村鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)

仇保興

2015年黨中央國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)。意見指出：加快美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，完善縣域村莊規(guī)劃，強(qiáng)化規(guī)劃的科學(xué)性和約束力。加強(qiáng)縣村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強(qiáng)化山水田路綜合治理，加快農(nóng)村危舊房屋改造，支持農(nóng)村環(huán)境連片整治，開展農(nóng)村垃圾專項(xiàng)治理，加大農(nóng)村污水處理和改廁力度。扎實(shí)推進(jìn)文明村落創(chuàng)建。對(duì)照這一需求，我國(guó)各地現(xiàn)行的“新農(nóng)村建設(shè)”存在著許多因采用“工業(yè)文明”思路進(jìn)行規(guī)劃與建設(shè)的敗筆，應(yīng)切實(shí)加以分析與糾正。

一、存在問題

從2005年十六屆五中全會(huì)通過的《“十一五”規(guī)劃綱要建議》中提出社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)以來，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)活動(dòng)已經(jīng)實(shí)踐了一段時(shí)間。在此過程中，成績(jī)是巨大的，但也出現(xiàn)了一些值得高度重視的問題。

1、盲目撤并村莊，片面理解城鎮(zhèn)化

在某些省市，撤并村莊是一種普遍的現(xiàn)象。美其名曰撤并村莊乃“一石三鳥”：一可以節(jié)約耕地，二可以集中居住從而減少基礎(chǔ)設(shè)施投資，三可以推進(jìn)“城鎮(zhèn)化”。當(dāng)前，各地用地指標(biāo)壓得很緊，在每一個(gè)縣直至省區(qū)都追求耕地的“占補(bǔ)平衡”，“占”是很容易的，“補(bǔ)”從哪里來?一是造假，二是反復(fù)。所謂“反復(fù)”，就是把過去退耕還林的地重新開墾，然后統(tǒng)計(jì)為新開墾地，過幾年又把它退耕還林。還有就是把村莊撤并，認(rèn)為是既可以推進(jìn)“城鎮(zhèn)化”，又能“創(chuàng)造”耕地的“良方”。有人認(rèn)為，平均每戶農(nóng)居占地半畝左右，300多平方米，而城市居民人均只占用100平方米，通過撤并村莊，將農(nóng)村居住密度提高到城市水平，地方政府可用的耕地轉(zhuǎn)建設(shè)用地的指標(biāo)就增加了。所以，目前基層干部對(duì)撤并村莊的積極性非常高。這種大撤大并浪費(fèi)了巨大的資源(一般搬遷一個(gè)中等規(guī)模村莊需要5000萬元投資，而整治只需500萬元左右)，這不僅會(huì)消耗大量建筑材料，破壞眾多文化遺產(chǎn)，也忽視了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特征。

2、盲目對(duì)農(nóng)居進(jìn)行改造，忽視村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

有許多干部非常熱衷于統(tǒng)一發(fā)放“農(nóng)宅標(biāo)準(zhǔn)圖冊(cè)”，國(guó)家部委發(fā)，省里也發(fā);大城市發(fā)，小城市也發(fā)。許多圖冊(cè)完全忽視了農(nóng)民收入的差別化，完全忽視了不同地方的民居特色，也完全忽視了傳統(tǒng)民居的節(jié)能特性。事實(shí)上，不論是陜西的窯洞、山西的半窯洞，還是徽派建筑，這些傳統(tǒng)農(nóng)居因充分利用了淺表地?zé)崮埽臎?，非常?jié)能。而現(xiàn)代農(nóng)居標(biāo)準(zhǔn)圖冊(cè)看上去很漂亮，但是并不節(jié)能節(jié)材。

3、盲目地進(jìn)行牲畜的集中養(yǎng)殖，片面地進(jìn)行人畜分離

近些年來，豬肉價(jià)格的猛漲與部分地方盲目推行人畜分離有一定的關(guān)系。農(nóng)民散戶養(yǎng)豬一般是用菜梗、菜葉、剩菜、剩飯和農(nóng)田里的雜草藤蔓作為飼料。豬是農(nóng)戶生產(chǎn)、生活循環(huán)生態(tài)鏈中的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，扮演著分解者的角色。在城里被當(dāng)作垃圾的剩菜、剩飯、爛水果和菜葉梗等，都是豬的飼料，許多農(nóng)副產(chǎn)品加工的殘余物也都可以用來喂豬。而把豬與住宅分離集中飼養(yǎng)，農(nóng)民就不可能把那些剩菜剩飯端到幾百米外的地方喂豬。原來把豬糞堆積起來，成為堆肥，然后再施回農(nóng)田去，或者直接填進(jìn)沼氣池作為燃料。集中養(yǎng)殖之后，各戶的豬糞混在一起，把整個(gè)分配循環(huán)鏈條打碎了，不少農(nóng)民因養(yǎng)豬成本的提高而放棄養(yǎng)豬，許多已建的沼氣池也因缺乏原料而廢棄。

4、盲目進(jìn)行城鄉(xiāng)無差別化的能源系統(tǒng)建設(shè)

國(guó)電公司“十一五”規(guī)劃中寫明，計(jì)劃投資236億元，解決老少邊窮地區(qū)120萬農(nóng)戶的用電。這是一項(xiàng)艱巨而又光榮的任務(wù)，估算實(shí)際投資將達(dá)500億元，也就是每戶農(nóng)戶要平均投資2萬到4萬元，算下來這些錢幾乎能給每戶農(nóng)戶安裝一套太陽能伏打發(fā)電系統(tǒng)，或就地建設(shè)風(fēng)能發(fā)電站，這樣產(chǎn)生的綠色能源不但為農(nóng)民在以后的使用中省下了電費(fèi)，而且也節(jié)省了國(guó)家電網(wǎng)的資源。另一個(gè)問題是，以城市供電模式用這么長(zhǎng)的線路把電送到邊遠(yuǎn)農(nóng)村，70%-80%的電能都消耗在線路上面，農(nóng)戶實(shí)際能夠用到的只有20%-30%。電費(fèi)和效能怎么算?維修保養(yǎng)的成本也極其高昂。由此產(chǎn)生的一系列后續(xù)問題，值得關(guān)注。

5、盲目安排村莊整治的時(shí)序

北方某省市組織了一次教授下鄉(xiāng)調(diào)查，教授們回來編了一個(gè)順口溜：村里的路還是土的，農(nóng)田小道都鋪上了水泥路，因?yàn)檫M(jìn)行了所謂的“標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田”改造;水渠里的水是嚴(yán)重污染的，河岸上已糊上了水泥，因?yàn)橥菩兴^的農(nóng)田“水利化”;農(nóng)民飲用的自來水還沒有，還要靠打井，玉米地里鋪上了自來水管;村小學(xué)校舍還是危房，但是村里各種活動(dòng)室已達(dá)10多個(gè)。經(jīng)調(diào)查：一個(gè)100多農(nóng)戶的村莊，各種從上而下設(shè)定的“活動(dòng)室”就達(dá)16個(gè)。實(shí)際上，各類名目繁多的活動(dòng)室，除了一個(gè)社區(qū)衛(wèi)生站外，農(nóng)民都未必需要。但是每一個(gè)“室”都是上頭帶錢來建的“釣魚工程”，建設(shè)時(shí)序常常與農(nóng)民現(xiàn)階段的實(shí)際需求脫節(jié)。

6、忽視小城鎮(zhèn)建設(shè)各級(jí)政府和有關(guān)部門支持

小城鎮(zhèn)發(fā)展的積極性很高，但是扶植的政策措施協(xié)調(diào)性不夠，扶植的資金分散，沒有形成推動(dòng)小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的合力。缺乏有效的分類指導(dǎo)政策和措施，小城鎮(zhèn)為周邊農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)服務(wù)的功能退化，人居環(huán)境和生態(tài)環(huán)境惡化，管理混亂、就業(yè)不足等問題普遍存在。小城鎮(zhèn)建設(shè)相互攀比、重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)的問題比較嚴(yán)重，發(fā)展重點(diǎn)不突出。小城鎮(zhèn)建設(shè)的管理機(jī)制和機(jī)構(gòu)設(shè)置也不能適應(yīng)各地實(shí)際發(fā)展和城鎮(zhèn)化的要求。

二、成因分析

產(chǎn)生上述問題的原因主要有以下四個(gè)方面：

成因一

農(nóng)民群眾沒有充分參與我國(guó)傳統(tǒng)封建文化中的“為民做主”、“替民辦事”，扼殺和阻礙了農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)自信心和民主意識(shí)的提高。不少農(nóng)民產(chǎn)生了依賴思想，認(rèn)為只要上級(jí)派來一位“青天”就可以為他們包辦一切?，F(xiàn)階段農(nóng)民群眾不成熟的民主意識(shí)以及沉默的習(xí)慣也助長(zhǎng)了一些干部“將政績(jī)刻在地球上”的熱忱。他們的共同點(diǎn)是特別希望用國(guó)家的行政權(quán)力將農(nóng)民的勞作習(xí)慣、生活方式、文化習(xí)俗和世界觀帶來巨大的、烏托邦式的變化。

成因二

盲目照搬城市模式?jīng)Q策者以城里人的眼光、思維進(jìn)行鄉(xiāng)村規(guī)劃和村莊整治建設(shè)，錯(cuò)誤地認(rèn)為城里人所擁有的東西才是現(xiàn)代化的，才是優(yōu)越的。這是一種典型的工業(yè)文明思想。城里人認(rèn)為鄉(xiāng)下人笨，鄉(xiāng)村文化落后，需要用城里的一套辦法來灌輸給農(nóng)民，以城市社區(qū)建設(shè)模式來改造農(nóng)業(yè)和農(nóng)村。

成因三

片面追求政績(jī)和偏好“大工程”、大規(guī)模生產(chǎn)的習(xí)慣思維前段時(shí)間，某省有幾個(gè)城市里的干部為村莊整治活動(dòng)編了一本書，書名就叫《再造鄉(xiāng)村面貌》，充滿了舊貌換新顏的雄心壯志和工業(yè)文明時(shí)代挑戰(zhàn)自然的豪氣。這實(shí)際上是將新農(nóng)村建設(shè)當(dāng)成了“形象工程”，其結(jié)果只能勞民傷財(cái)。

成因四

片面理解“城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)”二元經(jīng)濟(jì)是對(duì)發(fā)展中國(guó)家早期發(fā)展階段的一種描述，是發(fā)展中國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中最基本的經(jīng)濟(jì)特征，是指國(guó)民經(jīng)濟(jì)從完全依賴于農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)狀態(tài)向農(nóng)業(yè)部門與現(xiàn)代工業(yè)并存的二元狀態(tài)的轉(zhuǎn)變，這一過程的實(shí)現(xiàn)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)里程碑。

當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度，二元結(jié)構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)化為一元，正如錢納里所說的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化具有顯著的增長(zhǎng)效應(yīng)。我國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中也不可避免地出現(xiàn)了二元結(jié)構(gòu)，二元性在1970年達(dá)到最大，因?yàn)榇藭r(shí)二元對(duì)比系數(shù)最低，為16%;改革開放以后系數(shù)上升，意味著二元結(jié)構(gòu)有所緩解和改進(jìn)。

更為重要的是，現(xiàn)代城市作為工業(yè)文明的產(chǎn)物，具有“自強(qiáng)不息、亢奮雄起”等“陽”的元素，有“日新月異”的變化特征，而農(nóng)村則具有“厚德載物、中和守成”等“陰”的元素，體現(xiàn)的“傳統(tǒng)恒久”的鄉(xiāng)土特征。由此可見，城與鄉(xiāng)是一對(duì)“互補(bǔ)”的元素，正視差別，利用差別，才能取得“協(xié)同、互補(bǔ)”發(fā)展的目的。

三、方法與對(duì)策

一要明確“三先行”的工作方法鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村整治規(guī)劃的編制先行。

首先要依據(jù)各地城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的水平、居住環(huán)境、風(fēng)俗習(xí)慣、收入水平、自然資源、經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能方面的基礎(chǔ)條件，區(qū)分城市近郊區(qū)、工業(yè)主導(dǎo)型、自然生態(tài)型、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型和歷史古村型等不同的村莊性質(zhì)類型，依照“保護(hù)、利用、改造、發(fā)展”相協(xié)調(diào)的原則進(jìn)行規(guī)劃編制，重在保護(hù)完善。

歷史文化名鎮(zhèn)名村的評(píng)選先行。就是每一個(gè)縣、市、省都要建立名鎮(zhèn)名村的評(píng)選機(jī)制。縣一級(jí)的名鎮(zhèn)名村是基礎(chǔ)，要把歷史名村評(píng)選出來。然后是市一級(jí)、省一級(jí)，再到國(guó)家級(jí)。盡可能多地將這批城鎮(zhèn)化過程中尚存的傳統(tǒng)文化遺產(chǎn)搶救性保護(hù)好，這是一份先人留給我們能不斷增值的綠色高等資源，但又具不可再生的脆弱性。

重點(diǎn)整治項(xiàng)目先行。村莊整治的重點(diǎn)和時(shí)序一定要根據(jù)農(nóng)民生產(chǎn)生活的需要，逐村進(jìn)行村民自行投票來確定。讓村民主動(dòng)提出他們所生活的村莊目前最突出的影響人居環(huán)境的問題，切忌從上而下指令性“一刀切”來確定整治建設(shè)項(xiàng)目。特別要防止把城里人的觀念、把城里人熟悉的辦法和景觀特征簡(jiǎn)單帶到農(nóng)村去。要強(qiáng)調(diào)先公后私、以公帶私，即要將投資集中在急需的公共品提供上，逐步解決一家一戶無法提供的公共品。

二要守村莊整治的“四底線”

即不劈山、不砍樹，不破壞自然環(huán)境;不填池塘、不改河道，不破壞自然水系;不盲目改路、不肆意拓寬村道，不破壞村莊肌理;不拆優(yōu)秀鄉(xiāng)土建筑，不破壞傳統(tǒng)文化風(fēng)貌。

三要確保“五重點(diǎn)”的工作思路一是村莊道路硬化。

村莊的道路具有公共產(chǎn)品屬性，是方便農(nóng)民生活、提升居住質(zhì)量、支撐農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最基本的硬件條件。近年來，我國(guó)不少地方村莊人居環(huán)境治理都取得了積極的成效。但還有不少地方，農(nóng)村宅前屋后的巷道、村莊內(nèi)部道路等基本是土路，“晴天一身土、雨天一身泥”，極不適應(yīng)農(nóng)民群眾的需求。在推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)過程中，要重視解決村內(nèi)道路建設(shè)，加大公共財(cái)政投入，積極引導(dǎo)村集體組織和村民，投工投勞完善村內(nèi)道路、橋梁設(shè)施建設(shè)，盡量采用當(dāng)?shù)夭牧?、傳統(tǒng)民間工藝硬化路面，以形成與城市差別化的鄉(xiāng)土文化風(fēng)格。

村鎮(zhèn)生活垃圾污水治理。

我國(guó)還有不少地方的村莊，垃圾和污水不處理，隨意堆棄，肆意排放，嚴(yán)重影響村容村貌。在農(nóng)村整治過程中，各地要將創(chuàng)建公共衛(wèi)生放在重要地位，加強(qiáng)農(nóng)村生活環(huán)境治理。要盡量采用小規(guī)模、微動(dòng)力、與原有生態(tài)循環(huán)鏈相符合的“適用性”環(huán)境保護(hù)技術(shù)?？山Y(jié)合各地實(shí)際，積極推進(jìn)生活垃圾的分類收集和就地回收利用，堅(jiān)持減量化、無害化，推行“戶分類、村收集、鄉(xiāng)運(yùn)輸、縣處理”的農(nóng)村生活垃圾處理方式。不能盲目把農(nóng)村的垃圾運(yùn)到城市搞集中處理。

加強(qiáng)農(nóng)居安全。

各地村莊還不同程度地存在農(nóng)房簡(jiǎn)陋破爛、結(jié)構(gòu)安全隱患突出、抵御自然災(zāi)害能力低下等問題，需要地方政府充分重視，并分類予以解決。各地在村莊整治中，引導(dǎo)農(nóng)房建設(shè)逐漸從單純追求面積向不斷完善功能轉(zhuǎn)變，從單純注重住房建設(shè)向提高抗震和節(jié)能性能轉(zhuǎn)變，從簡(jiǎn)單模仿城鎮(zhèn)建筑和裝修形式向恢復(fù)鄉(xiāng)土特色轉(zhuǎn)變，既滿足抗震、通風(fēng)、采光、保暖、消防、安全等建筑結(jié)構(gòu)要求，也要適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)村旅游業(yè)發(fā)展，妥善考慮農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)藏、晾曬、和親友團(tuán)聚等方面的需要。要推進(jìn)農(nóng)村危房改造，采取多種方式優(yōu)先解決農(nóng)村困難群眾住房安全問題。

改善人居生態(tài)環(huán)境。

充分利用村莊原有的設(shè)施、原有的條件、原有的基礎(chǔ)，按照公益性、急需性和可承受性的原則，改善農(nóng)民最基本的生產(chǎn)生活條件，重點(diǎn)解決農(nóng)村喝干凈水、用衛(wèi)生廁、走平坦路、住安全房、淸垃圾堆、凈黑臭河等問題。加大村莊整治力度，要按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、以城帶鄉(xiāng)，政府引導(dǎo)、農(nóng)民主體、社會(huì)參與，科學(xué)規(guī)劃、分步實(shí)施，分類指導(dǎo)、務(wù)求實(shí)效的原則，推動(dòng)村莊整治由點(diǎn)向片區(qū)、面上和縣域擴(kuò)展。依據(jù)《村莊整治技術(shù)規(guī)范》，完善村莊公共基礎(chǔ)設(shè)施配置，推進(jìn)農(nóng)村生活污染治理，全面改善農(nóng)村人居生態(tài)環(huán)境。

優(yōu)先發(fā)展重點(diǎn)鎮(zhèn)。

重點(diǎn)鎮(zhèn)對(duì)于帶動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、為農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)服務(wù)、改善農(nóng)村人居環(huán)境具有突出作用。必須加大資金、政策支持力度，優(yōu)先考慮重點(diǎn)鎮(zhèn)供水、排水、供電、供氣、道路、通信、廣播電視等基礎(chǔ)設(shè)施和學(xué)校、衛(wèi)生院、幼兒園、福利院等公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，積極引導(dǎo)社會(huì)資金參與重點(diǎn)小城鎮(zhèn)建設(shè)，改善人居生態(tài)環(huán)境，增強(qiáng)集聚產(chǎn)業(yè)和吸納人口的能力;結(jié)合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動(dòng)現(xiàn)有規(guī)模較大的重點(diǎn)小城鎮(zhèn)適度擴(kuò)展行政權(quán)能，增強(qiáng)服務(wù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的能力，為周邊農(nóng)村提供服務(wù);改善進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)條件。積極推行城市名校名醫(yī)院下鄉(xiāng)承包，將小城鎮(zhèn)原有的學(xué)校、衛(wèi)生院改造成城市名校，各院的分校、分院迅速提高公共品質(zhì)量。

四、機(jī)制和制度

1、推進(jìn)村鎮(zhèn)規(guī)劃管理的規(guī)范化與制度化

近年來，各地推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，加大農(nóng)村人居環(huán)境治理力度，取得了積極成效。但由于農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)管理規(guī)范化和制度化嚴(yán)重滯后，扭轉(zhuǎn)村莊規(guī)劃布局散亂、建設(shè)用地粗放、基礎(chǔ)設(shè)施短缺、生活污染加重、生態(tài)環(huán)境惡化、村容村貌落后局面的任務(wù)十分艱巨。面對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的新形勢(shì)和新任務(wù)，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)互補(bǔ)協(xié)同發(fā)展的新要求，加強(qiáng)農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)管理法律法規(guī)建設(shè)刻不容緩，必須盡快立法，解決農(nóng)村建設(shè)活動(dòng)管理法制不健全、無法可依的問題。

轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊規(guī)劃編制理念。當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊規(guī)劃的實(shí)施情況不容樂觀，除規(guī)劃覆蓋率不高、管理不嚴(yán)的原因外，規(guī)劃編制質(zhì)量與水平不高、建設(shè)用地規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)不完善、相關(guān)制度不健全也是十分重要的因素。貫徹十八屆三中全會(huì)精神，推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約集約利用，保護(hù)耕地和維護(hù)國(guó)家糧食安全，必須轉(zhuǎn)變規(guī)劃編制理念，創(chuàng)新規(guī)劃編制技術(shù)與方法，適應(yīng)農(nóng)村改革發(fā)展對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊規(guī)劃的新要求。加大各級(jí)政府資金投入，吸引專業(yè)技術(shù)水平較高的隊(duì)伍參與編制，全面提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊規(guī)劃覆蓋率和編制質(zhì)量;科學(xué)制定和嚴(yán)格實(shí)施村鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)與節(jié)約用地制度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)建設(shè)、土地利用和生態(tài)環(huán)境等空間規(guī)劃，切實(shí)保護(hù)自然和文化遺產(chǎn)，優(yōu)化鄉(xiāng)村人居環(huán)境質(zhì)量。

健全鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)管理制度。鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中新設(shè)立的行政許可制度，是強(qiáng)化政府對(duì)農(nóng)村建設(shè)行為管制，加強(qiáng)規(guī)劃建設(shè)管理的重要行政手段。必須盡快制訂鄉(xiāng)鎮(zhèn)村建設(shè)規(guī)劃許可證管理制度的實(shí)施細(xì)則和地方性法規(guī)條例，切實(shí)將農(nóng)村各項(xiàng)建設(shè)行為按法律規(guī)定納入政府的管制范圍，保證黨和國(guó)家的相關(guān)政策落到實(shí)處，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊規(guī)劃的有序?qū)嵤?/p>

2、強(qiáng)化縣鄉(xiāng)村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理政府職能建立健全村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理機(jī)構(gòu)。

基層村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理的任務(wù)十分繁重，一方面需要深入廣大農(nóng)村和農(nóng)民群眾，面對(duì)面管理和服務(wù)的對(duì)象數(shù)量大、分布散，對(duì)人力和經(jīng)費(fèi)的投入要求較高;另一方面業(yè)務(wù)范圍廣，涉及規(guī)劃編制與管理、農(nóng)房建設(shè)質(zhì)量監(jiān)管、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理等多個(gè)不同專業(yè)領(lǐng)域，對(duì)專業(yè)技術(shù)的要求高;同時(shí)，管理工作責(zé)任重大，不僅直接關(guān)系農(nóng)民的生命財(cái)產(chǎn)安全，而且關(guān)系到農(nóng)村建設(shè)大額投資的效益水平。貫徹落實(shí)黨和國(guó)家對(duì)農(nóng)村的各項(xiàng)方針政策，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，關(guān)鍵在縣鄉(xiāng)黨委、政府，切實(shí)將村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理納入到黨委和政府的日常工作。加強(qiáng)村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理，核心是強(qiáng)化縣鄉(xiāng)政府的村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理職能，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)與隊(duì)伍建設(shè)，配備精干的專業(yè)技術(shù)人員和管理人員，保證必要的工作經(jīng)費(fèi)。

創(chuàng)新基層村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理與服務(wù)機(jī)制。農(nóng)村建設(shè)涉及范圍廣、環(huán)節(jié)多，實(shí)踐證明單純采用傳統(tǒng)的政府管理模式行不通，有的管不了也管不好，有的成本還太高。因此必須立足各地實(shí)際，因地制宜探索符合農(nóng)村建設(shè)特點(diǎn)的管理模式，加強(qiáng)基層村鎮(zhèn)建設(shè)管理與服務(wù)。一方面，創(chuàng)新基層政府村鎮(zhèn)建設(shè)管理模式，推行推進(jìn)分局管理制，如大鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)分局、中等鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)片設(shè)分局、小鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡回管理等，合理配置管理權(quán)限和管理力量。另一方面，積極制定優(yōu)惠政策和完善相關(guān)制度，鼓勵(lì)和引導(dǎo)專業(yè)化社會(huì)組織為農(nóng)村建設(shè)提供規(guī)劃、建筑設(shè)計(jì)、施工、建材、竣工驗(yàn)收、適用技術(shù)與設(shè)備等全方位服務(wù)，寓管理于服務(wù)，不斷提升農(nóng)村建設(shè)的組織化水平和科技含量水平。

3、建立村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)民主管理機(jī)制

村莊規(guī)劃是農(nóng)民自己的規(guī)劃，廣大農(nóng)民的參與是保證規(guī)劃順利實(shí)施的前提。維護(hù)和保護(hù)好農(nóng)民合法權(quán)益是村鎮(zhèn)建設(shè)管理的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，必須建立和完善村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理農(nóng)民參與制度，充分保障農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，尊重農(nóng)民的主體地位。編制過程中必須充分征求農(nóng)民意見和建議，采取民主程序，由農(nóng)民決定村莊整治的內(nèi)容與方法，實(shí)行“一事一議”，由農(nóng)民投票決定整治或建設(shè)項(xiàng)目。村莊整治、重要項(xiàng)目建設(shè)、宅基地分配與建房、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等重大事項(xiàng)必須堅(jiān)持公開、公平、公正原則，規(guī)劃報(bào)批前履行公示和農(nóng)民或農(nóng)民代表大會(huì)同意程序。凡涉及農(nóng)戶自身利益的事項(xiàng)，如農(nóng)房拆遷等，必須征得農(nóng)戶的書面同意。

遵循“從各地實(shí)際出發(fā)，尊重農(nóng)民意愿”和“通過農(nóng)民辛勤勞動(dòng)和國(guó)家政策扶持”的原則，建立政府引導(dǎo)和農(nóng)民自主參與的機(jī)制，突出農(nóng)民主體地位，積極引導(dǎo)農(nóng)民對(duì)直接受益的公益設(shè)施投資投勞。推進(jìn)農(nóng)民自我管理、自我服務(wù)，教育和引導(dǎo)農(nóng)民，發(fā)揮自力更生、艱苦奮斗的精神，通過辛勤勞動(dòng)建設(shè)家園。引導(dǎo)農(nóng)村“五老”(老黨員、老干部、老教師、老退伍軍人、老勞模)等熱心公益事業(yè)、具有公信力和號(hào)召力的人士，成立民間村鎮(zhèn)建設(shè)社會(huì)組織，積極參與村鎮(zhèn)規(guī)劃、公共設(shè)施運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理等公共事務(wù)。

4、建立健全公共財(cái)政支持村鎮(zhèn)建設(shè)的制度，推動(dòng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化

村莊內(nèi)部和村莊之間的供水、道路、燃?xì)?、供電、環(huán)衛(wèi)、公共活動(dòng)場(chǎng)所、垃圾與污水處理等設(shè)施，一般都屬于公共品或準(zhǔn)公共品，無法由市場(chǎng)提供或無法完全由市場(chǎng)提供，需要政府的直接干預(yù)或通過其它公共組織提供。長(zhǎng)期以來，由于缺乏政府公共財(cái)政等公共資金支持，農(nóng)村人居環(huán)境公共設(shè)施十分落后。推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)互補(bǔ)協(xié)同發(fā)展，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，引導(dǎo)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，啟動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)，關(guān)鍵在于促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，完善農(nóng)村人居環(huán)境公共設(shè)施。在城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)收取的城市建設(shè)維護(hù)稅、建設(shè)配套費(fèi)和市場(chǎng)管理費(fèi)等，優(yōu)先用于農(nóng)村人居環(huán)境公共設(shè)施的建設(shè)與管護(hù)。必須建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共設(shè)施與建設(shè)公共財(cái)政投入制度，以國(guó)家專項(xiàng)稅收、國(guó)債、土地出讓收入等資金為支撐，綜合運(yùn)用公共財(cái)政的示范與調(diào)控作用，引導(dǎo)更多信貸資金和社會(huì)資金投入，保障農(nóng)村人居環(huán)境公共設(shè)施建設(shè)有穩(wěn)定、可靠的資金來源。

推進(jìn)城鄉(xiāng)公共設(shè)施共建共享。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，最需要先行的是基礎(chǔ)設(shè)施。改善農(nóng)村公共設(shè)施配套水平，必須堅(jiān)持因地制宜和差別化路子。在城市周邊地區(qū)和城鎮(zhèn)密集地區(qū)，要依據(jù)規(guī)劃，統(tǒng)一規(guī)劃逐步建設(shè)一批覆蓋城鎮(zhèn)和農(nóng)村的區(qū)域性公共設(shè)施，推動(dòng)城鎮(zhèn)公共設(shè)施向周邊農(nóng)村地區(qū)延伸，以城帶鄉(xiāng)，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村供水、污水垃圾、公共交通、科教文衛(wèi)等公共設(shè)施共建共享。在廣大傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)，按照城鄉(xiāng)公共設(shè)施的分級(jí)配套與空間整合要求，優(yōu)先配置關(guān)系人民群眾安全和生存的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

5、建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的以獎(jiǎng)代補(bǔ)的城鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的投入機(jī)制

要對(duì)村莊整治資金進(jìn)行捆綁，防止條條分割分散資金等，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，獎(jiǎng)勤罰懶，獎(jiǎng)廉罰貪，以獎(jiǎng)代撥，以補(bǔ)促投，以政府的補(bǔ)貼來促進(jìn)社會(huì)的投資，發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用。中央《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》要求，政府應(yīng)根據(jù)村莊人居環(huán)境治理目標(biāo)，結(jié)合公共財(cái)政能力，提出并公開發(fā)布村莊建設(shè)和人居環(huán)境治理指導(dǎo)性目錄，安排專項(xiàng)資金用于支持編制村莊規(guī)劃。

6、完善村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的多方參與制度

城市支持農(nóng)村，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，除了傳統(tǒng)的籌資機(jī)制以外，應(yīng)該鼓勵(lì)結(jié)對(duì)幫扶。根據(jù)村莊整治的近期目標(biāo)和農(nóng)民的意愿，創(chuàng)新企業(yè)、幫扶單位出錢、出力、出關(guān)系為農(nóng)民解決實(shí)際難題，提供實(shí)際幫助。

但是結(jié)對(duì)幫扶一定要按照城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)行，不能認(rèn)為結(jié)對(duì)單位擅長(zhǎng)什么專業(yè)，農(nóng)民就得要承受此類專業(yè)服務(wù)，一定要根據(jù)村莊整治的近期目標(biāo)和農(nóng)民的意愿，幫扶單位出錢、出力、出關(guān)系為農(nóng)民解決實(shí)際難題，提供實(shí)際幫助，而不是“替”農(nóng)民解決“問題”。同時(shí)要簽訂協(xié)議，明確幫扶職責(zé)，并公之于眾，力戒“打一槍換一個(gè)地方”，防止短期行為。

近年來，國(guó)家和地方政府加大了對(duì)農(nóng)村公共設(shè)施的投入力度，農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織也積極參加公共設(shè)施建設(shè)，建成了一批建在農(nóng)村、服務(wù)農(nóng)民的公共設(shè)施，存量資產(chǎn)不斷增大。必須區(qū)分公益性和經(jīng)營(yíng)性，加強(qiáng)對(duì)這些公共設(shè)施的運(yùn)行與維護(hù)管理，保證長(zhǎng)期使用效益。能夠引入市場(chǎng)機(jī)制的，要通過公開、公正、公平的方式，積極實(shí)施市場(chǎng)化管理，如自來水等設(shè)施。不能引入市場(chǎng)機(jī)制的，要及時(shí)建立民主管理制度，通過協(xié)調(diào)，明確以公共資金或自籌資金的方式，解決好運(yùn)行維護(hù)管理問題，如環(huán)衛(wèi)保潔、綠化等。

當(dāng)前，搞好村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理，除了要避免簡(jiǎn)單套用城市建設(shè)和工業(yè)發(fā)展的模式來推進(jìn)城鄉(xiāng)“同質(zhì)化”建設(shè)外，還要認(rèn)真探索和研究如何確立符合生態(tài)文明發(fā)展和有序城鎮(zhèn)化原則的城鄉(xiāng)互補(bǔ)協(xié)調(diào)的科學(xué)發(fā)展模式，樹立鄉(xiāng)村治理的正確方向和目標(biāo)，把握城鎮(zhèn)化發(fā)展高潮中村鎮(zhèn)建設(shè)的機(jī)遇和成功應(yīng)對(duì)面臨的挑戰(zhàn)，以全球的視野科學(xué)分析總結(jié)以往農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村治理的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，理性地剖析當(dāng)前村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)中存在的問題和產(chǎn)生的根源，從而有針對(duì)性地提出村鎮(zhèn)建設(shè)的思路與對(duì)策，確立符合生態(tài)文明要求的村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)原則。在具體工作中，堅(jiān)持“三先行”、“四底線”、“五重點(diǎn)”和“六機(jī)制”，提高村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理的科學(xué)性和可持續(xù)性，促進(jìn)美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)的健康發(fā)展。