社區(qū)安全治理

滕五曉，現(xiàn)任復(fù)旦大學(xué)城市公共安全研究中心主任，復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院副教授，上海開放大學(xué)兼職教授，主要從事公共安全管理、危機(jī)管理研究與教學(xué)。 2100433B

《社區(qū)安全治理:理論與實(shí)務(wù)》分為社區(qū)安全管理現(xiàn)狀、社區(qū)安全治理理論、社區(qū)安全治理實(shí)務(wù)三篇，主要內(nèi)容包括我國應(yīng)急管理體系概況；我國社區(qū)安全管理現(xiàn)狀；國際社會安全管理經(jīng)驗(yàn)借鑒；對于結(jié)果的評估等。

從基層社區(qū)的角度來看，社區(qū)治理的功能主要有如下幾種。

1.社區(qū)治理有助于社區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

社區(qū)所需經(jīng)費(fèi)的主要來源是政府的撥款，但由于政府財力有限，注入社區(qū)的經(jīng)費(fèi)往往不足開支，超支的部分要依靠社區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社區(qū)單位的支持來解決。社區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展可以創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，拓展就業(yè)渠道，減少不安定因素。而要發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)，就離不開社區(qū)管理機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)、支持、協(xié)調(diào)和服務(wù)，離不開社區(qū)治理所創(chuàng)造的良好社區(qū)環(huán)境，離不開社區(qū)資源的充分利用，否則社區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展將寸步難行。

2.社區(qū)治理有助于社區(qū)文化的繁榮

社區(qū)治理有利于調(diào)動政府、民間組織和社區(qū)民眾對社區(qū)文化的參與，從而推動社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感。由此可見，社區(qū)治理在繁榮社區(qū)文化方面發(fā)揮著重要作用。

3.社區(qū)治理有助于社區(qū)環(huán)境的美化

社區(qū)環(huán)境需要政府、企業(yè)、民間組織、社區(qū)民眾共同參與，社區(qū)治理為多個主體參與其中奠定了基礎(chǔ)。

4.社區(qū)治理有助于社區(qū)治安狀況的改善

社區(qū)治理有助于消除不穩(wěn)定的因素，預(yù)防違法犯罪現(xiàn)象。

譬如，社區(qū)管理機(jī)構(gòu)可以通過社區(qū)內(nèi)部組織來動員群眾成立治安聯(lián)防戶，實(shí)行群防群治，努力做到街道里弄、農(nóng)貿(mào)市場都有治安巡邏隊員和聯(lián)防隊員，各居民委員會都有義務(wù)巡邏隊，各居民樓都有義務(wù)安全員，駐街各單位都有保安人員和安全聯(lián)絡(luò)員，從而有效地開展治安防范工作。

社區(qū)治理是社區(qū)范圍內(nèi)的多個政府、非政府組織機(jī)構(gòu)，依據(jù)正式的法律、法規(guī)以及非正式社區(qū)規(guī)范、公約、約定等，通過協(xié)商談判、協(xié)調(diào)互動、協(xié)同行動等對涉及社區(qū)共同利益的公共事務(wù)進(jìn)行有效管理，從而增強(qiáng)社區(qū)凝聚力，增進(jìn)社區(qū)成員社會福利，推進(jìn)社區(qū)發(fā)展進(jìn)步的過程。

從上述社區(qū)治理的界定來看，社區(qū)治理主要包括以下含義。

1.社區(qū)治理的主體多元化

盡管政府在社區(qū)治理過程中依然會發(fā)揮決定性的影響作用，但是社區(qū)治理的主體不再是單一的政府。在政府之外，還有其他治理主體，例如企業(yè)、非政府組織、私人機(jī)構(gòu)甚至于個人，它們通過同政府機(jī)構(gòu)，以及彼此之間建立起多種多樣的協(xié)作關(guān)系，通過相互之間的協(xié)商與合作，來共同決定和處理社區(qū)公共事務(wù)，使得過去政府的社區(qū)管理趨向于社區(qū)治理。

2.社區(qū)治理的目標(biāo)過程化

社區(qū)治理除了明確的任務(wù)目標(biāo)之外，過程目標(biāo)更是其所注重的因素。社區(qū)治理要解決社區(qū)存在的問題，完成特定的、具體的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展任務(wù)。此外，社區(qū)治理還要培育社區(qū)治理的基本要素，包括調(diào)動社區(qū)居民參與公共事務(wù)，培育改善社區(qū)組織體系，建立正式、非正式的社區(qū)制度規(guī)范，建構(gòu)社區(qū)不同行為主體互動機(jī)制等。這些社區(qū)治理的過程目標(biāo)只有在社區(qū)治理的長期過程中才能逐漸培育起來。

3.社區(qū)治理的內(nèi)容擴(kuò)大化

社區(qū)治理的內(nèi)容涉及社區(qū)成員社會生活的多個方面，事關(guān)社區(qū)成員的切身利益。它包括社區(qū)服務(wù)與社區(qū)照顧；社區(qū)安全與綜合治理；社區(qū)公共衛(wèi)生與疾病預(yù)防；社區(qū)環(huán)境及物業(yè)管理；社區(qū)文化和精神文明建設(shè)；社區(qū)社會保障與社區(qū)福利等。要做到社區(qū)公共事務(wù)的治理就必須最大限度地整合社區(qū)內(nèi)外資源，構(gòu)建社區(qū)治理機(jī)制，調(diào)動社區(qū)居民參與，達(dá)成社區(qū)事務(wù)的良好治理。

4.社區(qū)治理是多維度、上下互動的過程

社區(qū)治理區(qū)別于政府行政管理，其權(quán)力運(yùn)行方式并不總是單一的、自上而下的。社區(qū)治理并不是通過發(fā)號施令、制定執(zhí)行政策等來達(dá)到管理目標(biāo)，它通過協(xié)商合作、協(xié)同互動、協(xié)作共建等來建立對共同目標(biāo)的認(rèn)同，進(jìn)而依靠人民內(nèi)心的接納和認(rèn)同來采取共同行動，聯(lián)合起來對社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行良好的治理。多維度、上下互動的過程使得社區(qū)治理源于人們的同意和認(rèn)可，而不是外界的強(qiáng)制和壓力。

社區(qū)是社會的細(xì)胞，構(gòu)建和諧社會，關(guān)鍵是要構(gòu)建和諧社區(qū)，協(xié)調(diào)和均衡社區(qū)的各種利益關(guān)系。那么，和諧社區(qū)該如何構(gòu)建，關(guān)鍵還是一個治理結(jié)構(gòu)問題。一個健康的、成熟的和諧社區(qū)，應(yīng)該是社區(qū)與政府、社區(qū)與社會、社區(qū)與企業(yè)處于良性互動和協(xié)調(diào)發(fā)展的社區(qū)。因此，和諧社會社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)成要素至少應(yīng)該包含政府、社會、企業(yè)三個基本要素。

1、和諧社會社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中的政府

中國是一個后發(fā)外生型現(xiàn)代化國家，走的是趕超型的發(fā)展道路，政府對社會資源的動員與整合能力對中國的發(fā)展至關(guān)重要。當(dāng)政府再也無法通過其控制的“單位”對社會進(jìn)行超強(qiáng)動員和整合以后，政府應(yīng)及時轉(zhuǎn)移陣地，強(qiáng)化其在社區(qū)的動員與整合能力。

在現(xiàn)代民主社會，過去的命令-服從的動員與整合方式顯然是不利于社會的和諧的。在和諧社會中，政府應(yīng)當(dāng)不斷提升其治理社會的能力。影響政府治理能力的因素主要是政府的治理理念、治理體制和治理方式。因此，在和諧社會中，政府必須及時更新社區(qū)治理理念、革新社區(qū)治理體制和創(chuàng)新社區(qū)治理方式。

(1)更新治理理念

政府社區(qū)治理能力能否提升首先是一個理念問題，政府在社區(qū)治理過程中首先要做的事就是要更新其治理理念。具體而言，就是要求政府在社區(qū)治理過程中切實(shí)從思想上認(rèn)識到以下幾點(diǎn)：一是政府權(quán)威的保持和合法性的獲得不是靠暴力機(jī)器的統(tǒng)治，而是靠社區(qū)居民基于與政府的共識而產(chǎn)生的認(rèn)同感；二是政治信息不應(yīng)由政府壟斷，每個社區(qū)居民都有權(quán)獲得與自己的利益相關(guān)的政策信息；三是政府各部門不能利用專業(yè)分工或者層級體制推諉或者逃避其在社區(qū)治理過程中的責(zé)任；四是在社區(qū)治理中領(lǐng)導(dǎo)的意志不能取代政策和法律，政策也不能大于法律；五是政府不應(yīng)漠視社區(qū)居民的呼聲，而應(yīng)主動回應(yīng)社區(qū)；六是評判政府各部門及其工作人員的社區(qū)工作不應(yīng)簡單地采用功過論，而是應(yīng)當(dāng)采用有效論。

(2)革新治理體制

治理理念的更新可以說是政府社區(qū)治理能力提升的前提。不過，真正提升政府治理能力，還是得在治理理念的指導(dǎo)下，從具體的體制入手，進(jìn)行治理體制的革新。具體而言，就是要求政府從以下幾方面入手進(jìn)行治理體制的改革：一是建立政府主導(dǎo)的多中心社區(qū)治理體制；二是建立政府與社區(qū)能有效進(jìn)行信息溝通的平臺；三是建立政府社區(qū)工作的責(zé)任機(jī)制；四是建立政府及時回應(yīng)社區(qū)居民的呼聲和要求的回應(yīng)機(jī)制、五是建立規(guī)范政府社區(qū)行為的法律制度；六是建立科學(xué)的政府社區(qū)治理績效評估體系。

(3)創(chuàng)新治理方式

為了使社區(qū)治理理念轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)治理實(shí)踐，也為了使革新后的社區(qū)治理體制在提升政府社區(qū)治理能力上收到事半功倍的效果，政府還有必要進(jìn)行社區(qū)治理方式的創(chuàng)新。具體而言：一是要發(fā)展社區(qū)電子政務(wù)，提高政府在社區(qū)的信息化管理水平；二是在政府在中引進(jìn)企業(yè)化的治理方式，實(shí)行社區(qū)公共產(chǎn)品的供給與生產(chǎn)的分離；三是政府在社區(qū)中由“劃槳”的治理方式轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢贫妗钡闹卫矸绞健?

2、和諧社會社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中的社會

社會也是構(gòu)建和諧社區(qū)的一個主體性因素。社會既包括社區(qū)社會組織，也包括社區(qū)精英和社區(qū)普通居民。建設(shè)和諧社區(qū)，主要還是要增強(qiáng)社會的自我調(diào)適能力。社會自我調(diào)適能力與兩個因素有關(guān)：一個是社會的利益格局；一個是社會的自組織形式?；诖耍诤椭C社區(qū)的構(gòu)建過程中，為了增強(qiáng)社會的自我調(diào)適能力，我們可以建立多種利益主體參與社區(qū)治理的治理結(jié)構(gòu)和培育公民社會。

(1)建立多種利益主體參與社區(qū)治理的治理結(jié)構(gòu)

要構(gòu)建和諧社區(qū)，關(guān)鍵是協(xié)調(diào)和均衡社區(qū)的各種利益關(guān)系，建立多種利益主體參與社區(qū)治理的治理結(jié)構(gòu)。這就要求對現(xiàn)有的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，揭示當(dāng)前社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的實(shí)際狀況，探討其中的規(guī)律性，從而使社區(qū)治理結(jié)構(gòu)不斷接近理想的和諧狀態(tài)。具體而言：一是要在分析政府與社會關(guān)系的基礎(chǔ)上，解決有可能出現(xiàn)社會離散、社會疏遠(yuǎn)、社會失序、社會失控等方面的問題；二是加強(qiáng)社區(qū)居民自治組織的社會服務(wù)能力，并通過逐步放權(quán)的方式培育其它社區(qū)社會組織，并使其充分發(fā)揮公益作用；三是積極引導(dǎo)社區(qū)精英參與社區(qū)治理；四是給予社區(qū)普通居民充分參與社區(qū)治理的平臺。通過上述途徑構(gòu)建的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，其最終目標(biāo)是使社區(qū)有足夠的能力解決社區(qū)中的利益矛盾和化解利益沖突，從而使社區(qū)達(dá)到一種理想的和諧狀態(tài)。

(2)培育公民社會

政府與社會互動的狀況也是社會和諧程度的一種重要表現(xiàn)形式。隨著單位制的解體，政府與社會的互動主要表現(xiàn)為政府與分散的居民互動，這種互動狀況不僅增加了政府管理的成本，而且也容易產(chǎn)生政府與居民的矛盾。為了降低管理成本，并讓政府與居民之間的關(guān)系有個緩沖環(huán)節(jié)，在城市社區(qū)建設(shè)過程中，有必要把城市居民組織起來。組織居民的最好方式就是培育公民社會。這就要求政府在社區(qū)建設(shè)中一是要尊重法律，給企業(yè)和居民組建自己的組織的自由和權(quán)利；二要轉(zhuǎn)移職能，將社會性事務(wù)切實(shí)交給社會組織；三是下放權(quán)力，讓公民社會有發(fā)揮其作用的空間；四是轉(zhuǎn)變觀念，政府由與社會組織的對立轉(zhuǎn)變?yōu)楹献?，放松對公民社會的管制。通過上述途徑培育起來的公民社會，其目標(biāo)就是要能夠把單位制解體后分散的居民組織起來。由于城市公民社會是政府培育的結(jié)果，所以公民社會不可能成為西方國家的與社會形成對立的局面。這樣，政府就可以通過公民社會的形式，實(shí)現(xiàn)政府與社會的良性互動，達(dá)到國家與社會的和諧。

3、和諧社會社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中的企業(yè)

建設(shè)和諧社區(qū)，同樣離不開社區(qū)企業(yè)。然而，由于社區(qū)內(nèi)的企業(yè)絕大多數(shù)并非為社區(qū)所有，它們只是一種駐社區(qū)的單位，一般采用封閉的管理模式與社區(qū)隔絕開來。這就要求我們在探索和諧社會的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)時，能讓這些駐社區(qū)的企業(yè)積極主動地參與社區(qū)治理，并與社區(qū)保持一種和諧互動關(guān)系。此外，很多社區(qū)有很多物業(yè)管理公司，它們也屬于企業(yè)，在和諧社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建過程中，也要使它們能夠與社區(qū)保持一種和諧互動關(guān)系。2100433B