退耕還林工程概述

長期以來，由于盲目毀林開墾和進(jìn)行陡坡地、沙化地耕種， 造成了我國嚴(yán)重的水土流失和風(fēng)沙危害，洪澇、干旱、沙塵暴等自然災(zāi)害頻頻發(fā)生，人民群眾的生產(chǎn)、生活受到嚴(yán)重影響，國家的生態(tài)安全受到嚴(yán)重威脅。

1999年，四川、陜西、甘肅3省率先開展了退耕還林試點(diǎn)，由此揭開了我國退耕還林的序幕。2002年1月10日，國務(wù)院西部開發(fā)辦公室召開退耕還林工作電視電話會議，確定全面啟動退耕還林工程。

退耕還林工程工程范圍、任務(wù)

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好退耕還林還草試點(diǎn)工作的若干意見》（國發(fā)[2000]24號）、《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步完善退耕還林政策措施的若干意見》（國發(fā)[2002]10號）和《退耕還林條例》的規(guī)定，國家林業(yè)局在深入調(diào)查研究和廣泛征求各有關(guān)?。▍^(qū)、市）、有關(guān)部門及專家意見的基礎(chǔ)上，按照國務(wù)院西部地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組第二次全體會議確定的2001—2010年退耕還林1467萬公頃的規(guī)模，國家林業(yè)局會同國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國務(wù)院西部開發(fā)辦、國家糧食局編制了《退耕還林工程規(guī)劃》（2001－2010年）。

工程建設(shè)范圍包括北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、廣西、海南、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆等25個(gè)?。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，共1897個(gè)縣（含市、區(qū)、旗）。根據(jù)因害設(shè)防的原則，按水土流失和風(fēng)蝕沙化危害程度、水熱條件和地形地貌特征，將工程區(qū)劃分為10個(gè)類型區(qū)，即西南高山峽谷區(qū)、川渝鄂湘山地丘陵區(qū)、長江中下游低山丘陵區(qū)、云貴高原區(qū)、瓊桂丘陵山地區(qū)、長江黃河源頭高寒草原草甸區(qū)、新疆干旱荒漠區(qū)、黃土丘陵溝壑區(qū)、華北干旱半干旱區(qū)、東北山地及沙地區(qū)。同時(shí)，根據(jù)突出重點(diǎn)、先急后緩、注重實(shí)效的原則，將長江上游地區(qū)、黃河上中游地區(qū)、京津風(fēng)沙源區(qū)以及重要湖庫集水區(qū)、紅水河流域、黑河流域、塔里木河流域等地區(qū)的856個(gè)縣作為工程建設(shè)重點(diǎn)縣。

工程建設(shè)的目標(biāo)和任務(wù)是：到2010年，完成退耕地造林1467萬公頃，宜林荒山荒地造林1733萬公頃（兩類造林均含1999－2000年退耕還林試點(diǎn)任務(wù)），陡坡耕地基本退耕還林，嚴(yán)重沙化耕地基本得到治理，工程區(qū)林草覆蓋率增加4.5個(gè)百分點(diǎn)，工程治理地區(qū)的生態(tài)狀況得到較大改善。

根據(jù)國務(wù)院關(guān)于編制退耕還林工程規(guī)劃和制定退耕還林后續(xù)政策的安排部署，國家林業(yè)局正在編制《退耕還林工程“十一五”規(guī)劃》。

退耕還林工程主要政策措施

退耕還林的現(xiàn)行政策規(guī)定主要有：

——國家無償向退耕農(nóng)戶提供糧食、生活費(fèi)補(bǔ)助。糧食和生活費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為：長江流域及南方地區(qū)每公頃退耕地每年補(bǔ)助糧食（原糧）2250kg；黃河流域及北方地區(qū)每公頃退耕地每年補(bǔ)助糧食（原糧）1500kg。從2004年起，原則上將向退耕戶補(bǔ)助的糧食改為現(xiàn)金補(bǔ)助。中央按每kg糧食（原糧）1.40元計(jì)算，包干給各?。▍^(qū)、市）。具體補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和兌現(xiàn)辦法，由省政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況確定。每公頃退耕地每年補(bǔ)助生活費(fèi)300元。糧食和生活費(fèi)補(bǔ)助年限，1999－2001年還草補(bǔ)助按5年計(jì)算，2002年以后還草補(bǔ)助按2年計(jì)算；還經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)助按5年計(jì)算；還生態(tài)林補(bǔ)助暫按8年計(jì)算。尚未承包到戶和休耕的坡耕地退耕還林的，只享受種苗造林費(fèi)補(bǔ)助。退耕還林者在享受資金和糧食補(bǔ)助期間，應(yīng)當(dāng)按照作業(yè)設(shè)計(jì)和合同的要求在宜林荒山荒地造林。

——國家向退耕農(nóng)戶提供種苗造林補(bǔ)助費(fèi)。種苗造林補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按退耕地和宜林荒山荒地造林每公頃 750元計(jì)算。

——退耕還林必須堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先。退耕地還林營造的生態(tài)林面積以縣為單位核算，不得低于退耕地還林面積的80%。對超過規(guī)定比例多種的經(jīng)濟(jì)林只給種苗造林補(bǔ)助費(fèi)，不補(bǔ)助糧食和生活費(fèi)。

——國家保護(hù)退耕還林者享有退耕地上的林木（草）所有權(quán)。退耕還林后，由縣級以上人民政府依照森林法、草原法的有關(guān)規(guī)定發(fā)放林（草）權(quán)屬證書，確認(rèn)所有權(quán)和使用權(quán)，并依法辦理土地用途變更手續(xù)。

——退耕地還林后的承包經(jīng)營權(quán)期限可以延長到70年。承包經(jīng)營權(quán)到期后，土地承包經(jīng)營權(quán)人可以依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定繼續(xù)承包。退耕還林地和荒山荒地造林后的承包經(jīng)營權(quán)可以依法繼承、轉(zhuǎn)讓。

——資金和糧食補(bǔ)助期滿后，在不破壞整體生態(tài)功能的前提下，經(jīng)有關(guān)主管部門批準(zhǔn)，退耕還林者可以依法對其所有的林木進(jìn)行采伐。

——退耕還林所需前期工作和科技支撐等費(fèi)用，國家按照退耕還林基本建設(shè)投資的一定比例給予補(bǔ)助，由國務(wù)院發(fā)展計(jì)劃部門根據(jù)工程情況在年度計(jì)劃中安排。退耕還林地方所需檢查驗(yàn)收、兌付等費(fèi)用，由地方財(cái)政承擔(dān)。中央有關(guān)部門所需核查等費(fèi)用，由中央財(cái)政承擔(dān)。

——國家對退耕還林實(shí)行省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)制。省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門采取措施，保證按期完成國家下達(dá)的退耕還林任務(wù)，并逐級落實(shí)目標(biāo)責(zé)任，簽訂責(zé)任書，實(shí)現(xiàn)退耕還林目標(biāo)。

及建設(shè)成效

退耕還林工程進(jìn)展情況

為從根本上改善我國生態(tài)急劇惡化的狀況，1998年特大洪災(zāi)之后，黨中央、國務(wù)院將“封山植樹，退耕還林”作為災(zāi)后重建、整治江湖的重要措施。為了摸索經(jīng)驗(yàn)，完善政策，從1999年開始選擇若干具有代表性的地方進(jìn)行了退耕還林試點(diǎn)。到2001年底，全國先后有20個(gè)?。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)進(jìn)行了試點(diǎn)。2002年，在試點(diǎn)成功的基礎(chǔ)上，退耕還林工程全面啟動。分年度進(jìn)展情況如下：

1999年，四川、陜西、甘肅3省按照“退耕還林、封山綠化、以糧代賑、個(gè)體承包”的政策措施，率先開展了退耕還林試點(diǎn)。經(jīng)國家林業(yè)局組織的檢查驗(yàn)收，3省共完成退耕還林任務(wù)44.8萬公頃，其中：退耕地造林38.15萬公頃，宜林荒山荒地造林6.65萬公頃。

2000年3月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，退耕還林試點(diǎn)在中西部地區(qū)17個(gè)?。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的188個(gè)縣（市、區(qū)、旗）正式展開。國家共下達(dá)試點(diǎn)任務(wù)87.21萬公頃，其中：退耕地造林40.46萬公頃，宜林荒山荒地造林46.75萬公頃。另外，京津風(fēng)沙源治理工程區(qū)北京、河北、山西、內(nèi)蒙古安排退耕地造林任務(wù)2.8萬公頃。9月10日，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好退耕還林還草試點(diǎn)工作的若干意見》（國發(fā)[2000]24號）。

2001年，國家將洞庭湖流域、鄱陽湖流域、丹江口庫區(qū)、紅水河梯級電站庫區(qū)、陜西延安、新疆和田、遼寧西部風(fēng)沙區(qū)等水土流失、風(fēng)沙危害嚴(yán)重的部分地區(qū)納入試點(diǎn)范圍，退耕還林試點(diǎn)擴(kuò)大至中西部地區(qū)20個(gè)省（區(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的224個(gè)縣（市、區(qū)、旗）。全年國家下達(dá)試點(diǎn)任務(wù)98.33萬公頃，其中：退耕地造林42萬公頃，宜林荒山荒地造林56.33萬公頃。

2002年1月10日，召開全國退耕還林工作電視電話會，宣布退耕還林工程全面啟動。4月11日，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善退耕還林政策措施的若干意見》（國發(fā)[2002]10號）。2002年，國家安排北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、廣西、海南、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆25個(gè)省（區(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)退耕還林任務(wù)共572.87萬公頃，其中：退耕地造林264.67萬公頃，宜林荒山荒地造林308.20萬公頃。

2003年，《退耕還林條例》正式施行。國家共安排25個(gè)?。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)退耕還林任務(wù)713.34萬公頃，其中：退耕地造林336.67萬公頃，宜林荒山荒地造林376.67萬公頃。各地克服非典等不利因素的影響，認(rèn)真貫徹落實(shí)《退耕還林條例》，狠抓任務(wù)和責(zé)任的落實(shí)，強(qiáng)化工程管理，圓滿完成了各項(xiàng)任務(wù)。

2004年，國家根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢對退耕還林工程年度任務(wù)進(jìn)行了結(jié)構(gòu)性、適應(yīng)性調(diào)整，退耕還林工作的重心由大規(guī)模推進(jìn)轉(zhuǎn)移到成果鞏固上來。全年安排25個(gè)省（區(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)退耕還林任務(wù)400萬公頃，其中：退耕地造林66.67萬公頃，宜林荒山荒地造林333.33萬公頃。4月13日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于完善退耕還林糧食補(bǔ)助辦法的通知》（國辦發(fā)[2004]34號），原則上將向退耕農(nóng)戶補(bǔ)助的糧食實(shí)物改為補(bǔ)助現(xiàn)金。

1999—2004年，國家共安排退耕還林任務(wù)1916.55萬公頃，其中：退耕地造林788.62萬公頃，宜林荒山荒地造林1127.93萬公頃。各地基本上完成了國家下達(dá)的計(jì)劃任務(wù)，部分省區(qū)還超額完成了任務(wù)。各級檢查驗(yàn)收結(jié)果表明，工程建設(shè)質(zhì)量總體良好。

2000－2004年，中央累計(jì)投入748.03億元，其中種苗造林補(bǔ)助費(fèi)143.74億元，前期工作費(fèi)1.21億元，生活費(fèi)補(bǔ)助62.85億元，糧食補(bǔ)助資金540.23億元。

退耕還林工程建設(shè)成效

退耕還林工程的實(shí)施，改變了農(nóng)民祖祖輩輩墾荒種糧的傳統(tǒng)耕作習(xí)慣，實(shí)現(xiàn)了由毀林開墾向退耕還林的歷史性轉(zhuǎn)變，有效地改善了生態(tài)狀況，促進(jìn)了中西部地區(qū)“三農(nóng)”問題的解決。

1、水土流失和土地沙化治理步伐加快，生態(tài)狀況得到明顯改善。退耕還林工程的實(shí)施，使我國造林面積由以前的每年400萬—500萬公頃增加到連續(xù)3年超過667萬公頃，2002、2003、2004年退耕還林工程造林分別占全國造林總面積的58%、68%和54%，西部一些省區(qū)占到90%以上。退耕還林調(diào)整了人與自然的關(guān)系，改變了農(nóng)民廣種薄收的傳統(tǒng)習(xí)慣，工程實(shí)施大大加快了水土流失和土地沙化治理的步伐，生態(tài)狀況得到明顯改善。據(jù)長江水利委員會監(jiān)測報(bào)告，2003年長江上游宜昌站年輸沙量減少80%，主要支流的輸沙量低于多年平均值，寸灘以下各站的平均含沙量減少50%－79%。專家認(rèn)為，退耕還林是長江輸沙量減少的主要原因。四川省1999－2004年實(shí)施退耕還林80.53萬公頃，累計(jì)減少土壤侵蝕量2.67億t，年均減少0.53億t，占全省森林年滯留泥沙總量近1/4，長江支流岷江、涪江每立方米河水含沙量分別下降了60%和80%?？梢哉f，退耕還林工程為我國生態(tài)建設(shè)步入“破壞與治理相持”的關(guān)鍵階段做出了重要貢獻(xiàn)。

2、大大加快了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐。過去，山區(qū)、沙區(qū)干部群眾明知坡耕地和沙化耕地種糧產(chǎn)量低，有調(diào)整結(jié)構(gòu)的愿望，但調(diào)整后短期內(nèi)沒有生計(jì)來源，結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢。退耕還林給農(nóng)村調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提供了一個(gè)較長的過渡期，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供了良好機(jī)遇。各地把退耕還林作為解決“三農(nóng)”問題的重要措施，合理調(diào)整土地利用和種植結(jié)構(gòu)，因地制宜推行生態(tài)林草、林果藥、林竹紙、林草畜以及林經(jīng)間作、種養(yǎng)結(jié)合、產(chǎn)業(yè)配套等多種開發(fā)治理模式，大力發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。延安市結(jié)合退耕還林工程建設(shè)，按照“壯大林果業(yè)，發(fā)展草畜業(yè)，開發(fā)棚栽業(yè)，推進(jìn)加工業(yè)，帶動勞務(wù)業(yè)”的思路進(jìn)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)了耕地減少、糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收。

3、保障和提高了糧食綜合生產(chǎn)能力。退耕還林后，由于生態(tài)狀況的改善、生產(chǎn)要素的轉(zhuǎn)移和集中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式由粗放經(jīng)營向集約經(jīng)營轉(zhuǎn)變，工程區(qū)及中下游地區(qū)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力得到保障和提高。在近幾年來全國糧食單產(chǎn)下降3.67%、總產(chǎn)量下降15.9%的情況下，西部地區(qū)糧食單產(chǎn)由1999年的每hm2 3728kg提高到2003年的3951kg，糧食總產(chǎn)量僅下降6.3%。貴州省、甘肅省、四川省涼山州、內(nèi)蒙古赤峰市和烏蘭察布盟等地還實(shí)現(xiàn)了減地不減收。同時(shí)，退耕還林調(diào)整了土地利用結(jié)構(gòu)，把不適宜種植糧食的耕地還林，有利于促進(jìn)農(nóng)林牧各業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展；退耕還林中還發(fā)展了大量的水果、木本糧油等林木資源，培育了豐富的牧草資源，不但能增加食物的有效供給，還能調(diào)整和優(yōu)化食物結(jié)構(gòu)。

4、較大幅度增加了農(nóng)民收入。一是國家糧款補(bǔ)助直接增加了農(nóng)民收入。到2004年底，退耕還林工程已使3000多萬農(nóng)戶、1.2億農(nóng)民從國家補(bǔ)助糧款中直接受益，農(nóng)民人均獲得補(bǔ)助600多元。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村住戶調(diào)查，2003年農(nóng)民人均純收入增速，西部地區(qū)高于全國平均水平，西部地區(qū)退耕農(nóng)戶高于沒有退耕的農(nóng)戶。二是退耕還林收益成為農(nóng)民增收的重要來源。在一些自然條件較好的地方，結(jié)合工程建設(shè)，因地制宜發(fā)展林竹、林果、林茶、畜牧等生態(tài)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，增加了農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入。由于退耕還林營造的經(jīng)濟(jì)林木絕大部分還沒有進(jìn)入盛果期，再過幾年，退耕還林對農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)將越來越大。三是促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和多種經(jīng)營轉(zhuǎn)移，減輕了農(nóng)民對坡耕地和沙化耕地的依賴。據(jù)四川省對丘陵地區(qū)的調(diào)查，大約每退耕0.2 公頃地就轉(zhuǎn)移1個(gè)勞動力，全省丘陵、盆周地區(qū)大約有200萬個(gè)勞動力因?qū)嵤┩烁€林得以轉(zhuǎn)移，年勞務(wù)創(chuàng)收約100億元。四是退耕還林使貧困農(nóng)戶穩(wěn)定脫貧，大大緩解了因?yàn)?zāi)返貧的問題，在新時(shí)期扶貧開發(fā)中發(fā)揮了重要作用。

5、促進(jìn)了基層干部和廣大群眾思想意識的根本轉(zhuǎn)變。退耕還林工程的實(shí)施，極大地增強(qiáng)了基層干部和群眾的生態(tài)意識，特別是西部地區(qū)的干部群眾更加認(rèn)識到，生態(tài)惡劣是其貧困的主要根源，改善生態(tài)是改變自身生存和生活條件的根本出路，是發(fā)展和進(jìn)步的前提。同時(shí)，通過實(shí)施退耕還林，各級政府加強(qiáng)了農(nóng)田水利、農(nóng)村能源、生態(tài)移民、舍飼圈養(yǎng)等配套措施建設(shè)，引導(dǎo)和鼓勵退耕農(nóng)戶發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)型后續(xù)產(chǎn)業(yè)以及進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件得到明顯改善，工程區(qū)干部群眾看到了改變現(xiàn)狀的希望和契機(jī)，使其生存、生活和發(fā)展的觀念發(fā)生了根本性的變化。一些基層干部認(rèn)為，退耕還林給我國農(nóng)村帶來了一場新的革命。

實(shí)踐證明，黨中央、國務(wù)院實(shí)施退耕還林的決策是十分正確的，退耕還林是一項(xiàng)得人心、順民意的德政工程、民心工程，是“三個(gè)代表”重要思想在農(nóng)村工作中的具體體現(xiàn)，對我國的生態(tài)建設(shè)以及國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

重啟退耕還林工程

在2012年10月13日召開的“全國鞏固退耕還林成果部際聯(lián)席會議第三次會議”上，國家林業(yè)局副局長張永利也表示：“鞏固退耕還林成果、繼續(xù)推進(jìn)退耕還林工程建設(shè)正處在一個(gè)十分關(guān)鍵的時(shí)期?！?/p>

已有貴州、四川、甘肅等十幾個(gè)省區(qū)明確要求重啟退耕還林工程。許多省區(qū)都是在遭受干旱、地震、泥石流等重大自然災(zāi)害后，迫切要求擴(kuò)大退耕還林面積的，如貴州省就提出增加退耕還林面積300萬畝，云南省也希望國家安排退耕還林400萬畝。有關(guān)重啟退耕還林的規(guī)劃也已上報(bào)國務(wù)院。

內(nèi)容介紹

退耕還林工程政策文件，ISBN：9787801985750，作者：國家林業(yè)局退耕還林辦公室

2100433B

（第1章）闡述了退耕還林工程區(qū)生態(tài)環(huán)境和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，重點(diǎn)介紹了西部地區(qū)實(shí)施退耕還林工程的自然、社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件，提出了西部地區(qū)實(shí)施退耕還林工程的極端重要性。

（第3～9章）闡述了退耕還林工程各項(xiàng)政策實(shí)施過程中存在的主要問題及對策建議，從生態(tài)環(huán)境改善、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展等角度分析了工程實(shí)施后產(chǎn)生的積極影響．系統(tǒng)分析了實(shí)施退耕還林工程潛在的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、社會和管理風(fēng)險(xiǎn)，初步提出了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的對策，系統(tǒng)地提出了退耕還林工程生態(tài)補(bǔ)償政策建議。