電價(jià)交叉補(bǔ)貼

近日，國(guó)家能源局電改“六連發(fā)”，出臺(tái)六個(gè)電改配套文件，文件反復(fù)提到“交叉補(bǔ)貼”一詞。

什么是交叉補(bǔ)貼?

價(jià)格是市場(chǎng)的主要信號(hào)，正確的價(jià)格體系，反映市場(chǎng)上的供求關(guān)系。供不應(yīng)求時(shí)，就漲價(jià)，供過于求時(shí)，就跌價(jià)。因此，市場(chǎng)化改革的根本，就是價(jià)格改革。

“交叉補(bǔ)貼”是一種價(jià)格調(diào)節(jié)行為。如果某類或某個(gè)用戶的電價(jià)，高于或低于供電成本，而通過政策由其它用戶承擔(dān)，則形成了電價(jià)“電價(jià)交叉補(bǔ)貼”。

目前，我國(guó)電價(jià)存在的交叉補(bǔ)貼形式包括：一是工商業(yè)用戶長(zhǎng)期補(bǔ)貼居民用電;二是城市用戶補(bǔ)貼農(nóng)村用戶;三是同類用戶之間存在交叉補(bǔ)貼。

不可否認(rèn)，電價(jià)交叉補(bǔ)貼的存在，在特殊的時(shí)期內(nèi)，對(duì)促進(jìn)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障民生起了很大的作用，保證了社會(huì)電力能源的供需平衡問題。

電價(jià)交叉補(bǔ)貼不適應(yīng)新形勢(shì)

電價(jià)交叉補(bǔ)貼已經(jīng)不再適應(yīng)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的發(fā)展需要，其不利影響也是明顯的。

一是資源價(jià)值錯(cuò)位。從用戶側(cè)來看，居民生活電價(jià)及農(nóng)業(yè)電價(jià)低于工商業(yè)電價(jià)，而從供電成本角度看，居民用戶處于供電環(huán)節(jié)末端，電壓等級(jí)最低、負(fù)荷率低，供電成本較工商業(yè)用戶高。拿低成本的工商業(yè)用電，去補(bǔ)貼高成本的居民用電，并不能正確體現(xiàn)資源價(jià)值，引導(dǎo)用戶合理消費(fèi)，相反卻造成了巨大的浪費(fèi)。顯而易見，居民電價(jià)過低真正得益者是富人，因?yàn)橛秒娏慷?，享受的補(bǔ)貼多，而貧困戶用電量少，享有的補(bǔ)貼少。資源價(jià)值的錯(cuò)位，不利于節(jié)約用電。

二是不利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。近年來，如電解鋁、小煉鋼等高耗能產(chǎn)業(yè)的盲目發(fā)展，既造成了資源的浪費(fèi)、環(huán)境的破壞，也加重了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的難度。

三是破壞了公平負(fù)擔(dān)原則。長(zhǎng)期以來，工商業(yè)用戶都是提供補(bǔ)貼的用戶，工商業(yè)用戶普遍認(rèn)為電價(jià)較高，生產(chǎn)成本增加，負(fù)擔(dān)較重。長(zhǎng)此以往，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)產(chǎn)生不利影響。

四是擾亂了用電秩序。交叉補(bǔ)貼的本意，是利用價(jià)格差別來體現(xiàn)政策扶持，但是因?yàn)橛辛藘r(jià)格差，也就有了價(jià)格尋租的可能。從近年來用電稽查的情況來看，低價(jià)高用的現(xiàn)象頻發(fā)，各類用電違規(guī)行為中涉及電價(jià)者居多，其間多涉及電力管理人員，農(nóng)業(yè)電價(jià)用于商業(yè)等比比皆是，管不勝管，防不勝防。如果實(shí)施統(tǒng)一電價(jià)、無電價(jià)交叉補(bǔ)貼，堵住價(jià)格多軌制存在的制度性漏洞，用電秩序必然好轉(zhuǎn)。

或成電力市場(chǎng)化改革成敗新標(biāo)志

電價(jià)交叉補(bǔ)貼是“看得見的手”在調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，同時(shí)，還需市場(chǎng)這只“看不見的手”在發(fā)揮作用。從這六個(gè)文件的頒發(fā)，我們看到，政府職能有序回歸，從原來直接管市場(chǎng)退居到制定規(guī)則和監(jiān)管等職能上來。通過系列法律或政策監(jiān)管，引導(dǎo)市場(chǎng)主體的行為符合市場(chǎng)規(guī)則，而不是直接干預(yù)市場(chǎng)主體的交易行為。

電價(jià)交叉補(bǔ)貼能在局部和短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)供求平衡，但長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，它隱藏或忽略了部分市場(chǎng)主體的交易成本，使得市場(chǎng)價(jià)格嚴(yán)重偏離產(chǎn)品價(jià)值這一重要曲線，完全不利于帕累托改進(jìn)。因此，電價(jià)交叉補(bǔ)貼只能是一種臨時(shí)的權(quán)宜之計(jì)，而不能當(dāng)成是市場(chǎng)主體的必然選擇和義務(wù)。取消電價(jià)交叉補(bǔ)貼，或稱為電力市場(chǎng)化改革成敗的新標(biāo)志。

交叉補(bǔ)貼干擾了正常供求關(guān)系

電力交叉補(bǔ)貼還有另一個(gè)“特殊”功能：中國(guó)特色的環(huán)境稅。只不過，交叉補(bǔ)貼這個(gè)“環(huán)境稅”沒有經(jīng)過稅收系統(tǒng)，而是直接通過電價(jià)進(jìn)行了再分配。

利用在盈利領(lǐng)域(工、商業(yè))的收益，來彌補(bǔ)在非盈利領(lǐng)域(居民)的虧損，是工業(yè)、商業(yè)電價(jià)對(duì)居民電價(jià)的交叉補(bǔ)貼。通過對(duì)工業(yè)、商業(yè)收取高電價(jià)，相當(dāng)于對(duì)高耗能高污染的行業(yè)實(shí)質(zhì)上征收了環(huán)境稅，倒逼高耗能產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，使用清潔能源，減少環(huán)境污染，實(shí)現(xiàn)綠色紅利。而對(duì)居民實(shí)行低電價(jià)，實(shí)際是把從高耗能產(chǎn)業(yè)征收來的環(huán)境稅，直接返還補(bǔ)貼給了居民，增加了居民福利，實(shí)現(xiàn)了分配紅利。

因此，有專家以此作為依據(jù)，認(rèn)為實(shí)行的電價(jià)交叉補(bǔ)貼具有雙重紅利，應(yīng)該繼續(xù)堅(jiān)持。筆者認(rèn)為，這種說法肯定了電價(jià)交叉補(bǔ)貼的過渡性功能，但它的致命缺陷，是掩蓋了價(jià)格這個(gè)傳導(dǎo)體系的初衷，不能反映電力供需關(guān)系。換言之，雖然實(shí)行交叉補(bǔ)貼能讓居民等直接受益，但是它干擾了供求關(guān)系，扭曲了電價(jià)體系，對(duì)市場(chǎng)和居民本身長(zhǎng)遠(yuǎn)來說是不利的。在新電改后，這種變相的福利再分配可能不會(huì)長(zhǎng)久。因?yàn)椋瑥碾妰r(jià)交叉補(bǔ)貼實(shí)施的背景來看，實(shí)施交叉補(bǔ)貼的兩個(gè)基礎(chǔ)已經(jīng)失去。

其一，失去了強(qiáng)有力的實(shí)施主體。多元化的市場(chǎng)主體，以盈利為目標(biāo)，根本無法實(shí)施交叉補(bǔ)貼。優(yōu)先購(gòu)電原則雖然能對(duì)居民生活、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和公益性用電做出了保障性的制度安排，但是政府定價(jià)和市場(chǎng)定價(jià)仍然形成了價(jià)格雙軌制，弊端重現(xiàn)。

其二，規(guī)范化的市場(chǎng)逐步形成。出于關(guān)注民生的政策性因素，政府為了保民生和公共利益，才出現(xiàn)了電價(jià)交叉補(bǔ)貼。而人為地對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行價(jià)格調(diào)節(jié)，勢(shì)必弱化市場(chǎng)自然形成的價(jià)格機(jī)制，這不利于對(duì)電力市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)范。

綜上所述，新電改后將存在諸多利益各異的市場(chǎng)主體，電價(jià)趨向于以用戶負(fù)荷特性和供求關(guān)系來劃分，階梯電價(jià)和分時(shí)電價(jià)將成為電價(jià)的主要體現(xiàn)形式，電價(jià)交叉補(bǔ)貼壽終正寢。

“五管齊下”穩(wěn)妥推進(jìn)交叉補(bǔ)貼改革

結(jié)合電價(jià)改革進(jìn)程，逐步取消電價(jià)交叉補(bǔ)貼，上帝的歸上帝，凱撒的歸凱撒,市場(chǎng)歸市場(chǎng)。為此，我們要注意以下五個(gè)問題。

一是規(guī)范電價(jià)的基本價(jià)值曲線。加快電網(wǎng)輸配電價(jià)的核定，盡快清理出各類交叉電價(jià)補(bǔ)貼，在電改過渡期內(nèi)逐步消化，通過電力市場(chǎng)上的競(jìng)價(jià)交易，形成一個(gè)清晰的、主流的上網(wǎng)電價(jià)的價(jià)格空間，也即是國(guó)內(nèi)上網(wǎng)電價(jià)的基本價(jià)值曲線，反映的是國(guó)內(nèi)發(fā)電企業(yè)的平均生產(chǎn)成本。我們要牢牢掌控這條曲線，把好監(jiān)管和審批項(xiàng)目關(guān)。督促高于這條基本價(jià)值曲線的火力發(fā)電企業(yè)進(jìn)行技改升級(jí)，降低生產(chǎn)成本，乃至責(zé)令停產(chǎn)、限產(chǎn);對(duì)于風(fēng)電、生物發(fā)電等初期生產(chǎn)成本高于價(jià)值曲線的發(fā)電企業(yè)應(yīng)該予以稅務(wù)方面的扶持;對(duì)于低于基本價(jià)值曲線的水電等發(fā)電企業(yè)要大力鼓勵(lì)多發(fā)電。

二是減小電價(jià)交叉跨度。將居民生活、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、公益事業(yè)等不參與市場(chǎng)交易的電量的電價(jià)，逐步提高到能彌補(bǔ)其單位供電成本，逐步縮小直至取消政府定價(jià)，最終向參與市場(chǎng)交易的電量電價(jià)看齊。同時(shí)，逐步下調(diào)工商業(yè)電價(jià)，逐步縮小二者的差值，乃至合二為一，形成同一市場(chǎng)中同電壓等級(jí)同一個(gè)基準(zhǔn)電價(jià)(即上網(wǎng)電價(jià)的基本價(jià)值曲線+合理收益+合理線損補(bǔ)償+輸配電價(jià))，最終消除電價(jià)差，形成統(tǒng)一市場(chǎng)下的統(tǒng)一價(jià)格。

三是分類實(shí)行階梯電價(jià)。在同一個(gè)配電區(qū)域市場(chǎng)上、同電壓等級(jí)、同一個(gè)基準(zhǔn)電價(jià)的基礎(chǔ)上，大力推行階梯電價(jià)和分時(shí)電價(jià)。階梯電價(jià)是指將現(xiàn)行單一形式的基準(zhǔn)電價(jià)，改為按照用戶消費(fèi)的電量分段定價(jià)，用電價(jià)格隨用電量增加逐級(jí)遞增的一種電價(jià)定價(jià)機(jī)制，避免資源浪費(fèi);通過電量分時(shí)分段計(jì)費(fèi)，固定峰谷電價(jià)比值，實(shí)現(xiàn)細(xì)分市場(chǎng)的差別定價(jià)，反映供求關(guān)系，從而促進(jìn)用戶提高用電效率。通過這兩種電價(jià)形式，全面體現(xiàn)公平和效率的原則，促進(jìn)電價(jià)市場(chǎng)化。

四是制定和完善環(huán)境稅法。電價(jià)交叉補(bǔ)貼的取消，必將催生環(huán)境稅法的出臺(tái)，通過環(huán)境稅和轉(zhuǎn)移支付等手段來實(shí)現(xiàn)新的平衡。所謂環(huán)境稅，就是對(duì)那些存在負(fù)外部效應(yīng)、對(duì)周圍的人和環(huán)境產(chǎn)生不利情形的企業(yè)課以重稅，補(bǔ)償社會(huì)對(duì)環(huán)境治理的成本;對(duì)那些存在正外部效應(yīng)或者福利溢出的公益性企事業(yè)予以稅收返還或財(cái)政補(bǔ)貼，彌補(bǔ)他們的巨大成本。對(duì)于低收入群體可以通過民政系統(tǒng)的轉(zhuǎn)移支付手段和稅務(wù)系統(tǒng)的稅收減免來進(jìn)行。

五是充分運(yùn)用市場(chǎng)的力量。強(qiáng)化對(duì)電力市場(chǎng)主體的監(jiān)管，減少地方保護(hù)主義，充分運(yùn)用市場(chǎng)的力量，實(shí)現(xiàn)各類電力市場(chǎng)資源最優(yōu)配置，有利于形成市場(chǎng)基準(zhǔn)價(jià)格。目前，我國(guó)工業(yè)電力消費(fèi)總量占全國(guó)電力消費(fèi)總量的比例十多年來一直維持在74%左右，52%的工業(yè)能耗來自于高耗能產(chǎn)業(yè)，因此居民生活及其他電量占社會(huì)用電量的很小一部分，約占20%左右。因此，按照市場(chǎng)規(guī)律，提升20%電量的電價(jià)，降低80%電量的電價(jià)，對(duì)社會(huì)的蝴蝶效應(yīng)將是巨大和正面的。