水資源一體化

國內(nèi)外的實踐表明：實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用必須依靠科學的管理體制。1998年我國第一部《水法》條文中雖然明確規(guī)定國務(wù)院水行政主管部門負責全國水資源的統(tǒng)一管理工作，但由于分級、分部門的管理，人為造成水管理在不同部門和機構(gòu)之間的分割，導致了權(quán)屬管理部門之間與開發(fā)利用部門之間的相互矛盾，地表水與地下水、供水、用水與排水"_blank" href="/item/淡水養(yǎng)殖/2095245" data-lemmaid="2095245">淡水養(yǎng)殖由農(nóng)業(yè)、漁業(yè)部門管理，工業(yè)用水由經(jīng)濟部門管理等等。由于1988年頒布的《水法》沒有完全從體制上解決水資源統(tǒng)一管理，正是由于水管理體制的人為分割，才導致了水資源不合理的開發(fā)利用和資源的浪費。這種體制的弊端是導致地表水與地下水、供水與排水、水量與水質(zhì)、城鎮(zhèn)與農(nóng)村的水管理，政出多門，分而管之。這種體制既不利于水資源合理配置，又不利于高效利用和有效保護，更不利于水資源的綜合治理、綜合開發(fā)，直接影響水資源的綜合功能和綜合效益，直接影響國家經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，以及環(huán)境的改善，直接影響提高人民的生活質(zhì)量和健康。由于不能實行水資源綜合統(tǒng)一管理，甚至會產(chǎn)生在某一部門決策的效果會被其他部門所抵消。因此，加強水資源統(tǒng)一管理已成為當務(wù)之急。

水資源的統(tǒng)一管理的有機整體被人為分割，導致部門之間職能交叉和職能錯位的現(xiàn)象并存。各部門之間的開發(fā)利用方針和目標缺乏統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，政策法規(guī)、技術(shù)標準、定額體系和統(tǒng)計數(shù)據(jù)等方面也各自為政。幾十年的實踐證明，一龍治水、多龍管水，或多龍治水、多龍管水的體制已經(jīng)嚴重束縛了生產(chǎn)力的發(fā)展，因此，體制已經(jīng)成為解決水資源短缺的一大障礙，成為水資源的可持續(xù)利用和經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展嚴重制約因素。

黨中央、國務(wù)院多次指示，要從戰(zhàn)略高度認識水的問題，要加強水資源的管理，實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用。1998年國家機構(gòu)改革時，對水資源統(tǒng)一管理職能曾做了重大調(diào)整，但沒有從法律上確立下來。2002年8月九屆全國人大常委會第29次會議審議通過的新水法在水資源統(tǒng)一管理體制上終于取得了突破性的進展。新水法的目標首先是把經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和水資源可持續(xù)利用作為一條主線貫穿了全部水法的修訂。在水資源管理體制上吸取了10多年的經(jīng)驗教訓，借鑒了國外行之有效的管理模式，強化流域管理和行政區(qū)域管理相結(jié)合的體制，使這次水法修訂取得了新的突破性的進展。

新水法規(guī)定：國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，這是歷史經(jīng)驗的總結(jié)。機構(gòu)的職能和管理體制要體現(xiàn)國家政策走向。目前中國的流域機構(gòu)是水利部的派出機構(gòu)，最近經(jīng)國務(wù)院批準中編委批復(fù)的流域機構(gòu)“三定”方案已首次明確流域機構(gòu)是具有行政職能的事業(yè)單位，統(tǒng)一管理流域的水資源，但各級政府仍然是現(xiàn)行行政區(qū)域管理的主體。因此，借鑒國際上的水管理模式，必須結(jié)合中國國情、水情制定適合中國國情的管理體制。新水法規(guī)定實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制是符合中國目前實際的。

水資源一體化建立水務(wù)局管理體制

目前不少省市縣已經(jīng)建立水務(wù)局管理體制，目前，全國已有29個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的1009個單位成立水務(wù)局或?qū)嵤┏青l(xiāng)水務(wù)統(tǒng)一管理，占全國縣級以上行政單元的42%。成立水務(wù)局744個，其中正省級1個，副省級4個，地級86個，縣級653個；由水利部門實施水務(wù)統(tǒng)一管理的單位265個，水務(wù)管理體制改革已取得顯著成效。

水務(wù)管理體制與水資源統(tǒng)一管理體制，如何認識這兩者的相互關(guān)系，筆者認為所謂水務(wù)管理體制的內(nèi)涵應(yīng)當是從水資源可持續(xù)利用的戰(zhàn)略高度，體現(xiàn)在水資源的統(tǒng)一性和全局性，而不是簡單的機構(gòu)的歸并。從法國水務(wù)管理體制來看，法國的水務(wù)管理體制是根據(jù)1964年法國議會修訂通過的新水法確立的。該法最大的特點就是打破了過去以行政區(qū)域為單元的管理體制，建立了以流域為單元的水管理體制。每個流域均設(shè)有兩個組織：即流域委員會和水務(wù)局。水務(wù)局是具有行政管理性質(zhì)的公立公益機構(gòu)，是流域委員會的執(zhí)行機構(gòu)。法國這兩級機構(gòu)的設(shè)置已充分表明，核心是實現(xiàn)對水資源的統(tǒng)一管理。因此，我國水務(wù)管理機構(gòu)的設(shè)置，目標應(yīng)當是從水資源可持續(xù)利用的戰(zhàn)略高度，實現(xiàn)水資源的統(tǒng)一管理。

新水法雖然明確流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，但我國的水務(wù)管理機構(gòu)與流域機構(gòu)的關(guān)系還不是執(zhí)行機構(gòu)的關(guān)系。盡管水務(wù)管理機構(gòu)不是流域機構(gòu)的執(zhí)行機構(gòu)，但在水資源統(tǒng)一管理上，新水法已經(jīng)明確兩者的有機結(jié)合。因此，水務(wù)管理機構(gòu)不在于名稱，而在于其實質(zhì)。

水資源一體化權(quán)屬管理

從國內(nèi)外實踐來看，水在管理方式上大體也存在兩種模式，一種是一條龍的直接管理，一種是政企分開的管理模式。筆者認為，不管那種管理方式，職能轉(zhuǎn)變是關(guān)鍵，權(quán)屬管理是核心。這個問題解決了，其他問題相對要好辦些。權(quán)屬管理屬于機構(gòu)的職能，就是說，水務(wù)局必須對防洪、供水、用水、排水、節(jié)水、污水處理和回用、水環(huán)境治理等等，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的管理體制。統(tǒng)一管理并不意味著有些企業(yè)性質(zhì)的經(jīng)營實體一定劃歸水務(wù)局直接管理。對于供水、排水和污水治理回用等企業(yè)經(jīng)營實體，應(yīng)當走產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的路子，但權(quán)屬管理必須與產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營實體相匹配，可以借鑒國際上間接管理的方式，通過法規(guī)，以合同形式不僅要保證水務(wù)局對水資源的權(quán)屬管理，而且對公司和企業(yè)的經(jīng)營和管理有決策和監(jiān)督權(quán)，可以采取董事會和監(jiān)事會的形式參與經(jīng)營實體的決策和管理，這樣可以節(jié)省水行政主管部門的管理和運行費用，又使企業(yè)能運用市場經(jīng)濟規(guī)律運作?？偠灾?，各地不管采取那種管理方式，由于地域和自然資源條件、經(jīng)濟水平的差異性，不要強求全國一個模式，但目標都必須實現(xiàn)水資源的統(tǒng)一管理。任何一種管理方式都必須服從四個有利：有利于水資源的優(yōu)化配置，有利于水資源的高效利用，有利于水資源的可持續(xù)利用，有利于生產(chǎn)力發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。

水資源一體化加強領(lǐng)導、加強宣傳

加強領(lǐng)導、加強宣傳。要以水資源可持續(xù)利用和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展為主題，提高全社會對“水危機”的意識，加強需水和用水的管理。中國存在“水危機”絕不是危言聳聽。尤其是北方地區(qū)，以及大中城市缺水態(tài)勢已經(jīng)十分嚴峻，由于經(jīng)濟社會發(fā)展，城市化水平的提高，人類活動的影響，導致下墊面產(chǎn)流和匯流的條件發(fā)生了變化，如果未來氣候變暖，這兩種影響組合，會加劇北方地區(qū)水資源的衰減，北方“水危機”的形勢可能更加嚴峻。水資源的統(tǒng)一管理要取得各級政府的支持，要加強水危機對經(jīng)濟社會發(fā)展和人居環(huán)境、人民生活質(zhì)量和健康影響的宣傳力度，要將水資源面臨的新形勢和新問題，加強水資源統(tǒng)一管理和建立水務(wù)局體制的必要性和緊迫性向領(lǐng)導部門、兄弟部門、社會公眾進行廣泛宣傳。水利部對各地已經(jīng)建立的水務(wù)局管理體制成功的經(jīng)驗要進行總結(jié)，以供各地因地制宜地學習和推廣。2100433B

水資源的四大特性決定了水資源必須進行統(tǒng)一管理。

資源特性：水是自然資源，它包括降水、地表水、地下水，這三種不同的水源之間是相互轉(zhuǎn)化的，降水既可轉(zhuǎn)化為地表水，也可滲入地下轉(zhuǎn)化為地下水，地表水與地下水相互補給、轉(zhuǎn)化，關(guān)系就更為密切，因此，在“三水”開發(fā)利用上，以及與其他水源配置上，在水量和水質(zhì)、供水與排水相互關(guān)系上是一個不可分割的整體，必須進行統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一管理。

水資源一體化流域特性

流域特性：水資源通常以流域為單元，因為流域是以水文地理所形成的一個整體，每一個流域都涉及省區(qū)間、上下游、干支流、左右岸之間的利益，只有按流域進行統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一管理，才能體現(xiàn)江河治理與水資源管理的統(tǒng)一性和綜合性，才能使整個流域的經(jīng)濟社會與供用水的“費用與效益”之間得到均衡和協(xié)調(diào)發(fā)展。

水資源一體化功能特性

功能特性：水資源具有多種功能，如供水、灌溉、發(fā)電、航運、水產(chǎn)養(yǎng)殖、改善環(huán)境等功能，各功能之間相互聯(lián)系，互相依托和互相補充，要發(fā)揮水資源的最大或最佳效益，各種功能必須相互協(xié)調(diào)，而保障協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)是水資源的統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一管理。

水資源一體化服務(wù)特性

服務(wù)特性：水資源服務(wù)于農(nóng)業(yè)、工業(yè)、水運、交通、城鎮(zhèn)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境以及人民的健康水平等各類產(chǎn)業(yè)和各個領(lǐng)域，服務(wù)于生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水，服務(wù)于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的各項目標和任務(wù)。要保障國民經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，必須依靠水資源的統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一管理。

世界各國都認為，水是“人人共享”的一種最典型的“公共資源”，因此，水資源的管理就成為國家行政改革的重點，1992年在都柏林召開的國際水和環(huán)境會議，關(guān)于水和可持續(xù)發(fā)展的《都柏林宣言》的指導原則認為：“水資源的有效管理要求有一種將社會和經(jīng)濟發(fā)展與自然生態(tài)系統(tǒng)保護聯(lián)系起來的整體處理方法。有效管理與整個流域的土地和水的利用或地下含水層的利用相聯(lián)系?！薄八Y源規(guī)劃和管理最合適的地理實體是流域，包括地表水和地下水?！?

建立水資源統(tǒng)一管理體制的必要性

可充分發(fā)揮社會、經(jīng)濟與環(huán)境三重效益

加強水資源的統(tǒng)一管理，急需理順管理機構(gòu)和體制。江澤民總書記曾指出，管水就是三件大事，防洪、保證水資源供需平衡、保護水生態(tài)環(huán)境。水資源不僅具有自然屬性和生態(tài)屬性，還具有社會屬性和經(jīng)濟屬性。在行政區(qū)范圍內(nèi)，處理好水資源的社會和經(jīng)濟屬性與城市發(fā)展的關(guān)系，對城市功能的整體開發(fā)更為重要。從防洪、水資源供需和水生態(tài)環(huán)境的相互關(guān)系看，三者均具有按流域統(tǒng)一管理的客觀需求，由此構(gòu)成了對三者實行統(tǒng)管的基礎(chǔ)。從水資源的本質(zhì)屬性看，只有實行統(tǒng)一管理才能充分發(fā)揮管理所產(chǎn)生的社會、經(jīng)濟與環(huán)境三重效益。

水網(wǎng)是建設(shè)現(xiàn)代化城市的關(guān)鍵

國際上普遍認為，現(xiàn)代化城市要建立統(tǒng)一管理的道路網(wǎng)、電力網(wǎng)、水網(wǎng)和信息網(wǎng)四大網(wǎng)絡(luò)，水網(wǎng)是至關(guān)重要的一環(huán)。這種管理體制的科學基礎(chǔ)，是以流域為基礎(chǔ)對水資源進行管理的系統(tǒng)思想。發(fā)達國家城市大多建立這種機構(gòu)管理城市水資源取得了好的實踐效果。例如，巴黎對水事物的統(tǒng)一管理被認為是世界上最好的，得到聯(lián)合國的肯定和推薦。我國深圳市1991年鬧水荒，直接經(jīng)濟損失達12億元；1993年又發(fā)水災(zāi)，直接損失14億元。自借鑒香港經(jīng)驗1993年成立水務(wù)局以來，取得了很好的效果。1996年陜西率先開始城鄉(xiāng)一體化的管理體制，洛川縣城日供水量從800t增加到4000t，年水費收入由20萬元增加到100萬元。

水利建設(shè)一直存在“三重三輕”問題

長期以來，水利建設(shè)一直存在“三重三輕”問題，即“重大型輕小型，重骨干輕配套，重建設(shè)輕管理”。筆者再加上兩重兩輕，即“重工程輕實效”，“重開發(fā)輕配置”，這“五重五輕”問題是歷史遺留下來的，但卻是21世紀我們必須高度重視和認真解決的五大問題。除了這五大問題外，水管理體制是長期以來難以解決的一大難題。目前水資源的管理體制已經(jīng)束縛生產(chǎn)力的發(fā)展，體制已經(jīng)成為解決水資源短缺的一大障礙。水利和水電四分四合就是最好的歷史見證，電力管理體制與水利管理體制相比，電力要比水利解決得好，不管是大水電還是小水電，不管是水電還是火電、核電都必須進入統(tǒng)一的電網(wǎng)供電。水資源的管理卻政出多門，這種體制只能是水資源不合理的配置、低效利用和浪費。水資源統(tǒng)一管理體制落后于其他行業(yè)原因很多，但我們對這個問題的認識很不夠，體制長期不解決是關(guān)鍵。長期以來，我們沒有從戰(zhàn)略的高度來認識水資源的短缺及其管理體制問題。進入21世紀水管理體制問題不解決，根本談不上水資源的優(yōu)化配置、節(jié)約和保護問題。因此，加強水資源的統(tǒng)一管理，建立適合我國國情的新體制，這是形勢的需要，客觀的需要，勢在必行。

世界各國都認為，水資源的管理是一件令人頭痛的工作，在大多數(shù)國家，水已變成了一種稀少和昂貴的商品。為了滿足經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的需求，保障水的安全供給，在水資源的管理方面，大體上可歸納為可供選擇的兩種模式，一種是直接管理，另一種是間接管理，從這兩種水管理模式來看：

水資源一體化直接管理

直接管理是指由市鎮(zhèn)行政部門直接管理，比較單一，這是目前世界上最普遍采用的直接管理的模式。但有人認為，這種運作方法，水網(wǎng)比較小，問題比較容易解決，因此，這種管理方式，只適合小市鎮(zhèn)，不適合大城市。

水資源一體化間接管理或委托管理

間接管理或委托管理，是指行政部門同私營部門合作，簽訂長期管理合同"para" label-module="para">

中國水管理模式應(yīng)當如何進一步改革是21世紀我們面臨的新問題，但是從深圳水務(wù)局的建立到各省市縣水務(wù)局的成立，我們已經(jīng)積累了豐富的實踐經(jīng)驗，國際上的管理模式可以借鑒，但我們要從中國的水情、體制出發(fā)制定適合中國國情的運作方式。

前言

第一章　水資源學概述

第一節(jié)　水資源的涵義

第二節(jié)　水資源學的形成和發(fā)展

第三節(jié)　水資源學的研究對象

第四節(jié)　水資源學的性質(zhì)和特點

第五節(jié)　水資源學的體系結(jié)構(gòu)和研究方法

第六節(jié)　水資源學的科學基礎(chǔ)

第七節(jié)　水資源學與相關(guān)學科的關(guān)系

第二章　水資源的全球和區(qū)域分布

第一節(jié)　世界的水資源

第二節(jié)　世界各大洲水資源

第三節(jié)　世界各國水資源

第四節(jié)　中國的水資源

第三章　水資源、人類活動與環(huán)境的相互作用

第一節(jié)　水資源系統(tǒng)、生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)和社會經(jīng)濟系統(tǒng)

第二節(jié)　人類活動對水資源的影響

第三節(jié)　氣候變化對水資源的影響

第四節(jié)　水資源開發(fā)利用與社會經(jīng)濟發(fā)展

第五節(jié)　水資源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境演變

第四章　水資源價值

第一節(jié)　水資源價值及其內(nèi)涵

第二節(jié)　水資源核算

第三節(jié)　水價、水費和水資源費

第五章　水資源評價

第一節(jié)　水資源評價的發(fā)展及意義

第二節(jié)　水資源基礎(chǔ)評價

第三節(jié)　水資源利用評價

第四節(jié)　水環(huán)境評價

第五節(jié)　解決水資源供需關(guān)系的科學途徑

第六章　水資源規(guī)劃

第一節(jié)　水資源規(guī)劃的任務(wù)及其技術(shù)進展

第二節(jié)　水資源規(guī)劃的科學基礎(chǔ)和基本理論

第三節(jié)　水資源規(guī)劃的指導思想及原則

第四節(jié)　水資源規(guī)劃目標及方法要點

第五節(jié)　水的供需預(yù)測綜合分析

第六節(jié)　規(guī)劃方案的制定

第七章　水資源問題的決策

第一節(jié)　水資源決策問題的特點

第二節(jié)　水資源規(guī)劃決策問題的描述

第三節(jié)　決策支持系統(tǒng)

第四節(jié)　水資源問題決策的決策方法

第五節(jié)　本章小結(jié)

第八章　水環(huán)境保護

第一節(jié)　水資源開發(fā)與水環(huán)境保護

第二節(jié)　中國水體水質(zhì)概況及評價

第三節(jié)　水環(huán)境保護措施

第九章　水資源管理

第一節(jié)　水資源管理的內(nèi)涵

第二節(jié)　水資源管理體制

第三節(jié)　水資源的權(quán)屬管理

第四節(jié)　水資源使用權(quán)分配及用水管理

第五節(jié)　需水管理

第六節(jié)　水質(zhì)管理

第七節(jié)　水資源法規(guī)

第十章　水資源學展望

第一節(jié)　20世紀水資源研究的主要迸展

第二節(jié)　水資源研究的熱點學術(shù)問題

第三節(jié)　21世紀全球水資源問題國際協(xié)作重點

參考文獻

水資源價值是水資源本身所具有的價值，是水資源所有者所有權(quán)在經(jīng)濟上的體現(xiàn)，屬于資源科技名詞。

中文名稱

水資源價值

英文名稱

water resource value

定　　義

水資源本身所具有的價值，是水資源所有者所有權(quán)在經(jīng)濟上的體現(xiàn)。

應(yīng)用學科

資源科技（一級學科），水資源學（二級學科）

《條例》規(guī)范了取水許可的管理和水資源費的征收管理，同時其第三十六條明確規(guī)定：征收的水資源費應(yīng)當全額納入財政預(yù)算，由財政部門按照批準的部門財政預(yù)算統(tǒng)籌安排，主要用于水資源的節(jié)約、保護和管理，也可以用于水資源的合理開發(fā)。

根據(jù)水資源費的性質(zhì)和對《條例》的理解，在水資源管理情勢下，我國的水資源費應(yīng)該絕大部分用于水資源的節(jié)約、保護和管理，從需要與可能看，用于水資源節(jié)約、保護和管理的水資源費使用范圍宜為：

（ 1 ）水資源節(jié)約、保護、管理和政策、規(guī)劃、方案和標準的研究與制定。加水資源節(jié)約、保護、管理政策法規(guī)的研究；水資源規(guī)劃編制的經(jīng)費補助；水量分配方案和水量調(diào)度預(yù)案的研究和編制經(jīng)費等。

（ 2 ）行政許可的實施與監(jiān)督，信息采集、監(jiān)控與發(fā)布。如水資源管理信息系統(tǒng)的建設(shè)和運行維護；根據(jù)水資源節(jié)約、保護和管理的需要，進行水資源補充監(jiān)測的經(jīng)費；水資源節(jié)約、保護和管理基礎(chǔ)資料的收集、整編和信息發(fā)布等。

（ 3 ）基礎(chǔ)工作研究及新技術(shù)推廣。如水資源調(diào)查、評價經(jīng)費補助，水資源節(jié)約、保護和管理的先進科學技術(shù)的研究、推廣和應(yīng)用，水資源保護新技術(shù)的開發(fā)及應(yīng)用等。

（ 4 ）宣傳、教育、培訓、獎勵與能力建設(shè)。水資源節(jié)約、保護和管理獎勵資金，水資源管理人員培訓和宣傳教育資金等。

（ 5 ）試點工作補助以及應(yīng)急事件處置補助。如節(jié)水型社會建設(shè)試點經(jīng)費補助，水源污染應(yīng)急事件處置補助等。

《條例》規(guī)定，水資源費也可用于水資源的合理開發(fā)。從對《條例》第三十六條的理解，相對“水資源費主要用于水資源的節(jié)約、保護和管理”，用于水資源的合理開發(fā)不是水資源費的主要用途，應(yīng)理解為小范圍補助性質(zhì)的。從需要與可能看，宜用的范圍應(yīng)是水資源配置工程的前期工作經(jīng)費補助、具有公益性的重要水源工程建設(shè)資金補助等，而非水利工程建設(shè)資金 。2100433B