水利行政執(zhí)法的思考與法律文書運用

隨著城市框架的不斷拉大，需要投資建設(shè)的項目日益增多，資金短缺逐漸成為制約跨越趕超、加速崛起的“瓶頸”。 在這種情況下，如何運用好PPP模式，尋求和吸引更多的社會資本進入公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，成為各地都在探索的問題。為此，筆者帶著探究的心理，以所在的江西省贛州市全南縣為例，就如何運用PPP模式推進項目建設(shè)進行了一些粗淺的思考，對運用PPP模式推進項目建設(shè)提出幾點建議。

一、成立PPP工作機構(gòu)

1.加強組織領(lǐng)導(dǎo)。建議成立全南縣推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，縣財政局、發(fā)改委、金融局、環(huán)保局、審計局、法制辦、國土局、規(guī)劃建設(shè)局等相關(guān)部門為成員，具體負責(zé)PPP模式的總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在縣財政局，負責(zé)日常工作。

2.明確責(zé)任分工。建議出臺《全南縣推進政府和社會資本合作實施方案》，明確各成員單位工作職責(zé)?？h財政局具體負責(zé)做好相關(guān)政策梳理和配套、項目儲備、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、項目評估、融資支持、宣傳培訓(xùn)等工作以及辦公室日常溝通、協(xié)調(diào)服務(wù)工作；縣發(fā)改委具體負責(zé)PPP項目的申報和前期可行性論證及項目立項等；縣金融局負責(zé)協(xié)調(diào)縣內(nèi)各金融機構(gòu)支持PPP項目融資；各行業(yè)主管部門負責(zé)策劃項目，參與合同、運營、績效評價、價格調(diào)整等方面的全程管理。

二、開展PPP項目儲備

建議由縣財政局和發(fā)改委向交通運輸、規(guī)劃建設(shè)、環(huán)保、教育、水利、醫(yī)療衛(wèi)生、體育和文化等單位征集潛在的政府和社會資本合作項目，梳理和篩選項目庫中涉及基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、醫(yī)療教育、民生工程等領(lǐng)域的定價調(diào)價機制。透明靈活、市場化程度相對較高、有一定現(xiàn)金流的項目采用PPP模式進行包裝。如：保障性住房建設(shè)項目、社會停車場項目、社會養(yǎng)老項目、工業(yè)園區(qū)污水處理項目、垃圾處理項目等等。

同時，根據(jù)城市發(fā)展需要，科學(xué)制訂年度PPP項目實施計劃，遴選出一批優(yōu)質(zhì)PPP項目，積極爭取進入國家、省、市層面的示范性項目庫。

三、推進PPP項目試點

認真梳理和篩選一批收益比較穩(wěn)定、投資規(guī)模較大、技術(shù)發(fā)展比較成熟的項目作為PPP模式推廣的重點。對于我縣已經(jīng)入選《江西省政府和社會資本合作項目（PPP）目錄》和國家發(fā)改委PPP項目庫的，立即開展項目的PPP模式試點。通過不斷積累經(jīng)驗，帶動PPP模式逐步推開。同時，做好申報工作，積極爭取上級部門批準(zhǔn)我縣成為PPP項目試點地區(qū)。

四、建立PPP運行機制

1.建立風(fēng)險分擔(dān)機制。PPP模式的基本原則之一，就是由對風(fēng)險最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險，且承擔(dān)的風(fēng)險程度與所得回報相匹配。在PPP項目啟動前期，建議縣政府要將項目潛在的風(fēng)險分析透徹，然后根據(jù)政府和社會資本的能力和責(zé)任，決定風(fēng)險分擔(dān)方式。一般情況下，社會資本承擔(dān)建造、運營、技術(shù)等風(fēng)險；政府承擔(dān)政治、法律、政策等風(fēng)險。避免出現(xiàn)政府為了吸引社會資本，對PPP項目承諾過多，甚至“兜底”一些市場風(fēng)險的現(xiàn)象。

2.建立定價調(diào)價機制。建立合理的定價調(diào)價機制，一方面通過最低的收益保障，來保障社會資本的收益；另一方面通過下調(diào)產(chǎn)品價格的方式防止暴利，或通過漲價、補貼的方式確保項目運轉(zhuǎn)。這樣做，既確保了社會資本獲得合理回報的訴求，同時又維護了公共利益。

3.建立全過程監(jiān)管機制。PPP項目大多時間跨度長，全生命周期管理意味著PPP模式的推廣不是“一錘子買賣”。政府要建立覆蓋項目識別、項目準(zhǔn)備、項目采購、項目執(zhí)行和項目移交五大階段的全生命周期管理機制，確保公共資產(chǎn)不流失和公共利益的最大化，避免利益輸送和腐敗行為的發(fā)生。

五、發(fā)揮城投公司平臺作用

2014年10月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于加強地方性債務(wù)管理的意見》，明確要求剝離融資平臺公司的政府融資職能，原有的“土地+平臺”的地方政府融資模式難以為繼。這就要求城投公司轉(zhuǎn)變其原有的融資載體職能，在其政府債務(wù)已經(jīng)剝離且不再承擔(dān)政府融資功能的前提下，通過良性資產(chǎn)的注入，轉(zhuǎn)型為以資本和經(jīng)營性項目運作為主的縣屬國有企業(yè)，從而參與政府PPP項目運作。一方面，作為縣政府代表參股縣PPP項目公司；另一方面，作為社會資本參與外地PPP項目。

六、強化PPP學(xué)習(xí)培訓(xùn)

推廣運用PPP模式歸根結(jié)底要落實到具體工作人員。鑒于我縣推行PPP模式起步時間不長，缺乏相關(guān)專業(yè)人員，培養(yǎng)一支熟悉PPP業(yè)務(wù)的專業(yè)隊伍顯得尤為重要。

建議由縣財政局組織相關(guān)單位人員開展政府和社會資本合作專題業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，重點要對PPP模式的內(nèi)涵、特點和適用領(lǐng)域，以及如何化解政府和社會資本合作實施中遇到的體制機制等問題進行專題學(xué)習(xí)，促使業(yè)務(wù)人員熟悉PPP運作模式，提升PPP項目運作的實踐操作能力。