從土地征收到土地準征收：原理和政策內容簡介

本書基于土地經濟學的基本理論，主要從土地經濟學視角對土地征收和土地準征收進行剖析；介紹了國外土地征收和規(guī)劃制度，并借鑒其理論經驗從促進經濟增長、保護產權和人民福利的角度，重構我國土地征收和準征收的理論，提供了相關政策建議。

目錄

序言

第1章 導論 1

1.1 土地征收和準征收問題重要性的資源、社會和經濟背景 1

1.2 土地征收和準征收理論研究的迫切性 3

1.3 本書的基本結構 6

第2章 國內外研究現(xiàn)狀 7

2.1 政府對產權的定義和保護 7

2.2 土地征收權力運用的正當性 13

2.3 土地征收的實施和補償 16

2.4 補償標準的土地經濟學研究 21

2.5 補償范圍 25

2.6 中國的土地征收困境 29

2.7 征收公共利益及程序性問題 32

2.8 國外土地征收經驗 35

2.9 土地征收社會糾紛與利益沖突 36

2.10 制度變遷問題及集體建設用地市場關聯(lián) 37

2.11 土地用途管制研究 39

2.12 土地準征收及其補償 43

第3章 土地經濟學基本理論框架和基礎 50

3.1 土地經濟學基本理論 50

3.2 地租地價理論 53

3.3 土地發(fā)展權理論 75

3.4 有關土地征收的基本理論 80

3.5 土地準征收的基本理論 83

第4章 中國的土地征收：變遷中的制度 86

4.1 對土地征收制度簡單的歷史回顧 86

4.2 存在的主要問題 100

4.3 土地征收的公益性前提 107

4.4 土地征收的程序正義 114

4.5 土地補償?shù)臉藴屎头秶?121

4.6 相關領域制度建設及下一步的制度變遷方向 129

4.7 結論：國家公權力的收縮 131

第5章 土地征收補償中的農民態(tài)度及制度創(chuàng)新案例 132

5.1 概述 132

5.2 土地征收拆遷的佛山市順德區(qū)樂從案例 133

5.3 集體建設用地市場改革試點：南海案例 137

5.4 征地補償和集體建設用地政策的并進：東莞案例 137

5.5 土地征收為國有土地和集體建設用地兩個市場融合 149

5.6 結論 151

第6章 土地準征收：國家權力的必要限制 152

6.1 概述 152

6.2 國內外研究現(xiàn)狀和趨勢 154

6.3 中國的管制和準征收：主要形式及其后果 160

6.4 美國憲法關于準征收問題的簡單歷史回顧 161

6.5 14個經典判例的邏輯 163

6.6 準征收與補償?shù)睦碚撘牒椭袊鴮嵺` 169

6.7 準征收補償理論的初步政策含義 173

第7章 準征收與補償實證研究 176

7.1 引言 176

7.2 過去的研究 176

7.3 理論分析和假說 179

7.4 資料來源和研究方法 181

7.5 政策含義 184

7.6 結論 185

第8章 征收和準征收的統(tǒng)一：兼論社會沖突 186

8.1 概述 186

8.2 征收和準征收的區(qū)別和統(tǒng)一 187

8.3 征地誘發(fā)社會沖突類型、特征及其治理：來自兩個村的案例 189

第9章 美國的土地征收及其借鑒 213

9.1 國家征收權的起源和法律精神 213

9.2 威斯康星州土地征收法律簡介 218

9.3 美國土地征收制度對我國的借鑒 224

第10章 美國的土地規(guī)劃管制及其借鑒 225

10.1 社區(qū)規(guī)劃簡介 225

10.2 規(guī)劃委員會 226

10.3 規(guī)劃的類型 227

10.4 分區(qū) 229

10.5 細分/土地分割管制 247

10.6 其他一些社區(qū)規(guī)劃的法律 254

10.7 規(guī)劃管制體系：麥迪遜市案例 254

10.8 規(guī)劃體系的戴恩縣案例 257

10.9 中美規(guī)劃幾點比較性思考 258

10.10 結論和幾點建議 262

第11章 集體建設用地制度改革南海區(qū)案例研究 266

11.1 概述 266

11.2 過去的研究 267

11.3 南海區(qū)集體建設用地市場建設情況 270

11.4 集體建設用地制度演進的理論分析 277

11.5 集體建設用地改革的難點：基于村民訪談的分析 279

11.6 集體建設用地改革的突破：收益分配分析 282

11.7 結論 287

11.8 簡單的政策建議 289

第12章 結論和制度改革建議 290

12.1 研究結論 290

12.2 制度改革建議 294

參考文獻 296

后記 309 2100433B

主編：最高人民法院民法典貫徹實施工作領導小組

來源：中華人民共和國民法典物權編理解與適用（下） 引用0688頁

土地征收應基于公共利益之因素。如果將公共利益視為土地征收的實體保障的話，那么，為保證土地征收的順利實施，還應從程序的角度對土地征收加以規(guī)制和保障。土地征收涉及國家、集體和個人的利益，為公平維護各方的權益，政府征收土地應有相應的程序加以規(guī)制。從域外的規(guī)定看，各國立法對公民財產的剝奪均有程序性的規(guī)定。例如，1789年《法國人權宣言》第17條規(guī)定：財產是神圣不可侵犯的權利。除非當合法認定的公共需要所顯然必須時，且在公平而預先賠償?shù)臈l件下，任何人的財產不得受到剝奪。從前述規(guī)定可以看出，土地征收應基于公平而預先的賠償或者正當?shù)姆沙绦虻认薅l件才可為之。

在我國，土地征收涉及廣大農民的切身利益。特別是近年來我國房地產事業(yè)處于快速發(fā)展的時期，因土地征收問題產生的社會問題較為突出、尖銳，亟須規(guī)范。盡管我國憲法和法律明確為了公共利益的需要，可以征收土地。然而，對于公共利益的界定，難免存在認識上的分歧，導致實踐處理的沖突。為了保護農民的合法權益，強化對土地征收的程序保障尤為必要。從土地征收的程序規(guī)制而言，土地征收依法應符合一定的程序要求。例如，2019年修訂的《土地管理法》第47條第2款規(guī)定：“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。縣級以上地方人民政府擬申請征收土地的，應當開展擬征收土地現(xiàn)狀調查和社會穩(wěn)定風險評估，并將征收范圍、土地現(xiàn)狀、征收目的、補償標準、安置方式和社會保障等在擬征收土地所在的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村、村民小組范圍內公告至少三十日，聽取被征地的農村集體經濟組織及其成員、村民委員會和其他利害關系人的意見。多數(shù)被征地的農村集體經濟組織成員認為征地補償安置方案不符合法律、法規(guī)規(guī)定的，縣級以上地方人民政府應當組織召開聽證會，并根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定和聽證會情況修改方案。擬征收土地的所有權人、使用權人應當在公告規(guī)定期限內，持不動產權屬證明材料辦理補償?shù)怯??？h級以上地方人民政府應當組織有關部門測算并落實有關費用，保證足額到位，與擬征收土地的所有權人、使用權人就補償、安置等簽訂協(xié)議；個別確實難以達成協(xié)議的，應當在申請征收土地時如實說明。相關前期工作完成后，縣級以上地方人民政府方可申請征收土地。”相較于修訂前的規(guī)定內容，修訂后的《土地管理法》完善了土地征收程序，將法律規(guī)定的批后公告修改為批前公告，進一步保障了被征地農民在整個過程中的參與權、監(jiān)督權和話語權，更好地保護了被征地農民的合法權益。

相關法條：《中華人民共和國民法典》第三百三十八條

當前土地征收制度的缺陷

（一） 土地征收權被濫用

當前土地征收過程中所存在的一系列問題與我國土地征收法律、法規(guī)的不完善和政府對土地管理的缺位有關?！吨腥A人民共和國憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！薄吨腥A人民共和國土地管理法》第 2 條第4款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地實行征收或者征用并給予補償?！睂嶋H上公共利益的概念已被擴大到經濟建設，可以說許多企業(yè)都打著“公共利益”的名義來申請用地，那么這就存在一個“公共利益”如何界定的問題。我建一個學校和醫(yī)院是為了公共利益，我開發(fā)一個經濟適用房住宅小區(qū)是否也為公共利益呢？

另外“公共利益”外延界定的不明確也導致土地征收權被國家權力機關極度濫用。因為我國土地征收的補償費用實行的并非真正的市場價格，而是由國家單方制定的補償標準和范圍，遠遠低于市場價格。即使這樣的低價也往往是由用地單位來支付的，國家實際上是無對價取得土地，這就加劇了土地征收權的濫用。

（二） 土地征收補償標準和范圍不合理

1、補償標準和范圍缺乏足夠的法律依據(jù)

按照目前的土地征收制度，實際上是土地所有權的轉移，即由農村集體所有轉變?yōu)閲宜?。既然是兩種所有制的轉移，那么在市場經濟條件下土地的價格就應該由市場來決定，就應該由法定的土地價格評估機構來評估。而現(xiàn)行法律規(guī)定是按照被征用土地前3年的平均產值的6—10倍來計算的，一方面這種制度受多種因素的影響如市場、土地用途、地區(qū)差異、種植條件等。另一方面按照法律規(guī)定集體土地征收是單方強制性的，被征收單位不得拒絕，按照《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條第3款的規(guī)定，被征收土地的農村組織和農民只有對土地補償標準有異議的，才有權要求批準征收土地的人民政府裁決。這個異議是指對6—10倍以內，而對于被征地單位的補償要求高于10倍的救濟措施在立法及司法解釋中并未提及。另外這樣的規(guī)定也違背了民法規(guī)定的財產所有權的基本權能，體現(xiàn)不出農村集體組織作為土地所有權人的法律地位。

2、征地補償范圍小、標準低

從現(xiàn)行的法律法規(guī)來看，土地征收的補償范圍一般限于土地補償費、安置補助費、青苗補償費、地上附著物補償費、新菜地開發(fā)建設基金、土地復墾費或耕地開墾費等。這樣的補償范圍在土地市場發(fā)展的今天遠遠彌補不了農民失去土地的損失。因此是否能考慮一下象國外一樣進一步擴大征地的補償范圍，如加拿大的土地征收補償一般包括（1）被征收部分的補償，必須根據(jù)土地的最高和最佳用途及當時的市場價格。（2）有害或不良影響補償，主要針對被征收地塊剩余的非征地，因建設或公共工作對剩余部分造成的損害，可能還包括對個人或經營損失及其他相關損失的補償。（3）干擾損失補償，被征地所有人或承租人因為不動產全部或基本征收，因混亂而造成的成本或開支補償。（4）重新安置的困難補償。⑥

另外我國對土地的補償范圍也值得借鑒，如（1）土地或其他標的物權利損失補償標準為：以土地或其他標的物在征收機關裁定征收申請當日的轉移價值或市場價值為準。（2）營業(yè)損失補償，補償標準為：在其他土地投資可獲得的同等收益。（3）征收標的物上的一切附帶損失。⑦其實土地征收補償范圍在我國個別地方也有所突破，如《江蘇省蘇州市征用土地暫行辦法》第14條規(guī)定的就有保養(yǎng)費，并且在該辦法第24條還對保養(yǎng)費的發(fā)放辦法作出了詳細規(guī)定。

另一方面土地的補償標準也有點過低，按照法律規(guī)定補償標準為被征收前3年畝產量的6—10倍，這樣算下來荒地補償費每畝為5000元左右，即使可耕地在有些農村也只有20000元，不要說彌補損失了，甚至連原來的生活水平都難以維持。

3、安置補助費過低，解決不了勞動力安置問題，另外也與我國現(xiàn)行勞動法不協(xié)調。

例如湖北省的安置補助費一般在5000—14000元/畝，這樣低的安置費，用人單位根本

不愿接受。⑧另外在勞動力安置方面我國《土地管理法》雖然作了多次修改但仍未脫離計

劃經濟的陰影，主要表現(xiàn)在與我國現(xiàn)行勞動立法不協(xié)調，如企業(yè)都是自負盈虧的市場經濟主體，企業(yè)有自主與勞動者簽訂勞動合同的自由，強行向企業(yè)安排勞動力顯然干渉了企業(yè)的用工自主權。⑨另一方面企業(yè)實行的是全員勞動合同制，當勞動者違反勞動合同或勞動法規(guī)時企業(yè)有權單方解除勞動合同，這樣的結果是被安置農民的就業(yè)權利根本無法得到保障。

（三） 土地征收程序不規(guī)范，缺乏民主

我國土地管理法及其實施條例雖然對建設用地的規(guī)劃、批準及其實施方案作出了具體規(guī)定，但在實施過程中存在許多問題，嚴重侵犯了被征地農民的利益。如《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條第3款規(guī)定：市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經批準的征用土地方案，會同有關部門擬定征地補償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽取被征用土地的農村集體經濟組織和農民的意見。而事實上在征收土地的過程中不但不聽取意見，甚至在補償方案未出臺的情況下用地單位就將推土機開到地里。在生活中這樣的事早已不是新聞。另外在簽訂土地補償合同時應該由征地單位和土地所有權人或土地承包人依法簽訂土地征收補償合同，而在操作過程中顯得很混亂，如新鄉(xiāng)市東開發(fā)區(qū)在征收延津縣農用地時先是延津縣國土局和土地被征收的村民委員會所在的鄉(xiāng)政府簽訂一份合同，然后再由鄉(xiāng)政府和村民委員會簽訂一份合同，至于承包土地的農民任何合同都沒有。

實質上不管是土地管理法及其實施條例或是村民委員會組織法，其立法目的都是為了規(guī)范和監(jiān)督在土地征收過程中存在的問題。也就是防止征收權利被濫用，在這里主要是指村民委員會和村民小組的主任、組長，因為他們的民主法律意識很淡薄，有些事情不要說召開村民會議，甚至事后也不通知群眾，嚴重違反村民委員會組織法19條規(guī)定的民主議定原則。⑩一個小組長甚至連上百畝的土地都敢私自出賣，完全不顧村民的利益，更不考慮失去土地的農民以后的生計，這也是土地上訪案件逐漸增多的原因之一。

（四） 存在“以租代征”現(xiàn)象

我們知道土地管理法及其實施條例對農村土地的征收程序作出了相當嚴格的規(guī)定，目的是不言而喻的，在這里我們并不是反對租用土地，而是由于立法滯后用地單位及有關部門忽略了土地租用后的復耕等一系列問題，最終受害的還是農民。如沁陽市的宏達鋼鐵有限公司，2003年他們在沁陽市西萬鎮(zhèn)校尉營村租用了240多畝土地，租期為 30 年，租金每畝每年僅為600 元，并且是按年度支付的，而且這全是耕地，如果按照土地征收程序是要報省級人民政府批準的，可實際上他們只在沁陽市和焦作市土地主管部門作了備案和批準，因此這種租地行為屬于嚴重規(guī)避土地征收程序的行為，它簡化了土地使用手續(xù)。最關鍵的還是他們雙方的合同太簡單，對以后企業(yè)經營風險產生的問題及違約責任沒有作出約定，如企業(yè)在土地租用期限內出現(xiàn)破產怎么辦？土地由誰來復耕？我們認為只所以出現(xiàn)這些問題，租用土地的雙方只考慮短期利益，不考慮土地的長期用途是一方面的原因，而作為政府部門由于缺乏相應 法律依據(jù)無法加強監(jiān)管也是主要原因。