，由承包人負全責。同時，勞務合作不計入分包人業(yè)績。

關于轉包的界定，《招標投標法》等法律雖有“不得轉包”的相關規(guī)定，但并未明確界定“轉包”的概念，僅《建設工程質量管理條例》（簡稱《條例》）第七十八條對“轉包”進行了規(guī)定?！敖Y合《條例》規(guī)定和工程建設實際，我們認為界定轉包的關鍵在于承包人是否對該工程設立了項目管理機構并派駐相應人員實施有效管理。只要承包人承包的工程不屬于發(fā)包人規(guī)定不得分包的工程，且承包人對該工程設立了項目管理機構并派駐相應人員實施有效管理，其發(fā)包行為應當視為履行了合同約定的責任和義務，根據《條例》規(guī)定不屬于轉包?！崩钊A說，因此，《辦法》作出了“禁止將承包的公路工程進行轉包”的規(guī)定，同時明確定性了轉包的關鍵在于承包人未對分包項目實施有效管理。既不與上位法相違背，又符合公路建設實際和發(fā)展方向。

調研中，幾乎所有的被調研對象均建議對《公路建設市場管理辦法》中“分包的工程不得超過總工程量的30%”的規(guī)定進行調整。為此，交通運輸部通過了《關于修改《公路建設市場管理辦法》的決定》，取消了“分包的工程不得超過總工程量的30%”的規(guī)定，為《辦法》實施解除了障礙。

此外，《辦法》秉承“權責對等”，不能錯位越位的原則，確定承包人和發(fā)包人職責和權利?！掇k法》明確規(guī)定分包工程由承包人向發(fā)包人直接負責，強化第一承包人責任，防止出現推諉扯皮現象。同時，規(guī)定承包人和分包人互相開展信用評價，并授權發(fā)包人對信用評價結果進行核定以加強制約和監(jiān)管。

• 防止工程分包“一放就亂”

《辦法》加強了分包管理的要求。為了加強分包管理，防止工程分包“一放就亂”的現象出現，《辦法》要求各省級交通運輸主管部門負責制定本行政區(qū)域公路工程施工分包管理的實施細則、分包專項類別以及相應的資格條件、統(tǒng)一的分包合同格式和勞務合作合同格式等?！掇k法》授權發(fā)包人可以根據實際情況在招標文件中明確不得分包的專項工程。同時，明確規(guī)定必須有計劃地分包，即承包人必須在投標時即明確擬分包的專項工程及規(guī)模，未在投標文件中列入分包計劃的一律不得分包，以此防止承包人任意進行分包。

檢驗制度的效力，關鍵在于制度的執(zhí)行，如何在制度執(zhí)行上不打折扣，更好地發(fā)揮制度的作用是關鍵。為此，各級交通運輸主管部門要把落實《辦法》作為一項重要工作來抓，作為根治工程建設中違法分包問題的治本之策來落實。各級交通運輸主管部門要對分包管理工作中好的經驗和做法不斷總結，完善和細化有關規(guī)定。交通運輸部將進一步總結各地實施經驗，加強對分包活動的統(tǒng)一管理。

合法的分包須滿足以下幾個條件：（1）分包必須取得發(fā)包人的同意；（2）分包只能是一次分包，即分包單位不得再將其承包的工程分包出去；（3）分包必須是分包給具備相應資質條件的單位；（4）總承包人可以將承包工程中的部分工程發(fā)包給具有相應資質條件的分包單位，但不得將主體工程分包出去。

勞務分包自帶勞務

自帶勞務承包。指企業(yè)內部正式職工經過企業(yè)培訓考核合格成為工長，勞務人員原則上由工長招募，人員的住宿、飲食、交通等由企業(yè)統(tǒng)一管理，工資由企業(yè)監(jiān)督工長發(fā)放或由工長編制工資發(fā)放表由企業(yè)直接發(fā)放。

勞務分包零散勞務

零散的勞務承包。指企業(yè)臨時用工，往往是為了一個工程項目而臨時招用工人。

勞務分包成建制勞務

成建制的勞務分包。指以企業(yè)的形態(tài)從施工總承包企業(yè)或專業(yè)承包企業(yè)處分項、分部或單位工程地承包勞務作業(yè)。

在自帶勞務承包中，公司將所承建的部分工程通過簽訂承包合同的形式，交由本公司職工具體承包施工，該承包人自招工人，就形式而言，工程由承包人負責施工與管理，工人的報酬也是由承包人支付，這似乎在承包人與工人之間已形成了勞務關系。但是，關鍵的問題是，該承包人系公司的職工，其是以公司的名義履行承包合同并與他人發(fā)生法律關系，故該承包合同屬于內部承包合同。承包經營屬企業(yè)內部經營管理方式的變化，不產生施工合同履行主體變更問題。該承包人招用工人行為應視為公司的行為，被招用的工人與公司之間存在勞動關系，與承包人之間則不存在勞務關系。

在零散的勞務承包中，承包人的法律地位不應等同于分包人，而是根據受勞務作業(yè)方有無用工資格分別界定為勞動關系或勞務關系，即勞動者或勞務地位。理由為承包人僅僅是工費承包，并且一般從事的是工程中單一工種的作業(yè)，其個人收入與施工效益直接掛鉤，但對工程項目的承建不進行獨立管理，也不對工程質量承擔終身責任，僅對發(fā)包人承擔“合格”的質量責任。承包人在提供勞務期間屬臨時性質的勞務人員，對施工期間發(fā)生的傷害事故、質量安全問題均不能承擔責任。

一般分包是指建筑工程總承包單位可以將承包工程中的部分工程發(fā)包給具有相應資質條件的分包單位。但是，除總承包合同中已約定的分包外，必須經建設單位認可。施工總承包的，建筑工程主體結構的施工必須由總承包單位自行完成。

建筑工程總承包單位按照總承包合同的約定對建設單位負責；分包單位按照分包合同的約定對總承包單位負責?？偝邪鼏挝缓头职鼏挝痪头职こ虒ㄔO單位承擔連帶責任