加納PPP模式對(duì)我國(guó)PPP模式推廣啟示

在公共服務(wù)領(lǐng)域推進(jìn)ppp改革工作,是黨中央、國(guó)務(wù)院重要決策部署。2016年財(cái)政部積極會(huì)同相關(guān)部門(mén),扎實(shí)推進(jìn)相關(guān)工作。一是完善管理制度體系。積極配合法制辦推動(dòng)制訂ppp條例。出臺(tái)ppp項(xiàng)目財(cái)政管理辦法、ppp項(xiàng)目信息公開(kāi)管理辦法和專(zhuān)家?guī)旃芾磙k法,起草咨詢(xún)機(jī)構(gòu)庫(kù)管理辦法,修訂物有所值評(píng)價(jià)指引,完善定量評(píng)價(jià)辦法。

實(shí)施政府與社會(huì)資本合作（ppp）,對(duì)于拓寬公共項(xiàng)目的資金渠道、提高公共產(chǎn)品供給效率、推動(dòng)政府投資管理體制改革具有重要意義。

近兩年,ppp模式在我國(guó)受到了前所未有的關(guān)注,國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、發(fā)改委以及各地方政府陸續(xù)出臺(tái)了數(shù)十個(gè)文件,在我國(guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中積極推廣ppp模式。運(yùn)用ppp模式,對(duì)于促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、深化財(cái)稅體制改革具有重要意義。經(jīng)過(guò)多年的探索,我國(guó)的ppp項(xiàng)目從無(wú)到有,在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中已初見(jiàn)成效。盡管如此,我國(guó)ppp模式發(fā)展中仍存在發(fā)展質(zhì)量低下、政府和市場(chǎng)邊界不清、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不合理等諸多問(wèn)題。為此,我國(guó)必須采取相應(yīng)措施不斷對(duì)ppp模式進(jìn)行規(guī)范,以保證其健康可持續(xù)發(fā)展。

2008年我國(guó)推出的4萬(wàn)億元財(cái)政刺激使社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)模萎縮，遺留下嚴(yán)重的政府債務(wù)問(wèn)題。與此同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的背景下，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的需求量急劇增加。ppp模式作為解決這些問(wèn)題的可選途徑將發(fā)揮重要作用。

由于ppp項(xiàng)目具有可以為政府分擔(dān)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),對(duì)私營(yíng)企業(yè)資金可以進(jìn)行合理引流等優(yōu)勢(shì),在政府的支持下,其開(kāi)展得如火如荼.伴隨著ppp模式的發(fā)展,隨之而來(lái)的問(wèn)題也漸漸顯露出來(lái),給審計(jì)帶來(lái)的壓力也不容小覷.與此同時(shí),大數(shù)據(jù)正以不可阻擋之勢(shì)將這個(gè)時(shí)代帶入一場(chǎng)大數(shù)據(jù)的信息革命之中.大數(shù)據(jù)帶來(lái)了新的思維模式以及商業(yè)、管理方式的變革,對(duì)于應(yīng)當(dāng)緊跟經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的審計(jì)而言,應(yīng)該選擇更加先進(jìn)、合適的工具來(lái)輔助審計(jì)工作、審計(jì)方法的改革創(chuàng)新,大數(shù)據(jù)技術(shù)與審計(jì)的融合將成為大勢(shì)所趨.本文闡述了ppp項(xiàng)目當(dāng)下審計(jì)模式的不足以及與大數(shù)據(jù)審計(jì)融合后的積極作用.

在現(xiàn)階段的發(fā)展過(guò)程中,國(guó)家和相關(guān)的政府部門(mén)開(kāi)始大力興建公共項(xiàng)目,此時(shí),ppp發(fā)展模式的融資渠道,從而幫助政府拓寬資金渠道,減輕地方政府的投資壓力,不斷促使社會(huì)上的流動(dòng)資金參與興建社會(huì)公共項(xiàng)目.政府可以聯(lián)合有實(shí)力的私人企業(yè)建立合作共贏關(guān)系,還能把自身的管理職能得到最大程度的發(fā)揮.但是,也應(yīng)該清晰的看到,在推行ppp模式的時(shí)候,存在不容忽視的問(wèn)題,例如,缺乏健全的法律保護(hù)體系,風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)缺乏合理性、監(jiān)督所是不完善等.基于此,文章主要分析ppp模式發(fā)展過(guò)程中存在的主要問(wèn)題,并提出合理完善的解決策略.

結(jié)合我國(guó)ppp模式發(fā)展現(xiàn)狀,分析ppp模式在政策制度、參與主體、項(xiàng)目類(lèi)型、運(yùn)作方式、資金來(lái)源等方面的發(fā)展趨勢(shì)和變化,以期為深入了解ppp提供參考。

ppp模式作為一種極具價(jià)值的項(xiàng)目運(yùn)作方式,能有效促進(jìn)社會(huì)資本積極參與公共服務(wù)、產(chǎn)品制造、產(chǎn)品供給等項(xiàng)目,對(duì)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、解決地方政府投資融資以及地方政府財(cái)政危機(jī)等方面具有顯著優(yōu)勢(shì),因此備受各級(jí)地方政府和一些民營(yíng)企業(yè)的與重視?；诖?進(jìn)一步了解我國(guó)ppp模式的發(fā)展現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題,摸索相應(yīng)的解決對(duì)策,可推進(jìn)ppp模式健康發(fā)展。

ppp模式在我國(guó)的發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段,目前主要存在政府決策不甚合理、私人部門(mén)融資困難、收入模式與投資回報(bào)機(jī)制不完善、風(fēng)險(xiǎn)管理不健全等問(wèn)題。解決之道在于轉(zhuǎn)變政府角色,提升服務(wù)水平;創(chuàng)新融資手段,拓寬融資渠道;加強(qiáng)內(nèi)部治理與外部監(jiān)督,以及構(gòu)建完善的風(fēng)險(xiǎn)管理體系。

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市化進(jìn)程的加快,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入已經(jīng)難以滿(mǎn)足城鎮(zhèn)化提速所帶來(lái)的巨大需求,因而政府和社會(huì)資本合作模式即ppp模式作為公共管理的重要工具之一,在我國(guó)自2013年來(lái)得到了國(guó)家級(jí)層面上的重視與推廣,并成為我國(guó)穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、補(bǔ)短板、惠民生的重要力量。目前,ppp模式在我國(guó)跨越式發(fā)展的同時(shí),也出現(xiàn)了一些不合理的問(wèn)題。為了促使其有序健康地發(fā)展,國(guó)家應(yīng)結(jié)合我國(guó)實(shí)際狀況與ppp在國(guó)外發(fā)展歷程,盡早加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)特別是適度立法,進(jìn)而增強(qiáng)參與方信心,解決上述相關(guān)問(wèn)題。

ppp模式在中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等領(lǐng)域的投資與建設(shè)發(fā)揮越來(lái)越重要的作用,有必要對(duì)其相關(guān)領(lǐng)域的研究進(jìn)行梳理以更好地指導(dǎo)實(shí)踐。本文擬探討ppp模式的基本概況、政策環(huán)境,結(jié)合國(guó)內(nèi)外研究成果所有權(quán)轉(zhuǎn)移、經(jīng)營(yíng)權(quán)控制和公私合作程度,識(shí)別出ppp模式的三種發(fā)展路徑,為ppp模式在中國(guó)今后的研究與實(shí)踐提供一定參考。

作為一種新型融資模式,ppp有其獨(dú)到的優(yōu)勢(shì)吸引著政府和社會(huì)的普遍關(guān)注。這種公私合作的模式有利于更好地實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目融資工作,能夠達(dá)到多方參與、相互合作,充分發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)、轉(zhuǎn)換政府職能,減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、利益共享,風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的效果,多元化的投資主體也利于ppp模式的不斷發(fā)展。但目前國(guó)內(nèi)ppp模式還處于起步階段,正在不斷推進(jìn)中,仍有很多不盡完善的地方需要不斷發(fā)現(xiàn)并加以改進(jìn)。

一、ppp模式的基本內(nèi)容\n(一)ppp模式的概念\nppp(public—private—partnership)模式,即公私合營(yíng)模式,也稱(chēng)為政府與社會(huì)資本合作模式,是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率,通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、股權(quán)合作等方式,與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系.ppp模式涉及政府部門(mén)和私人部門(mén)兩大部分,政府通過(guò)與私人部門(mén)簽訂長(zhǎng)期協(xié)議,將公共服務(wù)的建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等權(quán)利委托給私人部門(mén),私人部門(mén)在此協(xié)議的基礎(chǔ)上,按照協(xié)議內(nèi)容履行公共服務(wù)的供給工作.

選取過(guò)去十年間(2006年至2015年)刊發(fā)的相關(guān)ppp研究文獻(xiàn)651篇.通過(guò)定性分析法,總結(jié)ppp文獻(xiàn)的主要研究方法和研究課題.在此基礎(chǔ)上,對(duì)研究?jī)?nèi)容進(jìn)行分類(lèi)和統(tǒng)計(jì).研究發(fā)現(xiàn),ppp研究的主流研究課題包括ppp模式及其應(yīng)用、風(fēng)險(xiǎn)管理、融資和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、法律和采購(gòu)問(wèn)題、政府監(jiān)管和政府擔(dān)保.

ppp模式在我國(guó)的發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段,目前主要存在政府決策不甚合理、私人部門(mén)融資困難、收入模式與投資回報(bào)機(jī)制不完善、風(fēng)險(xiǎn)管理不健全等問(wèn)題。解決之道在于轉(zhuǎn)變政府角色,提升服務(wù)水平;創(chuàng)新融資手段,拓寬融資渠道;加強(qiáng)內(nèi)部治理與外部監(jiān)督,以及構(gòu)建完善的風(fēng)險(xiǎn)管理體系。

2014年10月,國(guó)務(wù)院發(fā)文提倡推行ppp模式.2015年5月,國(guó)務(wù)院發(fā)文大力推廣ppp模式,財(cái)經(jīng)局與發(fā)改委隨后發(fā)文跟進(jìn)推廣ppp相應(yīng)的運(yùn)作模式.以此為基礎(chǔ),深入分析我國(guó)ppp運(yùn)作模式現(xiàn)狀及與國(guó)外ppp運(yùn)作模式的對(duì)比,并收集ppp相關(guān)數(shù)據(jù)輔助分析,根據(jù)分析結(jié)論提出建議.

結(jié)合我國(guó)ppp模式發(fā)展現(xiàn)狀,分析ppp模式在政策制度、參與主體、項(xiàng)目類(lèi)型、運(yùn)作方式、資金來(lái)源等方面的發(fā)展趨勢(shì)和變化,以期為深入了解ppp提供參考.

2014年12月4日,財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問(wèn)題的通知》和《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《操作指南》),對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行了界定,明確了各級(jí)政府部門(mén)(財(cái)政部門(mén)下屬的政府和社會(huì)資本合作中心或指定專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu))在ppp模式中承擔(dān)的職責(zé),并對(duì)ppp項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行和移交各環(huán)節(jié)的操作流程進(jìn)行

通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外有關(guān)ppp模式文獻(xiàn)的歸納總結(jié)，得出ppp模式的基本結(jié)構(gòu)，進(jìn)而分析了應(yīng)用ppp模式的優(yōu)點(diǎn)和面臨的難點(diǎn)，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)階段ppp模式的發(fā)展特點(diǎn)和相關(guān)成功案例，提出了水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)用ppp模式的建議，對(duì)我國(guó)水利事業(yè)發(fā)展具有一定的參考意義。

近年來(lái),ppp模式成為緩解地方債務(wù)壓力以及基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)的重要融資渠道,從中央到地方出臺(tái)了多項(xiàng)文件支持推廣該模式,ppp模式被各界寄予厚望。本文從分析我國(guó)ppp項(xiàng)目推進(jìn)現(xiàn)狀開(kāi)始,借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),分析我國(guó)ppp模式推廣受限的原因,如立法滯后、主管部門(mén)不清晰、專(zhuān)業(yè)人才缺失等,并針對(duì)原因提出解決的建議。

近年來(lái),ppp模式在我國(guó)受到了前所未有的關(guān)注.本文對(duì)推廣ppp模式的意義進(jìn)行了介紹,針對(duì)地方政府在推廣ppp模式過(guò)程中面臨的主要問(wèn)題進(jìn)行了探討,并就促進(jìn)ppp模式的可持續(xù)發(fā)展提出了幾點(diǎn)建議.

公私合作(public-private-partnership,ppp)是政府與社會(huì)資本合作的一種重要模式。從2014年至今,我國(guó)的ppp模式不斷完善,并已建成一批優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。但是,我國(guó)ppp模式也暴露出論證體系不完備、重規(guī)模輕質(zhì)量、民營(yíng)資本參與積極性不高等問(wèn)題。這些問(wèn)題致使我國(guó)ppp項(xiàng)目在2018年4月發(fā)生大規(guī)模清庫(kù)整頓事件。ppp項(xiàng)目清庫(kù)事件給我國(guó)ppp市場(chǎng)帶來(lái)了巨大損失,并為我國(guó)ppp模式敲響了警鐘。為避免類(lèi)似的清庫(kù)事件再次爆發(fā),政府應(yīng)完善ppp項(xiàng)目論證體系,建立第三方機(jī)構(gòu)審計(jì)制度,建立ppp項(xiàng)目動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)機(jī)制,完善合規(guī)項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)制度,并探索為參與ppp項(xiàng)目的民營(yíng)資本提供優(yōu)惠的有效機(jī)制等,從而進(jìn)一步完善我國(guó)ppp市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)規(guī)范,充分調(diào)動(dòng)民營(yíng)資本參與ppp項(xiàng)目的積極性。