預(yù)算審查

預(yù)算審查是指預(yù)算編制規(guī)范化的監(jiān)督及評(píng)價(jià)過程。大體可分為兩個(gè)階段： (1) 預(yù)算草案編制過程中的個(gè)別審查，即由單位主管負(fù)責(zé)人和主管部門對(duì)單位預(yù)算分別逐個(gè)進(jìn)行審查，各級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)除審查本級(jí)單位預(yù)算外，還負(fù)責(zé)審查下級(jí)總預(yù)算草案。財(cái)政部負(fù)責(zé)對(duì)中央各部門的單位預(yù)算草案及各省 (市、自治區(qū)) 總預(yù)算草案進(jìn)行審查，然后匯編成國(guó)家預(yù)算草案報(bào)送國(guó)務(wù)院。(2) 國(guó)家預(yù)算草案編制完畢后的總體審查。財(cái)政部報(bào)送的國(guó)家預(yù)算草案及所附說明書由國(guó)務(wù)院審查后，提交全國(guó)人民代表大會(huì)審查。審查的主要內(nèi)容包括： 預(yù)算收支計(jì)劃的安排是否符合黨和國(guó)家的路線、方針和政策，是否符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃指標(biāo)，是否符合預(yù)算管理體制的要求，內(nèi)容是否完備，資料是否齊全。

對(duì)下級(jí)總預(yù)算及對(duì)單位預(yù)算的審查，還應(yīng)注意預(yù)算收支的安排是否和國(guó)家或上級(jí)部門分配的預(yù)算指標(biāo)相符，以及同國(guó)家規(guī)定的事業(yè)計(jì)劃、人員編制 和開支標(biāo)準(zhǔn)相符等。2100433B

主任、各位副主任、秘書長(zhǎng)、各位委員：

市十四屆人大常委會(huì)第三十七次會(huì)議對(duì)市人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)提請(qǐng)審議的《上海市預(yù)算審查監(jiān)督條例（草案）》（以下簡(jiǎn)稱條例草案）進(jìn)行了審議。常委會(huì)組成人員認(rèn)為，為了進(jìn)一步加強(qiáng)人大預(yù)算審查監(jiān)督工作，實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算審查監(jiān)督，根據(jù)新修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（以下簡(jiǎn)稱預(yù)算法）等法律、行政法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本市實(shí)際，制定《上海市預(yù)算審查監(jiān)督條例》是必要的，條例草案的內(nèi)容基本可行。同時(shí)，常委會(huì)組成人員對(duì)條例草案提出了一些修改意見和建議。

會(huì)后，條例草案向社會(huì)公開征求意見，累計(jì)收到社會(huì)各方面通過電子郵件、信件等提出的意見共計(jì)42條。法制工作委員會(huì)還將條例草案印發(fā)部分市人大代表、各區(qū)人大常委會(huì)以及有關(guān)單位和社會(huì)團(tuán)體征求意見；召開座談會(huì)，聽取了部分區(qū)人大、區(qū)財(cái)政的意見和建議。常委會(huì)副主任吳漢民率法制委、法工委赴閔行區(qū)虹橋鎮(zhèn)進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，并召開座談會(huì)，聽取了部分鎮(zhèn)人大及鎮(zhèn)財(cái)政所的意見和建議。6月7日，法制委員會(huì)召開會(huì)議，根據(jù)常委會(huì)組成人員以及其他各方面提出的意見，對(duì)條例草案進(jìn)行了審議。市人大財(cái)經(jīng)委的負(fù)責(zé)同志列席了會(huì)議。現(xiàn)將主要修改情況和審議結(jié)果報(bào)告如下：

一、 主要修改情況

（一） 關(guān)于預(yù)算審查監(jiān)督職權(quán)。有的委員建議，進(jìn)一步細(xì)化財(cái)經(jīng)委、常委會(huì)預(yù)算工委以及其他專門委員會(huì)在參與預(yù)算審查監(jiān)督工作中的職權(quán)。經(jīng)研究，法制委員會(huì)認(rèn)為，預(yù)算法對(duì)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)、財(cái)經(jīng)委、常委會(huì)預(yù)算工委在預(yù)算審查方面的職權(quán)分別作了規(guī)定，即： 縣級(jí)以上地方人大及其常委會(huì)依法行使預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)；人大財(cái)經(jīng)委行使初步審查職權(quán)；預(yù)算工委協(xié)助財(cái)經(jīng)委承擔(dān)相關(guān)的具體工作。預(yù)算法對(duì)其他專門委員會(huì)在預(yù)算審查監(jiān)督方面的工作未作規(guī)定，根據(jù)《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱地方組織法）的規(guī)定，各專門委員會(huì)對(duì)屬于本級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)同本委員會(huì)有關(guān)的問題，進(jìn)行調(diào)查研究，提出建議。從建立內(nèi)部協(xié)同工作機(jī)制出發(fā)，規(guī)定其他專門委員會(huì)可以對(duì)其聯(lián)系部門的預(yù)算開展調(diào)查研究，提出意見建議，經(jīng)財(cái)經(jīng)委、常委會(huì)預(yù)算工委匯總研究后納入預(yù)算初步審查意見，有利于提高預(yù)算審查監(jiān)督水平。為此，經(jīng)與市人大財(cái)經(jīng)委、常委會(huì)預(yù)算工委共同研究，建議對(duì)相關(guān)條款作如下修改：

1. 在已對(duì)財(cái)經(jīng)委預(yù)算初步審查職權(quán)作具體規(guī)定的基礎(chǔ)上，刪除條例草案第五條財(cái)經(jīng)委“承擔(dān)預(yù)算審查監(jiān)督方面的工作”的表述。（草案修改稿第五條）

2. 將條例草案第九條第二款修改為：“市和區(qū)人大各專門委員會(huì)、人大常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)可以對(duì)其所聯(lián)系部門的預(yù)算進(jìn)行調(diào)研，提出意見，并由本級(jí)人大財(cái)經(jīng)委、人大常委會(huì)預(yù)算工委匯總研究后，納入預(yù)算初步審查意見?！蓖瑫r(shí)將該條移至第六條后，系統(tǒng)規(guī)定人大財(cái)經(jīng)委、常委會(huì)預(yù)算工委以及其他專門委員會(huì)的工作。（草案修改稿第七條）

3. 考慮到條例草案第九條對(duì)財(cái)經(jīng)委、常委會(huì)預(yù)算工委與其他專門委員會(huì)的協(xié)同工作機(jī)制已作規(guī)定，條例草案第十六條規(guī)定的預(yù)算編制前了解情況、聽取意見等工作由人大財(cái)經(jīng)委、常委會(huì)預(yù)算工委承擔(dān)，并由其匯總各方意見向政府財(cái)政部門統(tǒng)一反饋更為適當(dāng)。為此，建議將條例草案第十六條第二款修改為：“市和區(qū)人大財(cái)經(jīng)委、人大常委會(huì)預(yù)算工委應(yīng)當(dāng)在預(yù)算編制階段，了解本級(jí)預(yù)算草案和部門預(yù)算草案編制情況，通過座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等方式，聽取有關(guān)方面對(duì)預(yù)算安排的意見，并反饋給本級(jí)政府財(cái)政部門。”（草案修改稿第十六條第二款）

（二） 關(guān)于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)預(yù)算的審查監(jiān)督。有的委員提出，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大和市、區(qū)人大的組織形式、運(yùn)作方式不完全相同，建議對(duì)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)預(yù)算審查監(jiān)督是否適用本條例予以研究。在基層調(diào)研時(shí)，有的同志提出，部分區(qū)在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大開展預(yù)算審查監(jiān)督方面已經(jīng)探索和積累了一些成熟的經(jīng)驗(yàn)和做法，但條例草案對(duì)此并未予以充分體現(xiàn)。還有的基層同志提出，條例草案中對(duì)市、區(qū)財(cái)政部門提交預(yù)算草案的初步方案、預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告、預(yù)算調(diào)整的初步方案、決算草案分別作了時(shí)限規(guī)定，建議對(duì)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)財(cái)政部門提交相關(guān)材料的時(shí)限也作進(jìn)一步要求。經(jīng)研究，法制委員會(huì)認(rèn)為，根據(jù)預(yù)算法的規(guī)定，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)預(yù)算作為一級(jí)政府預(yù)算，和市、區(qū)預(yù)算一樣，屬于預(yù)算法的調(diào)整范圍，且預(yù)算法對(duì)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大預(yù)算審查監(jiān)督的職權(quán)也作了規(guī)定。為此，建議將鄉(xiāng)、鎮(zhèn)預(yù)算的審查監(jiān)督納入本條例調(diào)整范圍。同時(shí)，考慮到鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大不設(shè)置常委會(huì)，其履行預(yù)算審查監(jiān)督職權(quán)與市、區(qū)人大及其常委會(huì)確有差異，且各個(gè)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)預(yù)算審查監(jiān)督工作方式也不盡一致，建議條例除對(duì)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大開展預(yù)算審查作必要的統(tǒng)一規(guī)定外，授權(quán)各區(qū)人大常委會(huì)和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)可以結(jié)合實(shí)際情況，制定具體辦法，做到剛性約束和靈活操作相結(jié)合。為此，建議對(duì)條例草案作如下修改：

1. 在條例草案第八條中增加一款，作為第二款，對(duì)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大主席團(tuán)開展預(yù)算審查監(jiān)督采取的方式予以明確，即：“鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大主席團(tuán)可以通過安排代表聽取和討論政府工作情況匯報(bào)或者專項(xiàng)工作報(bào)告，開展視察、專題調(diào)研、執(zhí)法檢查等方式，對(duì)本級(jí)預(yù)算、決算進(jìn)行監(jiān)督?！保ú莅感薷母宓诰艞l第二款）

2. 在條例草案第三十二條第二款中增加鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大開展績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督的規(guī)定，即：“市和區(qū)人大財(cái)經(jīng)委、人大常委會(huì)預(yù)算工委以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大主席團(tuán)可以組織本級(jí)人大代表，邀請(qǐng)專家共同參與、跟蹤本級(jí)政府、部門、單位的預(yù)算支出事前、事中、事后績(jī)效管理工作?！保ú莅感薷母宓谌l第二款）

3. 增加一條授權(quán)條款，作為第五十條，即：“區(qū)人大常委會(huì)和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)可以根據(jù)本條例的規(guī)定，結(jié)合本行政區(qū)域?qū)嶋H情況，制定預(yù)算審查監(jiān)督具體辦法?！保ú莅感薷母宓谖迨畻l）

4. 在條例草案第十七條、第二十七條、第三十五條、第四十條分別增加鄉(xiāng)、鎮(zhèn)財(cái)政部門提交材料的時(shí)間規(guī)定。（草案修改稿第十七條、第二十七條、第三十五條、第四十條）

（三） 關(guān)于預(yù)算審查意見。有的方面提出，條例草案第二十三條規(guī)定市、區(qū)人大財(cái)經(jīng)委在預(yù)算審查結(jié)果報(bào)告中“對(duì)實(shí)現(xiàn)年度預(yù)算提出意見和建議”的內(nèi)容較為原則，建議予以細(xì)化。經(jīng)研究，法制委員會(huì)認(rèn)為，對(duì)審查結(jié)果報(bào)告中相關(guān)內(nèi)容作適當(dāng)細(xì)化，有利于增強(qiáng)法規(guī)的操作性，為此，建議根據(jù)預(yù)算法的規(guī)定，將該部分內(nèi)容修改為：“對(duì)執(zhí)行年度預(yù)算、改進(jìn)預(yù)算管理、提高預(yù)算績(jī)效、加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督等提出意見和建議。”（草案修改稿第二十三條第一款）

（四） 關(guān)于預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督。有的委員提出，全國(guó)人大已經(jīng)明確提出推進(jìn)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作，建議在條例中予以明確。經(jīng)研究，法制委員會(huì)認(rèn)為，推進(jìn)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作，加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督，有利于提高預(yù)算審查監(jiān)督的有效性和針對(duì)性，全國(guó)人大已經(jīng)對(duì)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作提出了總體規(guī)劃和要求，為此，建議將條例草案第三十條第一款修改為：“市、區(qū)政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)財(cái)政信息一體化平臺(tái)建設(shè)，完善財(cái)政、稅務(wù)等部門與本級(jí)人大財(cái)經(jīng)委、人大常委會(huì)預(yù)算工委信息共享機(jī)制，推進(jìn)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作。”（草案修改稿第三十條）

此外，對(duì)條例草案的一些文字作了修改，條序也作了相應(yīng)調(diào)整。

二、 需要說明的問題

（一） 關(guān)于重大財(cái)政政策、重大投資項(xiàng)目以及重點(diǎn)支出的界定。有的委員建議，對(duì)重大財(cái)政政策、重大投資項(xiàng)目以及重大支出等概念作出明確界定。經(jīng)研究，法制委員會(huì)認(rèn)為，考慮到本市各區(qū)以及各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)不同，確定的重點(diǎn)支出以及重大投資項(xiàng)目也有差異，在開展預(yù)算審查監(jiān)督時(shí)，各級(jí)人大和政府可以根據(jù)實(shí)際情況確定。關(guān)于重大財(cái)政政策和重大財(cái)政收支政策，在本市實(shí)踐中，重大財(cái)政政策一般由市、區(qū)政府制定發(fā)布，重大財(cái)政收支政策由市、區(qū)財(cái)政部門制定發(fā)布?？紤]到國(guó)家和本市目前對(duì)重大財(cái)政政策和重大財(cái)政收支政策沒有明確界定，有待進(jìn)一步探索，為此，建議本條例對(duì)此不作具體規(guī)范。

（二） 關(guān)于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大對(duì)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)集體資產(chǎn)的監(jiān)督。在基層調(diào)研時(shí)有的同志提出，本市鄉(xiāng)、鎮(zhèn)集體資產(chǎn)規(guī)模龐大，建議條例對(duì)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大是否可以對(duì)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)所屬集體資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督予以明確。經(jīng)研究，法制委員會(huì)認(rèn)為，根據(jù)預(yù)算法的規(guī)定，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)所屬集體資產(chǎn)不屬于政府預(yù)算范圍，不宜納入本條例進(jìn)行規(guī)范。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)可以根據(jù)地方組織法關(guān)于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)職權(quán)的規(guī)定，依法開展對(duì)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)所屬集體資產(chǎn)的監(jiān)督。

（三） 關(guān)于接受專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是否需要進(jìn)行預(yù)算調(diào)整。在基層調(diào)研時(shí)有的同志提出，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府接受上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，會(huì)影響到政府財(cái)政收支，建議對(duì)該類情況是否納入預(yù)算及調(diào)整程序予以規(guī)定。經(jīng)研究，法制委員會(huì)認(rèn)為，預(yù)算法明確規(guī)定，在預(yù)算執(zhí)行過程中，各級(jí)政府因上級(jí)政府增加不需要本級(jí)政府提供配套資金的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付而引起的預(yù)算支出變化，不屬于預(yù)算調(diào)整范圍，但接受增加專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的市、區(qū)政府應(yīng)當(dāng)向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告有關(guān)情況，接受增加專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)向本級(jí)人民代表大會(huì)報(bào)告有關(guān)情況。為此，建議條例對(duì)此不作重復(fù)規(guī)定。

法制委員會(huì)已按上述意見對(duì)條例草案作了修改，提出了條例草案修改稿。

條例草案修改稿和以上報(bào)告，請(qǐng)予審議。 2100433B