蘇州市規(guī)范性文件制定和備案審查規(guī)定

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（2007年7月23日蘇州市人民政府第74次常務會議審議通過 2007年7月25日蘇州市人民政府令第98號公布 自2007年10月1日起施行）

第一章 總則

第一條 為了規(guī)范本市規(guī)范性文件的制定和備案，加強對規(guī)范性文件的監(jiān)督，維護社會主義法制的統(tǒng)一，促進依法行政，根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《規(guī)章制定程序條例》和《法規(guī)規(guī)章備案條例》等法律、法規(guī)，制定本規(guī)定。

第二條 本規(guī)定所稱的規(guī)范性文件，是指除政府規(guī)章外，本市各級行政機關依據(jù)法定職權和程序制定的涉及公民、法人或者其他組織的權利義務，具有普遍約束力，可以反復適用的文件。

第三條 本市行政區(qū)域內(nèi)規(guī)范性文件的制定、公布、備案及其監(jiān)督管理，適用本規(guī)定。

第四條 行政機關的內(nèi)部事務管理制度、人事任免決定、向上級行政機關的請示和報告、單純轉(zhuǎn)發(fā)的上級行政機關文件、對具體事項作出的行政處理決定，不適用本規(guī)定。

市人民政府制定的規(guī)范性文件的備案，依據(jù)國家和省有關規(guī)定執(zhí)行。

第五條 規(guī)范性文件的制定和備案，應當遵循下列原則：

（一）維護社會主義法制統(tǒng)一；

（二）依照法定職權和程序進行；

（三）精簡、效能、公開；

（四）保障公民、法人和其他組織合法權益；

（五）體現(xiàn)職權與職責一致性；

（六）堅持有件必備、有備必審、有錯必糾。

第二章 規(guī)范性文件的制定

第六條 下列行政機關可以制定規(guī)范性文件：

（一）市、縣（市）、區(qū)人民政府；

（二）市、縣（市）、區(qū)人民政府工作部門；

（三）市、縣（市）、區(qū)人民政府派出機關；

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。

第七條 下列機構不得制定規(guī)范性文件：

（一）臨時性行政機構；

（二）行政機關的內(nèi)設機構；

（三）為完成某項專門任務而設立的議事協(xié)調(diào)機構；

（四）依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權進行行政管理的組織，但法律、法規(guī)或者規(guī)章另有規(guī)定的除外。

第八條 規(guī)范性文件的名稱，一般稱“規(guī)定”、“辦法”、“規(guī)則”、“細則”、“意見”、“決定”、“通告”、“通知”。凡內(nèi)容為實施法律、法規(guī)、規(guī)章和上級行政機關規(guī)范性文件的，其名稱前一般冠以“實施”兩字。

規(guī)范性文件的名稱不影響其性質(zhì)和對其合法性審查。

規(guī)范性文件一般用條文形式表述。除內(nèi)容復雜的外，一般不分章、節(jié)。

第九條 規(guī)范性文件用語應當準確、簡潔；條文內(nèi)容應當明確、具體，具有可操作性。

法律、法規(guī)和規(guī)章已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，規(guī)范性文件原則上不作重復規(guī)定，確需引用時應注明其名稱和條款。

第十條 規(guī)范性文件不得設定下列內(nèi)容：

（一）行政許可事項；

（二）行政處罰事項；

（三）行政強制措施；

（四）行政事業(yè)性收費事項；

（五）增設公民、法人或者其他組織的義務，限制公民、法人或者其他組織的權利。

（六）其他應當由法律、法規(guī)、規(guī)章或者上級行政機關規(guī)定的事項。

第十一條 規(guī)范性文件由行政機關組織起草。必要時可以邀請有關專家、研究機構參加，也可以委托有關專家、研究機構起草。

市和縣（市）、區(qū)人民政府組織起草規(guī)范性文件時，可以確定由其一個或者幾個部門具體負責起草，特別重要的規(guī)范性文件也可以確定由其法制機構起草或者組織起草。

規(guī)范性文件的內(nèi)容涉及兩個或者兩個以上部門職權的，應當由兩個或者兩個以上部門聯(lián)合起草；聯(lián)合起草時，應當以一個部門為主，其他部門配合。

市、縣（市）、區(qū)人民政府工作部門制定規(guī)范性文件可以確定由其相關機構負責起草。

其他行政機關組織起草規(guī)范性文件，參照本條第二款、第三款、第四款的規(guī)定執(zhí)行。

第十二條 起草規(guī)范性文件，應當在學習有關法律、法規(guī)、規(guī)章和方針、政策的基礎上，對制定規(guī)范性文件的必要性和可行性進行調(diào)查研究，充分掌握有關情況和資料，并對規(guī)范性文件所要解決的問題、擬確立的主要制度或者擬規(guī)定的主要措施等內(nèi)容進行調(diào)研論證。

第十三條 起草規(guī)范性文件，起草部門應當聽取相關機關和公民、法人或者其他組織的意見。聽取意見，可以采取書面征求意見或者召開座談會、論證會、聽證會等形式。

規(guī)范性文件直接涉及公民、法人或者其他組織重大利益或者相關機關、公民、法人或者其他組織對其有重大意見分歧時，規(guī)范性文件制定機關（以下簡稱制定機關）應當舉行聽證會，征求社會各界意見。

召開規(guī)范性文件制定聽證會可以參照蘇州市規(guī)章制定聽證程序。

相關機關對規(guī)范性文件草案內(nèi)容提出分歧意見的，起草部門應當進行協(xié)商，協(xié)商不成的，報請上級行政機關協(xié)調(diào)或者裁定；公民、法人或者其他組織對規(guī)范性文件草案內(nèi)容提出意見的，起草部門應當予以研究處理。對意見的協(xié)調(diào)和處理情況，應當在起草說明中載明。

第十四條 報請市或者縣（市）、區(qū)人民政府發(fā)布規(guī)范性文件，應當提供下列材料：

（一）報請審核的請示；

（二）規(guī)范性文件草案；

（三）規(guī)范性文件的起草說明，包括制定的必要性、規(guī)定的主要措施、調(diào)研論證情況、聽取意見以及意見協(xié)調(diào)處理情況；

（四）起草規(guī)范性文件所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章和國家政策以及市級以上行政機關的規(guī)范性文件（以下簡稱制定依據(jù)）；

（五）征求意見的有關材料；

（六）其他有關資料。

市、縣（市）、區(qū)人民政府工作部門制定發(fā)布規(guī)范性文件可以由其負責起草的相關機構提供前款規(guī)定的材料。

其他行政機關制定發(fā)布規(guī)范性文件需要起草部門或者機構提供有關材料的，參照本條第一款規(guī)定執(zhí)行。

第十五條 市、縣（市）、區(qū)人民政府（政府辦公室）規(guī)范性文件送審稿由本級政府法制機構負責統(tǒng)一審核。

市、縣（市）、區(qū)人民政府工作部門、派出機關規(guī)范性文件的送審稿由本機關法制機構負責統(tǒng)一審核。

鎮(zhèn)人民政府規(guī)范性文件送審稿應當由專人負責法律審核。

政府或者部門法制機構（鎮(zhèn)政府文件法律審核人員）對送審的規(guī)范性文件應當出具法律審核意見書。

法律審核意見應當包括下列內(nèi)容：

（一）是否具有制定的必要性和可行性；

（二）是否與法律、法規(guī)、規(guī)章和國家政策相抵觸；

（三）是否與上級行政機關規(guī)范性文件相矛盾；

（四）是否擅自設定行政許可、行政處罰、行政強制、行政收費等事項；

（五）是否增設行政管理相對人的義務和限制其權利；

（六）具體規(guī)定是否適當；

（七）其他需要審核的內(nèi)容。

第十六條 對報請審核的規(guī)范性文件草案，制定機關的法制機構可以進行修改、協(xié)調(diào)；對意見分歧協(xié)調(diào)不成的，報請制定機關決定。

規(guī)范性文件草案有下列情形之一的，制定機關或者其法制機構可以將其退回起草部門或者機構，或者要求起草部門或者機構修改、補充材料后再報請審核：

（一）不符合本規(guī)定第十四條規(guī)定的；

（二）法制機構對本規(guī)定第十五條第五款的審核意見認為有問題的；

（三）制定的基本條件尚不成熟的；

（四）有關機關對草案的內(nèi)容有較大爭議且理由較為充分的。

要求起草部門或者機構修改、補充材料再報請審核的，起草部門或者機構應當在指定期限內(nèi)完成。

第十七條 規(guī)范性文件草案經(jīng)制定機關的法制機構審核，符合本規(guī)定第十四條、第十五條規(guī)定的，由法制機構提請制定機關有關會議進行審議。

市、縣（市）、區(qū)人民政府制定的規(guī)范性文件，應當經(jīng)市、縣（市）、區(qū)人民政府常務會議審議決定。市、縣（市）、區(qū)人民政府工作部門、派出機關、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府制定的規(guī)范性文件，應當經(jīng)制定機關辦公會議審議決定。

第十八條 發(fā)布規(guī)范性文件，應當由制定機關的主要負責人簽署，并在規(guī)范性文件公文主題詞中使用專門的公文類屬詞。

第十九條 規(guī)范性文件應當由制定機關向社會公布。未向社會公布的，不得作為實施行政管理的依據(jù)。

制定機關應當在指定的政府網(wǎng)站或政府公報上公布規(guī)范性文件，還可以通過報紙、雜志、廣播、電視等形式公布。

第二十條 規(guī)范性文件應當載明發(fā)布日期和施行日期。規(guī)范性文件自發(fā)布之日起30日以后施行，但因維護重大公共利益的需要，或者發(fā)布后不立即施行將對政府工作造成重大影響或者對公民、法人或者其他組織的人身、財產(chǎn)造成損失的，可以自發(fā)布之日起施行。

第二十一條 規(guī)范性文件規(guī)定的內(nèi)容屬階段性工作的，制定機關應當在規(guī)范性文件中規(guī)定規(guī)范性文件的終止時間。

作為制定依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章、上級行政機關規(guī)范性文件已經(jīng)廢止，規(guī)范性文件自行終止。

第二十二條 因發(fā)生重大災害事件，保障公共安全和重大公共利益，執(zhí)行上級行政機關的緊急命令和決定等情況，需要立即制定規(guī)范性文件的，經(jīng)制定機關主要負責人批準，可簡化制定程序。

第二十三條 規(guī)范性文件的解釋權，由制定機關行使。

第二十四條 制定機關應當經(jīng)常對規(guī)范性文件進行清理。制定機關應當根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和國家政策的調(diào)整情況以及實際情況的變化，對已公布的規(guī)范性文件進行修訂或者廢止。

制定機關應當定期匯編本機關已公布和清理的規(guī)范性文件。

第三章 規(guī)范性文件的備案

第二十五條 縣（市）、區(qū)人民政府和市人民政府工作部門、派出機關制定的規(guī)范性文件由制定機關報市人民政府備案。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、縣（市）、區(qū)人民政府工作部門、派出機關制定的規(guī)范性文件由制定機關報縣（市）、區(qū)人民政府備案。

幾個部門聯(lián)合制定的，由主辦部門報送備案。

第二十六條 市、縣（市）、區(qū)人民政府法制辦公室（以下簡稱政府法制機構）具體負責本行政區(qū)域的規(guī)范性文件備案審查和監(jiān)督管理工作。

報送備案的規(guī)范性文件，直接送市或者縣（市）、區(qū)人民政府法制機構。

第二十七條 縣（市）、區(qū)人民政府，市、縣（市）、區(qū)人民政府派出機關、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應當自規(guī)范性文件發(fā)布之日起20個工作日內(nèi)，向上級行政機關（以下統(tǒng)稱備案監(jiān)督機關）報送備案。

市、縣（市）、區(qū)人民政府工作部門應當自規(guī)范性文件發(fā)布之日起10個工作日內(nèi)，向備案監(jiān)督機關報送備案。

規(guī)范性文件以郵寄方式報送的，以投遞郵戳記載日期為報送時間；以其他方式報送的，以收到日期為報送時間。

第二十八條 規(guī)范性文件報送備案時，應當提交下列材料：

（一）規(guī)范性文件備案報告1份；

（二）規(guī)范性文件正式文本2份（附電子文本1份）；

（三）規(guī)范性文件的起草說明、制定依據(jù)（規(guī)章以上依據(jù)可不提供）、政府或者部門法制機構法律審核意見書各1份。

第二十九條 報送規(guī)范性文件符合本規(guī)定第二條、第二十七條和第二十八條規(guī)定的，備案監(jiān)督機關的法制機構及時予以備案受理登記；不屬于規(guī)范性文件的，不予登記，并將報備材料退回報送單位。

不符合第二十八條規(guī)定，應當提交而沒有提交的報備材料，備案監(jiān)督機關的法制機構應當及時通知制定機關在指定期限內(nèi)補充提交。政府法制機構的備案受理登記時間自材料補充齊全之日起計算。

第三十條 備案監(jiān)督機關應當對報送備案的規(guī)范性文件的下列事項進行審查：

（一）是否與法律、法規(guī)和規(guī)章相抵觸；

（二）是否與黨和國家的方針、政策相違背；

（三）是否與上級行政機關規(guī)范性文件相矛盾；

（四）是否擅自設定行政許可、行政處罰、行政強制、行政收費等事項；

（五）是否增設行政管理相對人的義務和限制其權利；

（六）具體規(guī)定是否適當；

（七）其他需要審查的事項。

第三十一條 政府法制機構在審查備案的規(guī)范性文件時，需要征求有關部門意見的，被征求意見的部門應當在規(guī)定期限內(nèi)回復；需要制定機關補充提供制定該規(guī)范性文件的有關材料或者說明有關情況的，制定機關應當在規(guī)定期限內(nèi)予以提供和說明。

第三十二條 報送備案的規(guī)范性文件有下列情形之一的，由備案監(jiān)督機關法制機構向制定機關提出改正的書面意見或者提請備案監(jiān)督機關予以撤銷：

（一）與法律、法規(guī)、規(guī)章以及黨和國家的方針、政策相抵觸的；

（二）與上級行政機關制定的規(guī)范性文件相矛盾的；

（三）不符合法定權限、程序的；

（四）其他需要改正或者撤銷的。

制定機關收到備案監(jiān)督機關的撤銷決定或者書面改正意見書后，必須立即停止執(zhí)行規(guī)范性文件部分或者全部內(nèi)容，并自收到備案監(jiān)督機關及其法制機構的決定或者書面改正意見書之日起30日內(nèi)或者在限期內(nèi)自行改正或者撤銷，并將處理結(jié)果書面報告?zhèn)浒副O(jiān)督機關及其法制機構。

制定機關拒不改正的，由備案監(jiān)督機關法制機構提請備案監(jiān)督機關予以變更或撤銷，必要時由備案監(jiān)督機關直接予以變更或撤銷。

第三十三條 備案的規(guī)范性文件與同級其他行政機關的規(guī)范性文件相矛盾的，由政府法制機構進行協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不能取得一致意見的，經(jīng)同級政府同意后，由市政府法制機構作出處理決定。

政府法制機構認為備案規(guī)范性文件的制定依據(jù)相互矛盾或者抵觸，而本級人民政府又無權處理的，應當向上一級政府法制機構報告，或者提請有權機關依法處理。

第三十四條 備案監(jiān)督機關的法制機構應當在受理之日起15個工作日內(nèi)審查完畢，并將審查意見以書面形式及時反饋制定機關；對專業(yè)性比較強或者情況特殊的，經(jīng)備案監(jiān)督機關的法制機構負責人同意可以延長審查期限，延長的期限最長不得超過15日。延長審查期限的，應當通知制定機關。

第三十五條 備案監(jiān)督機關接到公民、法人或者其他組織對規(guī)范性文件提出的書面意見或者建議應當予以核實。其中，規(guī)范性文件可能存在問題的，備案監(jiān)督機關應當按本規(guī)定第三十條、第三十二條處理。

制定機關接到公民、法人或者其他組織對規(guī)范性文件提出的書面意見或者建議應當予以核實。其中，規(guī)范性文件確有問題的，制定機關應當自行改正或者撤銷。

第三十六條 備案監(jiān)督機關應當定期公布經(jīng)備案審查后的規(guī)范性文件的目錄。

制定機關應當在每年7月底和次年1月底之前，將本機關上下半年度制定的規(guī)范性文件目錄報送備案監(jiān)督機關。

市、縣（市）、區(qū)政府法制機構應當于每年第一季度內(nèi)，就上一年度規(guī)范性文件的制定情況和備案情況，向本級人民政府提出年度報告。

第四章 對制定機關和備案監(jiān)督機關的監(jiān)督

第三十七條 不按照本規(guī)定將規(guī)范性文件草案報送制定機關法制機構審核而由批準人簽署發(fā)布的，出現(xiàn)規(guī)范性文件違法需要改正或者撤銷的，追究批準人的責任。經(jīng)過制定機關法制機構審核出現(xiàn)規(guī)范性文件違法需要改正或者撤銷的，追究其法制機構的責任。

制定機關不按照本規(guī)定將規(guī)范性文件報送備案、不報送規(guī)范性文件目錄的，由備案監(jiān)督機關的法制機構通知制定機關限期改正；情節(jié)嚴重的，由備案監(jiān)督機關給予通報批評。

對規(guī)范性文件存在的問題拒不糾正、拖延糾正的，由備案監(jiān)督機關給予通報批評；情節(jié)嚴重、造成不良后果的，由有關部門對制定機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。

第三十八條 備案監(jiān)督機關收到規(guī)范性文件不予審查、不按時審查或者對審查發(fā)現(xiàn)的問題不予糾正的，由其上級行政機關責令限期改正或者通報批評；情節(jié)嚴重、造成不良后果的，由有關部門對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。

第五章 附則

第三十九條 在本規(guī)定施行前制定并且仍然有效的規(guī)范性文件，由制定機關進行清理。清理后的規(guī)范性文件應當向社會公布，并將其目錄報送備案監(jiān)督機關備案。

第四十條 市、縣（市）、區(qū)人民政府辦公室轉(zhuǎn)發(fā)規(guī)范性文件參照本規(guī)定政府規(guī)范性文件辦理。

本規(guī)定第七條第（四）項所指的法律、法規(guī)或者規(guī)章另有規(guī)定的授權組織規(guī)范性文件的制定和備案，參照本規(guī)定政府工作部門規(guī)范性文件辦理。

行政機關修訂、廢止規(guī)范性文件，參照本規(guī)定執(zhí)行。

第四十一條 本規(guī)定自2007年10月1日起施行。

2100433B

《江蘇省規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）于2009年4月7日經(jīng)省政府第29次常務會議通過，4月12日由羅志軍省長簽署，以規(guī)章形式（省政府第54號令）公布，將于2009年6月1日起施行。

這是我省在1997年以省政府文件形式印發(fā)的《江蘇省規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》的基礎上，本著從源頭入手，全面規(guī)范規(guī)范性文件制定、備案和管理的全過程，強化對規(guī)范性文件監(jiān)督的重要舉措。

一、制定《規(guī)定》勢在必行

長期以來，規(guī)范性文件在我國行政管理領域占有非常重要的地位，是行政管理的重要依據(jù)之一，行政機關大量的行政行為是直接根據(jù)規(guī)范性文件作出的。制定和實施規(guī)范性文件，是各級人民政府特別是基層人民政府以及政府各有關部門經(jīng)常性的基礎工作，也是行政管理的重要內(nèi)容。通過制定和實施規(guī)范性文件對行政事務進行及時有序地管理和規(guī)范，是行政機關行之有效的管理手段，在填補法律空白、增強法律規(guī)范的可操作性、提高行政管理效率、推進依法行政進程等方面都起到了重要而積極的作用。與此同時，與依法行政的要求相比，規(guī)范性文件還存在許多不容忽視的問題。在我國尚未對規(guī)范性文件的制定和監(jiān)督作出專門而統(tǒng)一的法律規(guī)定的情況下，受行政機關長期依賴傳統(tǒng)的行政手段以及濫用制定權等因素的影響，實踐中，規(guī)范性文件政出多門、數(shù)量龐大、底數(shù)不清，規(guī)范性文件制定程序缺失、發(fā)布形式不規(guī)范、內(nèi)容違法不當、監(jiān)督管理不到位的現(xiàn)象仍時有發(fā)生。

隨著我國依法行政進程的不斷推進，對作為抽象行政行為的規(guī)范性文件進行監(jiān)督已擺上重要議事日程。國務院《全面推進依法行政實施綱要》將制定規(guī)范性文件納入了制度建設的范疇，對規(guī)范性文件的制定、評估和清理提出了要求，專門強調(diào)要加強對規(guī)范性文件的監(jiān)督。《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》進一步提出，要建立健全規(guī)范性文件監(jiān)督管理制度，并從規(guī)范性文件制定權限和發(fā)布程序、規(guī)范性文件備案制度、規(guī)范性文件定期清理制度三個方面分別作出了具體規(guī)定。我省1997年制定的《江蘇省規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》，沒有涉及規(guī)范性文件制定和管理方面的內(nèi)容，關于備案審查方面的規(guī)定也需要結(jié)合新要求和我省工作實際作出修訂，從加強對抽象行政行為的監(jiān)督，維護社會主義法制統(tǒng)一，保障行政管理相對人合法權益，全面推進依法行政的需要出發(fā)，有必要對原有的規(guī)定進行全面的修訂，并以規(guī)章的形式重新制定發(fā)布。

二、規(guī)范性文件的定義

目前，國家對于規(guī)范性文件的概念沒有統(tǒng)一規(guī)定。實踐中，由于規(guī)范性文件表現(xiàn)形式復雜多樣，在與一般行政公文的區(qū)分上普遍存在著難以準確界定的現(xiàn)象，影響對規(guī)范性文件的有效監(jiān)督?！兑?guī)定》在本省原有規(guī)定的基礎上，綜合借鑒兄弟省市的規(guī)定，從主體的行政性、對象的外部性、內(nèi)容的抽象性、程序的規(guī)定性、適用的強制性角度，在總則第三條第一款中對規(guī)范性文件的內(nèi)涵作出了原則規(guī)定，即：“本規(guī)定所稱規(guī)范性文件，是指除規(guī)章以外，由本省行政機關依照法定權限和規(guī)定程序制定，涉及公民、法人和其他組織權利義務，并具有普遍約束力的各類文件的總稱，包括政府規(guī)范性文件和部門規(guī)范性文件?！边@里的“具有普遍約束力”，主要是指針對不特定的公民、法人和其他組織發(fā)布，且能夠反復適用（最高法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條）。《規(guī)定》并在第二章“規(guī)范性文件的制定”中，對規(guī)范性文件的制定主體、程序、表現(xiàn)形式、發(fā)布方式等方面作出了具體規(guī)定，以便實踐中認定把握。如：《規(guī)定》第八條明確，規(guī)范性文件的名稱，可以根據(jù)需要稱“決定”、“辦法”、“規(guī)定”、“細則”、“意見”、“通告”等，但不得稱“條例”。

三、規(guī)范性文件的制定

1、制定主體。規(guī)范性文件數(shù)量過多、監(jiān)督乏力的一個重要原因是政出多門，因此需要對制定主體予以適當控制。一方面，根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等規(guī)定，《規(guī)定》在第三條第二款具體明確了有權制定規(guī)范性文件的行政主體范圍，包括：各級人民政府，縣級以上人民政府所屬工作部門，縣級以上人民政府依法設立的派出機關，法律、法規(guī)授權的組織。政府制定的規(guī)范性文件，為政府規(guī)范性文件，政府所屬工作部門、政府派出機關及法律、法規(guī)授權組織制定的規(guī)范性文件，屬部門規(guī)范性文件；另一方面，根據(jù)《規(guī)章制定程序條例》的立法精神，借鑒上海、四川等省市的規(guī)定，結(jié)合我省實際情況，《規(guī)定》第三條第三款明確，地方各級人民政府設立的非常設機構，以及行政機關的內(nèi)設機構、下設機構，不得制定規(guī)范性文件。在第六條中進一步明確，依法可以制定規(guī)范性文件的行政機關，應當本著精簡、效能的原則予以控制。這是一個很重要的導向性要求。其主要精神是，能夠制定規(guī)章的，不予制定規(guī)范性文件；以實施上級規(guī)定為主的，減少制定規(guī)范性文件；可以通過縣級政府和垂直管理的上級機關制定規(guī)范性文件的，部門和下級機關不予制定規(guī)范性文件。從征求意見和調(diào)研了解的情況來看，作出上述限制既是必需的，也是可行的。

2、制定程序、文件內(nèi)容及公布要求。《規(guī)定》參照《規(guī)章制定程序條例》的相關規(guī)定，就《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》著重強調(diào)的“聽取意見”、“合法性審查”、“集體討論決定”做了重點明確和細化。同時，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國行政許可法》、《中華人民共和國政府信息公開條例》、《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》等規(guī)定，參照《規(guī)章制定程序條例》，對規(guī)范性文件制定計劃、報送要求、內(nèi)容限定、發(fā)布形式、公布方式、施行間隔時間等做了具體規(guī)定。如：《規(guī)定》第九條明確規(guī)定，行政機關制定規(guī)范性文件以實施法律、法規(guī)、規(guī)章的相關規(guī)定為主，不得創(chuàng)設行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收征用（法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外）、機構編制事項和其他應當由法律、法規(guī)、規(guī)章或者上級行政機關規(guī)定的事項；規(guī)范性文件為實施法律、法規(guī)、規(guī)章作出具體規(guī)定的，不得違法增加公民、法人或者其他組織的義務或者限制公民、法人或者其他組織的權利。再如，為貫徹落實規(guī)范性文件必須公開的要求，便于社會各界對規(guī)范性文件進行監(jiān)督，《規(guī)定》結(jié)合我省開展行政權力網(wǎng)上透明運行工作的實踐，明確規(guī)定：未經(jīng)公布的規(guī)范性文件，不得作為實施行政管理的依據(jù)（第二條第二款）；依法可以制定規(guī)范性文件的行政機關，由同級人民政府法制機構向社會公布（第六條第二款）；行政機關制定發(fā)布規(guī)范性文件，要按照有關政府信息公開的規(guī)定，向社會公布（第十八條第二款）。

四、規(guī)范性文件的備案

1、報備要求。根據(jù)《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》，《規(guī)定》將原有的《江蘇省規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》中省級機關10日、設區(qū)的市人民政府30日的報備期限，統(tǒng)一調(diào)整為15日。參照《法規(guī)規(guī)章備案條例》、《江蘇省各級人民代表大會常務委員會規(guī)范性文件備案審查條例》等規(guī)定，吸收我省有關市縣的做法，結(jié)合無紙化辦公等實際情況，《規(guī)定》將報備材料由原來的備案報告、文件正式文本一式五份，改為備案報告、文件正式文本和制定說明一式三份，同時要求有法律、法規(guī)、規(guī)章以外制定依據(jù)的，應當附具制定依據(jù)一份，并報送規(guī)范性文件的電子文本。

2、備案監(jiān)督關系。針對實踐中存在的部分行政主體地位不明確、監(jiān)督力度不夠等問題，為進一步理順和明晰層級關系，實施有效監(jiān)督，《規(guī)定》對規(guī)范性文件備案監(jiān)督機關與制定機關之間的具體監(jiān)督關系做了明確規(guī)定，建立了規(guī)范性文件報備監(jiān)督體系，并在第二十二條第三款規(guī)定，規(guī)范性文件備案的具體監(jiān)督關系，由政府法制機構在確認和公布制定主體時一并確定并公布。

3、行政管理相對人建議審查制度。隨著依法行政進程的深入推進，公民、法人或者其他組織的法律意識日漸提高，利益訴求日益強烈?！秶鴦赵宏P于加強市縣政府依法行政的決定》對該制度做出了原則規(guī)定，《規(guī)定》參照《法規(guī)規(guī)章備案條例》的相關規(guī)定，對該項制度的具體內(nèi)容做出了設計，既考慮到充分保障行政管理相對人的合法權益，又體現(xiàn)了規(guī)范性文件備案審查的主動性特征。

五、規(guī)范性文件的管理

該部分內(nèi)容主要是關于規(guī)范性文件定期清理制度的具體設計，以及規(guī)范性文件內(nèi)部管理的基本要求。建立和強化規(guī)范性文件定期清理制度，是《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》提出的新舉措，對于保證規(guī)范性文件合法有效，推進依法行政具有重要意義。強化對規(guī)范性文件的日常管理，落實保障措施，是提高規(guī)范性文件監(jiān)督效能、優(yōu)化管理手段、方便群眾監(jiān)督的重要基礎和保證，實踐中還存在不少薄弱環(huán)節(jié)，亟待加強。

此外，規(guī)范性文件監(jiān)督管理工作涉及面廣，問題復雜，任務繁重，為了保證制度出臺后能得到切實有效地組織實施，《規(guī)定》按照國務院《全面推進依法行政實施綱要》、《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》精神，在第三十六條強調(diào)：規(guī)范性文件的制定機關和備案監(jiān)督機關應當加強隊伍建設，保證機構設置、人員配備、經(jīng)費安排、工作條件與工作任務相適應。

第一章　總則

第一條　為規(guī)范制定規(guī)范性文件的活動，完善規(guī)范性文件的備案制度，加強對規(guī)范性文件的監(jiān)督管理，維護社會主義法制的統(tǒng)一，根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和國務院《規(guī)章制定程序條例》、《法規(guī)規(guī)章備案條例》等法律、法規(guī)，制定本規(guī)定。

第二條　規(guī)范性文件的制定和備案，適用本規(guī)定。法律法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

違反本規(guī)定制定的或者依照法律、法規(guī)規(guī)定應當公布但沒有公布的規(guī)范性文件，不得作為實施行政管理的依據(jù)。

第三條　本規(guī)定所稱規(guī)范性文件，是指除規(guī)章以外，由本省行政機關依照法定權限和規(guī)定程序制定，涉及公民、法人和其他組織權利義務，并具有普遍約束力的各類文件的總稱，包括政府規(guī)范性文件和部門規(guī)范性文件。

前款所稱本省行政機關（以下統(tǒng)稱制定機關），包括：

（一）地方各級人民政府；

（二）縣級以上地方人民政府所屬工作部門；

（三）縣級以上地方人民政府依法設立的派出機關；

（四）法律、法規(guī)授權的組織。

地方各級人民政府設立的非常設機構，以及行政機關的內(nèi)設機構、下設機構，不得制定規(guī)范性文件。

第四條　規(guī)范性文件的制定和備案，應當遵循下列原則：

（一）符合法定的權限和程序，堅持依法行政，維護法制統(tǒng)一，保證政令暢通；

（二）體現(xiàn)行政機關權力與責任相統(tǒng)一，促進政府職能轉(zhuǎn)變和管理創(chuàng)新，提高行政效率；

（三）堅持以人為本，保障公民、法人和其他組織的合法權益；

（四）從實際出發(fā)，推動科學發(fā)展，促進社會和諧。

第五條　規(guī)范性文件制定和備案工作，納入依法行政考核內(nèi)容。

第二章　規(guī)范性文件的制定

第六條　行政機關可以就其職權范圍內(nèi)的事項，制定規(guī)范性文件，但應當本著精簡、效能的原則予以控制。

依法可以制定規(guī)范性文件的行政機關，由同級人民政府法制機構向社會公布。

第七條　涉及兩個以上行政機關職權范圍的事項，需要制定規(guī)范性文件的，有關行政機關應當聯(lián)合制定規(guī)范性文件。兩個以上行政機關聯(lián)合制定規(guī)范性文件，應當明確其中的一個行政機關為主辦機關。

第八條　規(guī)范性文件的名稱，可以根據(jù)需要稱“決定”、“辦法”、“規(guī)定”、“細則”、“意見”、“通告”等，但不得稱“條例”。

規(guī)范性文件的用語應當準確、簡潔，條文內(nèi)容應當明確、具體，具有可操作性。

法律、法規(guī)、規(guī)章已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，規(guī)范性文件原則上不作重復規(guī)定；上級規(guī)范性文件已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，下級規(guī)范性文件也不再作重復規(guī)定。

除內(nèi)容復雜的外，規(guī)范性文件一般不分章、節(jié)。

第九條　行政機關制定規(guī)范性文件以實施法律、法規(guī)、規(guī)章的相關規(guī)定為主，并不得創(chuàng)設下列事項：

（一）行政許可；

（二）行政處罰；

（三）行政強制；

（四）行政征收征用（法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外）；

（五）機構編制事項和其他應當由法律、法規(guī)、規(guī)章或者上級行政機關規(guī)定的事項。

規(guī)范性文件為實施法律、法規(guī)、規(guī)章作出具體規(guī)定的，不得違法增加公民、法人或者其他組織的義務或者限制公民、法人或者其他組織的權利。

第十條　行政機關制定規(guī)范性文件，應當根據(jù)實際需要進行立項審查或者編制年度計劃。

規(guī)范性文件制定計劃，應當明確負責起草規(guī)范性文件的部門、機構或者組織（以下統(tǒng)稱起草單位）。

規(guī)范性文件制定計劃，由制定機關負責法制工作的機構（以下統(tǒng)稱制定機關的法制機構）負責擬訂，經(jīng)制定機關批準后組織實施。

因形勢發(fā)展變化等原因，制定機關的法制機構可以對規(guī)范性文件制定計劃提出進行相應調(diào)整的意見。

第十一條　起草規(guī)范性文件，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取書面征求意見和座談會、論證會、聽證會等多種形式。

鼓勵采用各種有利于擴大公眾有序參與的方式起草規(guī)范性文件。

第十二條　起草政府規(guī)范性文件，起草單位應當將規(guī)范性文件草案送審稿及其說明和有關材料報送制定機關；起草部門規(guī)范性文件，起草單位應當將規(guī)范性文件草案送審稿及其說明和有關材料報送制定機關的法制機構。

前款所稱的說明，包括制定的必要性、擬規(guī)定的主要制度和措施、征求意見的情況等內(nèi)容；有關材料，包括制定依據(jù)、匯總的意見、聽證會筆錄、調(diào)研報告、有關參考資料等。

第十三條　規(guī)范性文件草案送審稿，由制定機關的法制機構負責審核。審核的主要內(nèi)容包括：

（一）內(nèi)容是否合法，與其他相關規(guī)范性文件是否協(xié)調(diào)一致；

（二）程序是否符合規(guī)定；

（三）主要制度和措施是否合理、可行；

（四）體例結(jié)構和文字表述是否規(guī)范。

第十四條　制定機關的法制機構對規(guī)范性文件草案送審稿的審核，按照下列程序進行：

（一）初步審查；

（二）征求和聽取意見；

（三）調(diào)研；

（四）協(xié)調(diào)；

（五）送審。

因突發(fā)公共事件等特殊情況，需要立即制定規(guī)范性文件的，可以對前款規(guī)定的程序進行必要的調(diào)整。

第十五條　制定機關的法制機構經(jīng)初步審查，發(fā)現(xiàn)報送規(guī)范性文件草案送審稿的相關材料不符合本規(guī)定第十二條要求的，可以緩辦或者退回起草單位。

第十六條　對直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，或者存在重大意見分歧的規(guī)范性文件草案送審稿，制定機關的法制機構應當通過網(wǎng)絡、報紙等媒體向社會公開征求意見，或者舉行聽證會。聽證會的組織，參照國務院《規(guī)章制定程序條例》第十五條的規(guī)定執(zhí)行。

第十七條　有關行政機關對政府規(guī)范性文件草案送審稿有不同意見的，由制定機關的法制機構進行協(xié)調(diào)；經(jīng)協(xié)調(diào)，不能達成一致意見的，制定機關的法制機構應當將協(xié)調(diào)的有關情況和處理意見，報制定機關決定。

第十八條　制定機關的法制機構應當對規(guī)范性文件草案送審稿進行修改完善，審核工作完畢后形成書面審核意見，并將審核完成的規(guī)范性文件草案和書面審核意見提交制定機關，由制定機關常務會議或者辦公會議集體審議、決定。

經(jīng)制定機關常務會議或者辦公會議集體審議通過的規(guī)范性文件，由制定機關主要負責人簽署后，以制定機關文件形式發(fā)布，并按照有關政府信息公開的規(guī)定，向社會公布。

前款所稱制定機關文件形式，不包含制定機關的批復、會議紀要等內(nèi)部文種。

制定機關主要負責人簽署之日，即為規(guī)范性文件發(fā)布之日。

第十九條　制定機關應當對規(guī)范性文件統(tǒng)一編排文號。兩個以上行政機關聯(lián)合制定的規(guī)范性文件，只標明主辦機關文號。

第二十條　規(guī)范性文件應當明確施行日期。施行日期與公布日期的間隔期限，參照國務院《規(guī)章制定程序條例》第三十二條執(zhí)行。

第二十一條　規(guī)范性文件不溯及既往，但法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的特殊情形除外。

第三章　規(guī)范性文件的備案

第二十二條　規(guī)范性文件發(fā)布后，應當自發(fā)布之日起15日內(nèi)，由制定機關依照下列規(guī)定向上級行政機關（以下統(tǒng)稱備案監(jiān)督機關）報送備案：

（一）政府規(guī)范性文件報上一級人民政府備案；

（二）部門規(guī)范性文件報本級人民政府備案；

（三）縣級以上地方人民政府依法設立的派出機關制定的規(guī)范性文件，報設立該派出機關的縣級以上地方人民政府備案；

（四）作為部門管理機構的法律法規(guī)授權組織制定的規(guī)范性文件，報本級人民政府備案；

（五）實行垂直管理部門的下級機關制定的規(guī)范性文件，同時報本級人民政府和上一級行政主管部門備案。

兩個以上行政機關聯(lián)合制定的規(guī)范性文件，由主辦機關報送備案。

規(guī)范性文件備案的具體監(jiān)督關系，由政府法制機構按照本規(guī)定第六條第二款要求公布制定機關時，一并予以確定并公布。

第二十三條　備案監(jiān)督機關的法制機構負責規(guī)范性文件備案審查工作，履行備案審查監(jiān)督職責。

報送縣級以上地方人民政府備案的規(guī)范性文件，徑送該級人民政府的法制機構。

第二十四條　報送規(guī)范性文件備案，應當提交備案報告、規(guī)范性文件正式文本和制定說明（一式三份）。

規(guī)范性文件有法律、法規(guī)、規(guī)章以外制定依據(jù)的，報送備案時，應當同時附具該制定依據(jù)一份。

報送規(guī)范性文件備案，應當同時報送規(guī)范性文件的電子文本。

第二十五條　報送規(guī)范性文件備案，符合本規(guī)定第三條、第二十四條要求的，備案監(jiān)督機關的法制機構予以備案登記；不符合本規(guī)定第三條要求的，不予備案登記；符合本規(guī)定第三條但不符合本規(guī)定第二十四條要求的，暫緩辦理備案登記。

暫緩辦理備案登記的，由備案監(jiān)督機關的法制機構通知制定機關補充報送備案或者重新報送備案；補充或者重新報送備案符合規(guī)定的，予以備案登記。

第二十六條　制定機關應當在每年一月底之前，將本機關上一年度制定的規(guī)范性文件目錄，報送備案監(jiān)督機關的法制機構備查。

第二十七條　備案監(jiān)督機關的法制機構對報送備案的規(guī)范性文件，就下列事項進行審查：

（一）是否超越權限；

（二）是否違反法律、法規(guī)、規(guī)章和政策規(guī)定，是否同其他規(guī)范性文件相矛盾；

（三）具體規(guī)定是否適當；

（四）是否違反制定程序；

（五）其他應當予以審查的事項。

第二十八條　備案監(jiān)督機關的法制機構審查規(guī)范性文件時，認為需要有關部門或者地方人民政府提出意見的，有關機關應當在規(guī)定期限內(nèi)回復；認為需要制定機關說明有關情況的，制定機關應當在規(guī)定期限內(nèi)予以說明。

第二十九條　備案監(jiān)督機關的法制機構經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)報送備案的規(guī)范性文件存在違法或者不當內(nèi)容等問題的，按照下列規(guī)定予以處理：

（一）由備案監(jiān)督機關的法制機構要求制定機關在規(guī)定時間內(nèi)自行糾正，制定機關應當在規(guī)定期限內(nèi)改正，并向備案監(jiān)督機關的法制機構書面報告處理結(jié)果；制定機關無正當理由逾期未糾正的，由備案監(jiān)督機關的法制機構制發(fā)《行政執(zhí)法監(jiān)督?jīng)Q定書》，責令制定機關限期糾正；仍拒不糾正的，由備案監(jiān)督機關的法制機構提請備案監(jiān)督機關決定撤銷或者改變；

（二）繼續(xù)執(zhí)行可能造成嚴重后果的，在制定機關改正之前，備案監(jiān)督機關的法制機構可以提請備案監(jiān)督機關及時作出中止執(zhí)行該規(guī)范性文件部分或者全部內(nèi)容的決定。

第三十條　下級政府規(guī)范性文件與上一級部門規(guī)范性文件之間有矛盾或者同級部門規(guī)范性文件之間有矛盾的，由備案監(jiān)督機關的法制機構進行協(xié)調(diào)，提出處理意見；涉及行政職責劃分的，還應當會同機構編制部門一起進行協(xié)調(diào)。

備案監(jiān)督機關的法制機構認為報送備案的規(guī)范性文件制定依據(jù)相互矛盾或者抵觸，同級人民政府無權處理的，應當向上一級人民政府法制機構報告，由上一級人民政府法制機構依法處理，或者提請有權機關處理。

第三十一條　公民、法人或者其他組織認為規(guī)范性文件與法律、法規(guī)、規(guī)章相抵觸的，可以向備案監(jiān)督機關提出書面審查建議，由備案監(jiān)督機關的法制機構予以核實、研究并提出處理意見，按照規(guī)定程序處理。

對公民、法人或者其他組織提出的審查建議，備案監(jiān)督機關的法制機構認為需要制定機關說明有關情況的，制定機關應當在規(guī)定期限內(nèi)予以說明；認為需要有關部門或者地方人民政府提出意見的，有關機關應當在規(guī)定期限內(nèi)回復。

制定機關對公民、法人或者其他組織提出修改或者撤銷其規(guī)范性文件的書面建議，應當予以核實；發(fā)現(xiàn)本機關制定的規(guī)范性文件確有問題的，應當予以修改或者撤銷。

第三十二條　制定機關不按照本規(guī)定要求將規(guī)范性文件報送備案的，由備案監(jiān)督機關的法制機構通知制定機關限期改正；情節(jié)嚴重的，由備案監(jiān)督機關的法制機構給予通報批評。

對規(guī)范性文件存在的問題拒不糾正、拖延糾正的，由備案監(jiān)督機關的法制機構給予通報批評；情節(jié)嚴重、造成不良后果的，備案監(jiān)督機關的法制機構可以提出處理建議，由制定機關的上級行政機關或者監(jiān)察機關對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。

第四章　規(guī)范性文件的管理

第三十三條　制定機關應當每隔兩年對規(guī)范性文件進行一次清理。對不符合法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，或者不適應經(jīng)濟社會發(fā)展要求的規(guī)范性文件，應當及時予以修改或者廢止。清理后繼續(xù)有效、廢止和失效的規(guī)范性文件目錄，應當向社會公布。

第三十四條　制定機關應當開展規(guī)范性文件制定后評估活動。規(guī)范性文件制定后評估的具體辦法，按照國家和省有關規(guī)定執(zhí)行。

第三十五條　制定機關應當定期對規(guī)范性文件進行匯總或者匯編，并將匯總及匯編的情況告知本級政府法制機構。

制定機關應當建立和完善規(guī)范性文件電子管理系統(tǒng)，便于公眾免費查詢、下載。

第三十六條　規(guī)范性文件的制定機關和備案監(jiān)督機關應當加強隊伍建設，保證機構設置、人員配備、經(jīng)費安排、工作條件與工作任務相適應。

第五章　附則

第三十七條　規(guī)范性文件的解釋，由制定機關負責，以規(guī)范性文件的形式發(fā)布。

規(guī)范性文件的解釋，與規(guī)范性文件具有同等效力。

第三十八條　規(guī)范性文件的修改、廢止和解釋程序，參照制定程序執(zhí)行。

第三十九條　本規(guī)定自2009年6月1日起施行。1997年10月29日省人民政府印發(fā)的《江蘇省規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》同時廢止。