預(yù)算審查監(jiān)督手冊

內(nèi)容介紹

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主任、各位副主任、秘書長、各位委員：

市十四屆人大常委會第三十七次會議對市人大財政經(jīng)濟(jì)委員會提請審議的《上海市預(yù)算審查監(jiān)督條例（草案）》（以下簡稱條例草案）進(jìn)行了審議。常委會組成人員認(rèn)為，為了進(jìn)一步加強(qiáng)人大預(yù)算審查監(jiān)督工作，實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算審查監(jiān)督，根據(jù)新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱預(yù)算法）等法律、行政法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本市實(shí)際，制定《上海市預(yù)算審查監(jiān)督條例》是必要的，條例草案的內(nèi)容基本可行。同時，常委會組成人員對條例草案提出了一些修改意見和建議。

會后，條例草案向社會公開征求意見，累計收到社會各方面通過電子郵件、信件等提出的意見共計42條。法制工作委員會還將條例草案印發(fā)部分市人大代表、各區(qū)人大常委會以及有關(guān)單位和社會團(tuán)體征求意見；召開座談會，聽取了部分區(qū)人大、區(qū)財政的意見和建議。常委會副主任吳漢民率法制委、法工委赴閔行區(qū)虹橋鎮(zhèn)進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，并召開座談會，聽取了部分鎮(zhèn)人大及鎮(zhèn)財政所的意見和建議。6月7日，法制委員會召開會議，根據(jù)常委會組成人員以及其他各方面提出的意見，對條例草案進(jìn)行了審議。市人大財經(jīng)委的負(fù)責(zé)同志列席了會議?，F(xiàn)將主要修改情況和審議結(jié)果報告如下：

一、 主要修改情況

（一） 關(guān)于預(yù)算審查監(jiān)督職權(quán)。有的委員建議，進(jìn)一步細(xì)化財經(jīng)委、常委會預(yù)算工委以及其他專門委員會在參與預(yù)算審查監(jiān)督工作中的職權(quán)。經(jīng)研究，法制委員會認(rèn)為，預(yù)算法對人民代表大會及其常委會、財經(jīng)委、常委會預(yù)算工委在預(yù)算審查方面的職權(quán)分別作了規(guī)定，即： 縣級以上地方人大及其常委會依法行使預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)；人大財經(jīng)委行使初步審查職權(quán)；預(yù)算工委協(xié)助財經(jīng)委承擔(dān)相關(guān)的具體工作。預(yù)算法對其他專門委員會在預(yù)算審查監(jiān)督方面的工作未作規(guī)定，根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱地方組織法）的規(guī)定，各專門委員會對屬于本級人民代表大會及其常委會職權(quán)范圍內(nèi)同本委員會有關(guān)的問題，進(jìn)行調(diào)查研究，提出建議。從建立內(nèi)部協(xié)同工作機(jī)制出發(fā)，規(guī)定其他專門委員會可以對其聯(lián)系部門的預(yù)算開展調(diào)查研究，提出意見建議，經(jīng)財經(jīng)委、常委會預(yù)算工委匯總研究后納入預(yù)算初步審查意見，有利于提高預(yù)算審查監(jiān)督水平。為此，經(jīng)與市人大財經(jīng)委、常委會預(yù)算工委共同研究，建議對相關(guān)條款作如下修改：

1. 在已對財經(jīng)委預(yù)算初步審查職權(quán)作具體規(guī)定的基礎(chǔ)上，刪除條例草案第五條財經(jīng)委“承擔(dān)預(yù)算審查監(jiān)督方面的工作”的表述。（草案修改稿第五條）

2. 將條例草案第九條第二款修改為：“市和區(qū)人大各專門委員會、人大常委會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)可以對其所聯(lián)系部門的預(yù)算進(jìn)行調(diào)研，提出意見，并由本級人大財經(jīng)委、人大常委會預(yù)算工委匯總研究后，納入預(yù)算初步審查意見?！蓖瑫r將該條移至第六條后，系統(tǒng)規(guī)定人大財經(jīng)委、常委會預(yù)算工委以及其他專門委員會的工作。（草案修改稿第七條）

3. 考慮到條例草案第九條對財經(jīng)委、常委會預(yù)算工委與其他專門委員會的協(xié)同工作機(jī)制已作規(guī)定，條例草案第十六條規(guī)定的預(yù)算編制前了解情況、聽取意見等工作由人大財經(jīng)委、常委會預(yù)算工委承擔(dān)，并由其匯總各方意見向政府財政部門統(tǒng)一反饋更為適當(dāng)。為此，建議將條例草案第十六條第二款修改為：“市和區(qū)人大財經(jīng)委、人大常委會預(yù)算工委應(yīng)當(dāng)在預(yù)算編制階段，了解本級預(yù)算草案和部門預(yù)算草案編制情況，通過座談會、論證會、聽證會等方式，聽取有關(guān)方面對預(yù)算安排的意見，并反饋給本級政府財政部門?！保ú莅感薷母宓谑鶙l第二款）

（二） 關(guān)于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)預(yù)算的審查監(jiān)督。有的委員提出，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大和市、區(qū)人大的組織形式、運(yùn)作方式不完全相同，建議對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)預(yù)算審查監(jiān)督是否適用本條例予以研究。在基層調(diào)研時，有的同志提出，部分區(qū)在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大開展預(yù)算審查監(jiān)督方面已經(jīng)探索和積累了一些成熟的經(jīng)驗和做法，但條例草案對此并未予以充分體現(xiàn)。還有的基層同志提出，條例草案中對市、區(qū)財政部門提交預(yù)算草案的初步方案、預(yù)算執(zhí)行情況報告、預(yù)算調(diào)整的初步方案、決算草案分別作了時限規(guī)定，建議對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)財政部門提交相關(guān)材料的時限也作進(jìn)一步要求。經(jīng)研究，法制委員會認(rèn)為，根據(jù)預(yù)算法的規(guī)定，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)預(yù)算作為一級政府預(yù)算，和市、區(qū)預(yù)算一樣，屬于預(yù)算法的調(diào)整范圍，且預(yù)算法對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大預(yù)算審查監(jiān)督的職權(quán)也作了規(guī)定。為此，建議將鄉(xiāng)、鎮(zhèn)預(yù)算的審查監(jiān)督納入本條例調(diào)整范圍。同時，考慮到鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大不設(shè)置常委會，其履行預(yù)算審查監(jiān)督職權(quán)與市、區(qū)人大及其常委會確有差異，且各個鄉(xiāng)、鎮(zhèn)預(yù)算審查監(jiān)督工作方式也不盡一致，建議條例除對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大開展預(yù)算審查作必要的統(tǒng)一規(guī)定外，授權(quán)各區(qū)人大常委會和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會可以結(jié)合實(shí)際情況，制定具體辦法，做到剛性約束和靈活操作相結(jié)合。為此，建議對條例草案作如下修改：

1. 在條例草案第八條中增加一款，作為第二款，對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大主席團(tuán)開展預(yù)算審查監(jiān)督采取的方式予以明確，即：“鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大主席團(tuán)可以通過安排代表聽取和討論政府工作情況匯報或者專項工作報告，開展視察、專題調(diào)研、執(zhí)法檢查等方式，對本級預(yù)算、決算進(jìn)行監(jiān)督?！保ú莅感薷母宓诰艞l第二款）

2. 在條例草案第三十二條第二款中增加鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大開展績效評價監(jiān)督的規(guī)定，即：“市和區(qū)人大財經(jīng)委、人大常委會預(yù)算工委以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大主席團(tuán)可以組織本級人大代表，邀請專家共同參與、跟蹤本級政府、部門、單位的預(yù)算支出事前、事中、事后績效管理工作?！保ú莅感薷母宓谌l第二款）

3. 增加一條授權(quán)條款，作為第五十條，即：“區(qū)人大常委會和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會可以根據(jù)本條例的規(guī)定，結(jié)合本行政區(qū)域?qū)嶋H情況，制定預(yù)算審查監(jiān)督具體辦法。”（草案修改稿第五十條）

4. 在條例草案第十七條、第二十七條、第三十五條、第四十條分別增加鄉(xiāng)、鎮(zhèn)財政部門提交材料的時間規(guī)定。（草案修改稿第十七條、第二十七條、第三十五條、第四十條）

（三） 關(guān)于預(yù)算審查意見。有的方面提出，條例草案第二十三條規(guī)定市、區(qū)人大財經(jīng)委在預(yù)算審查結(jié)果報告中“對實(shí)現(xiàn)年度預(yù)算提出意見和建議”的內(nèi)容較為原則，建議予以細(xì)化。經(jīng)研究，法制委員會認(rèn)為，對審查結(jié)果報告中相關(guān)內(nèi)容作適當(dāng)細(xì)化，有利于增強(qiáng)法規(guī)的操作性，為此，建議根據(jù)預(yù)算法的規(guī)定，將該部分內(nèi)容修改為：“對執(zhí)行年度預(yù)算、改進(jìn)預(yù)算管理、提高預(yù)算績效、加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督等提出意見和建議?！保ú莅感薷母宓诙龡l第一款）

（四） 關(guān)于預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督。有的委員提出，全國人大已經(jīng)明確提出推進(jìn)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作，建議在條例中予以明確。經(jīng)研究，法制委員會認(rèn)為，推進(jìn)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作，加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督，有利于提高預(yù)算審查監(jiān)督的有效性和針對性，全國人大已經(jīng)對預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作提出了總體規(guī)劃和要求，為此，建議將條例草案第三十條第一款修改為：“市、區(qū)政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)財政信息一體化平臺建設(shè)，完善財政、稅務(wù)等部門與本級人大財經(jīng)委、人大常委會預(yù)算工委信息共享機(jī)制，推進(jìn)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作?！保ú莅感薷母宓谌畻l）

此外，對條例草案的一些文字作了修改，條序也作了相應(yīng)調(diào)整。

二、 需要說明的問題

（一） 關(guān)于重大財政政策、重大投資項目以及重點(diǎn)支出的界定。有的委員建議，對重大財政政策、重大投資項目以及重大支出等概念作出明確界定。經(jīng)研究，法制委員會認(rèn)為，考慮到本市各區(qū)以及各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)不同，確定的重點(diǎn)支出以及重大投資項目也有差異，在開展預(yù)算審查監(jiān)督時，各級人大和政府可以根據(jù)實(shí)際情況確定。關(guān)于重大財政政策和重大財政收支政策，在本市實(shí)踐中，重大財政政策一般由市、區(qū)政府制定發(fā)布，重大財政收支政策由市、區(qū)財政部門制定發(fā)布。考慮到國家和本市目前對重大財政政策和重大財政收支政策沒有明確界定，有待進(jìn)一步探索，為此，建議本條例對此不作具體規(guī)范。

（二） 關(guān)于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)集體資產(chǎn)的監(jiān)督。在基層調(diào)研時有的同志提出，本市鄉(xiāng)、鎮(zhèn)集體資產(chǎn)規(guī)模龐大，建議條例對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大是否可以對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)所屬集體資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督予以明確。經(jīng)研究，法制委員會認(rèn)為，根據(jù)預(yù)算法的規(guī)定，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)所屬集體資產(chǎn)不屬于政府預(yù)算范圍，不宜納入本條例進(jìn)行規(guī)范。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會可以根據(jù)地方組織法關(guān)于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會職權(quán)的規(guī)定，依法開展對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)所屬集體資產(chǎn)的監(jiān)督。

（三） 關(guān)于接受專項轉(zhuǎn)移支付是否需要進(jìn)行預(yù)算調(diào)整。在基層調(diào)研時有的同志提出，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府接受上級財政轉(zhuǎn)移支付，會影響到政府財政收支，建議對該類情況是否納入預(yù)算及調(diào)整程序予以規(guī)定。經(jīng)研究，法制委員會認(rèn)為，預(yù)算法明確規(guī)定，在預(yù)算執(zhí)行過程中，各級政府因上級政府增加不需要本級政府提供配套資金的專項轉(zhuǎn)移支付而引起的預(yù)算支出變化，不屬于預(yù)算調(diào)整范圍，但接受增加專項轉(zhuǎn)移支付的市、區(qū)政府應(yīng)當(dāng)向本級人大常委會報告有關(guān)情況，接受增加專項轉(zhuǎn)移支付的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)向本級人民代表大會報告有關(guān)情況。為此，建議條例對此不作重復(fù)規(guī)定。

法制委員會已按上述意見對條例草案作了修改，提出了條例草案修改稿。

條例草案修改稿和以上報告，請予審議。 2100433B

今年（2019年），四川省人大常委會將首次聽取和審議省政府關(guān)于財政轉(zhuǎn)移支付預(yù)算、環(huán)保專項資金預(yù)算、國有資產(chǎn)管理綜合情況、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理情況等四個專項報告，加強(qiáng)對專項資金和國有資產(chǎn)的監(jiān)督。這是記者從3月25日召開的《四川省預(yù)算審查監(jiān)督條例》貫徹實(shí)施座談會上獲悉的。當(dāng)天會議通報了《四川省預(yù)算審查監(jiān)督條例》有關(guān)情況，開展了條例學(xué)習(xí)體會交流，并研究部署了條例貫徹落實(shí)工作。

會議指出，預(yù)算審查監(jiān)督是憲法和法律賦予各級人大及其常委會的神圣職權(quán)，進(jìn)一步強(qiáng)化人大預(yù)算審查監(jiān)督職能是中央的新要求、人民的新期待和現(xiàn)實(shí)的新需要。近年來四川財政取得了長足發(fā)展，四本預(yù)算全面構(gòu)建，支出規(guī)模不斷擴(kuò)大，去年（2018年）全省四本預(yù)算支出近1.78萬億元，如何監(jiān)督政府管好用好規(guī)模龐大的預(yù)算資金，將資金真正用在刀刃上并發(fā)揮其在保障和促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展方面的應(yīng)有作用，對人大預(yù)算審查監(jiān)督工作提出了更高要求。

《四川省預(yù)算審查監(jiān)督條例》將于4月1日起正式施行。會議要求，各級各部門要提高思想認(rèn)識，深刻領(lǐng)會《條例》出臺的重大意義，細(xì)化預(yù)算審查監(jiān)督制度，深化預(yù)算審查監(jiān)督工作；要開展學(xué)習(xí)宣傳，在全社會營造貫徹執(zhí)行《條例》的良好社會氛圍，切實(shí)增強(qiáng)各有關(guān)方面的預(yù)算法治意識；要抓好貫徹實(shí)施，努力提升依法履職、依法理財水平。

陜西省預(yù)算審查監(jiān)督條例

(2020年6月11日陜西省第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議通過)