城市黑臭水體整治典型案例簡(jiǎn)介

日前，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部牽頭，會(huì)同環(huán)境保護(hù)部、水利部、農(nóng)業(yè)部等部委編制了《城市黑臭水體整治工作指南》（以下簡(jiǎn)稱《指南》），內(nèi)容包括城市黑臭水體的排查與識(shí)別、整治方案的制訂與實(shí)施、整治效果的評(píng)估與考核、長(zhǎng)效機(jī)制的建立與政策保障等。有關(guān)專家對(duì)《指南》發(fā)布的背景、意義、技術(shù)措施等進(jìn)行了權(quán)威解讀。

百姓全程參與監(jiān)督黑臭水體治理

解讀人：住房城鄉(xiāng)建設(shè)部城市建設(shè)司副司長(zhǎng)章林偉

城市黑臭水體是百姓反映強(qiáng)烈的水環(huán)境問(wèn)題，不僅損害了城市人居環(huán)境，也嚴(yán)重影響城市形象。近幾年“讓市長(zhǎng)下河游泳”的呼聲反映了百姓對(duì)解決和治理城市黑臭水體的強(qiáng)烈愿望。

城市黑臭水體整治工作系統(tǒng)性強(qiáng)，工作涉及面廣。國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（“水十條”）明確，城市人民政府是整治城市黑臭水體的責(zé)任主體，由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部牽頭，會(huì)同環(huán)境保護(hù)部、水利部、農(nóng)業(yè)部等部委指導(dǎo)地方落實(shí)并提出目標(biāo)：2017年年底前，地級(jí)及以上城市實(shí)現(xiàn)河面無(wú)大面積漂浮物，河岸無(wú)垃圾，無(wú)違法排污口，直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市建成區(qū)基本消除黑臭水體；2020年年底前，地級(jí)以上城市建成區(qū)黑臭水體均控制在10%以內(nèi)；到2030年，全國(guó)城市建成區(qū)黑臭水體總體得到消除。

城市黑臭水體識(shí)別主要針對(duì)感官性指標(biāo)，百姓不需要任何技術(shù)手段就能判斷。因此，《指南》特別要求注重百姓的監(jiān)督作用，讓百姓全過(guò)程參與城市黑臭水體的篩查、治理、評(píng)價(jià)，監(jiān)督地方政府對(duì)城市黑臭水體整治的成效，切實(shí)讓百姓滿意?！吨改稀芬?guī)定，60%的百姓認(rèn)為是黑臭水體就應(yīng)列入整治名單，至少90%的百姓滿意才能認(rèn)定達(dá)到整治目標(biāo)。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部將會(huì)同環(huán)境保護(hù)部等部門建立全國(guó)城市黑臭水體整治監(jiān)管平臺(tái)，定期發(fā)布信息，接受公眾舉報(bào)。

下一步，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部將組織開展城市黑臭水體整治培訓(xùn)，并指導(dǎo)和督促各地抓緊開展工作。一是今年11月底前，要求各省完成本地城市黑臭水體整治計(jì)劃并上報(bào)；二是今年年底前，要求地級(jí)及以上城市向社會(huì)公布本地區(qū)的城市黑臭水體整治計(jì)劃；三是從明年開始，將定期通報(bào)各地城市黑臭水體整治進(jìn)展情況，會(huì)同相關(guān)部門開展監(jiān)督檢查，并向社會(huì)公布監(jiān)督檢查結(jié)果，對(duì)整治不力、未按期完成整治目標(biāo)要求的，責(zé)令限期整改，并約談相關(guān)責(zé)任人。

城市黑臭水體識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)

解讀人：中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院副院長(zhǎng)、教授王洪臣

《指南》中對(duì)于城市黑臭水體給出了明確定義。一是明確范圍為城市建成區(qū)內(nèi)的水體，也就是居民身邊的黑臭水體；二是從“黑”和“臭”兩個(gè)方面界定，即呈現(xiàn)令人不悅的顏色和（或）散發(fā)令人不適氣味的水體，以百姓的感觀判斷為主要依據(jù)。

從現(xiàn)實(shí)情況看，城市黑臭水體很多是流動(dòng)性差甚至封閉的水體、斷頭浜，就是所謂的“死水一潭”，也有的是季節(jié)性河流。水體黑臭的主要原因往往是水體自凈能力降低，有機(jī)污染物排入水體，微生物好氧分解使水體中耗氧速率大于復(fù)氧速率，溶解氧逐漸被消耗殆盡，造成水體缺氧。在缺氧水體中，有機(jī)污染物被厭氧分解，產(chǎn)生不同類型的黑臭類物質(zhì)，呈現(xiàn)水體黑臭。有些黑臭物質(zhì)閾值很低，微量即可產(chǎn)生強(qiáng)烈黑臭。因此，黑臭的主要原因是有機(jī)污染物過(guò)量排入水體，使溶解氧降低。

城市黑臭水體可遵循政府部門預(yù)判、公眾調(diào)查兩個(gè)階段進(jìn)行識(shí)別。政府主管部門根據(jù)排查掌握的水質(zhì)監(jiān)測(cè)資料及百姓投訴情況，初步對(duì)建成區(qū)的水體界定“無(wú)黑臭”、“局部黑臭”和“全部黑臭”，并征求社會(huì)意見；對(duì)可能存在爭(zhēng)議的水體要通過(guò)公眾問(wèn)卷調(diào)查等形式進(jìn)一步識(shí)別。

《指南》明確黑臭等級(jí)的劃分，透明度低于25厘米、溶解氧低于2毫克/升、氧化還原電位-200到50毫伏，氨氮指標(biāo)不高于8毫克/升，可視為輕度黑臭；透明度低于10厘米、溶解氧低于0.2毫克/升、氧化還原電位低于-200毫伏、氨氮指標(biāo)高于15毫克/升，可視為重度黑臭。劃分等級(jí)的目的是為城市黑臭水體整治優(yōu)先順序以及年度計(jì)劃制訂提供參考，同時(shí)也為整治效果評(píng)估提供重要依據(jù)。

群眾滿意是界定“消除黑臭”標(biāo)準(zhǔn)

解讀人：國(guó)家城市給水排水工程技術(shù)研究中心副總工程師孫永利

城市黑臭水體整治是一個(gè)很復(fù)雜的事情，因?yàn)槲廴疚锏膩?lái)源和影響因素比較多，在城市政府層面涉及的管理部門也比較多。

很多地方的水體整治存在周期性反復(fù)問(wèn)題，如果治理工程不到位，治理后的水體很快又會(huì)恢復(fù)到黑臭狀況，因此，整治效果評(píng)估不是僅僅看工程完工后這段時(shí)間的效果，更重要的是看其持續(xù)性的效果，看其受不同環(huán)境條件影響之后的效果。

城市黑臭水體整治效果評(píng)估，最重要的是要看公眾滿意程度和長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)情況，只有周邊群眾滿意了，才能認(rèn)為治理工作到位了；城市黑臭水體整治不是“一次性”工程，“碧水藍(lán)天”需要地方政府長(zhǎng)期的持續(xù)性投入，長(zhǎng)效機(jī)制是周邊群眾長(zhǎng)期滿意的基礎(chǔ)和前提。

城市黑臭水體整治工程非常復(fù)雜，因此，地方政府可以考慮引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，全程參與整治方案制訂、工程實(shí)施、監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)選擇等工作，協(xié)助地方政府完成水體整治效果的評(píng)估工作，作為政府支付整治實(shí)施方費(fèi)用的依據(jù)。

實(shí)現(xiàn)百姓身邊“看得見、摸得著”的水環(huán)境改善

解讀人：中國(guó)工程院院士張杰

城市水環(huán)境質(zhì)量是人居環(huán)境的重要內(nèi)容，事關(guān)人民群眾切身利益，事關(guān)全面建成小康社會(huì)，事關(guān)實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)。

“水十條”總體部署了未來(lái)5～15年的水污染防治行動(dòng)戰(zhàn)略，有宏觀層面、大尺度的水污染治理，也有小尺度的水環(huán)境改善要求。城市黑臭水體的整治就是要實(shí)現(xiàn)百姓身邊的“看得見、摸得著”的水環(huán)境改善。

然而，城市黑臭水體整治并不是一項(xiàng)簡(jiǎn)單的工作，甚至有專家認(rèn)為這是最難的工作。

因?yàn)橄鞘泻诔羲w，需要構(gòu)建完善的城市水系統(tǒng)和區(qū)域健康水循環(huán)體系，從根本上改善和修復(fù)城市水生態(tài)環(huán)境。因此，整治城市黑臭水體，實(shí)現(xiàn)河道清潔、河水清澈、河岸美麗，對(duì)于促進(jìn)城市生態(tài)文明建設(shè)、提升城市品質(zhì)具有重要意義，同時(shí)也能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

4類技術(shù)手段進(jìn)行整治

解讀人：清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授胡洪營(yíng)

城市黑臭水體整治技術(shù)的選擇應(yīng)遵循“適用性、綜合性、經(jīng)濟(jì)性、長(zhǎng)效性和安全性”原則。回顧國(guó)內(nèi)外城市黑臭水體治理的實(shí)際工程案例，可以發(fā)現(xiàn)，城市黑臭水體整治可以采用的技術(shù)措施非常多，技術(shù)原理和應(yīng)用形式也各不相同。《指南》根據(jù)各種技術(shù)的功能將其劃分為四類。

第一類，控源截污技術(shù)。即防止外來(lái)的各種污水、污染物等直接或隨雨水排入城市水體，主要包括截污納管和城市面源污染控制兩項(xiàng)技術(shù)，其中最有效的措施就是鋪設(shè)污水管道收集污水?？卦唇匚凼浅鞘泻诔羲w治理的根本措施，也是采取其他技術(shù)措施的前提，但實(shí)施起來(lái)難度大、周期長(zhǎng)，需要城市規(guī)劃建設(shè)整體統(tǒng)籌考慮。

第二類，內(nèi)源控制技術(shù)。顧名思義，內(nèi)源就是水體“內(nèi)部”的污染物，通過(guò)清淤和打撈等措施清除水中的底泥、垃圾、生物殘?bào)w等固態(tài)污染物，實(shí)現(xiàn)內(nèi)源污染的控制。

第三類，生態(tài)修復(fù)技術(shù)。即通過(guò)生態(tài)和生物凈化措施，消除水中的溶解性污染物。比如，通過(guò)曝氣向水中增加氧氣，促進(jìn)水中的各種好氧微生物“吃掉”有機(jī)污染物。還可以通過(guò)種植水生植物吸收水中的氮磷等污染物。還包括對(duì)原有硬化河（湖）岸帶的修復(fù)技術(shù)，利用人工濕地、生態(tài)浮島、水生植物的生態(tài)凈化技術(shù)以及人工增氧技術(shù)。

第四類，活水循環(huán)等其他技術(shù)。這類技術(shù)是通過(guò)向城市黑臭水體中補(bǔ)入清潔水，促進(jìn)水的流動(dòng)和污染物的稀釋、擴(kuò)散與分解。清水補(bǔ)給措施既可以作為一種臨時(shí)措施，也可以作為一種水質(zhì)維持的長(zhǎng)效措施。清水的來(lái)源包括地表水和城市再生水，其中城市再生水是污水經(jīng)過(guò)多重處理后達(dá)到景觀利用標(biāo)準(zhǔn)的回用水，利用這種水符合資源再生利用的原則，對(duì)于北方缺水城市尤其重要。包括就地處理和旁路處理技術(shù)，即把城市黑臭水凈化后再進(jìn)入水體，適用于不具備截污條件時(shí)的城市黑臭水體治理，也適用于突發(fā)性水體黑臭事件的應(yīng)急處理。

社會(huì)資本參與整治

解讀人：上海濟(jì)邦投資咨詢有限公司總經(jīng)理張燎

城市政府在治理城市黑臭水體頑癥時(shí)，在投融資方面通常遇到兩大難題。

一是資金需求量大，包括前期治理工程投入、后期運(yùn)維和長(zhǎng)效保持的資金；二是治理工程建設(shè)與后期運(yùn)維環(huán)節(jié)被人為切分開，負(fù)責(zé)整治工程的不管運(yùn)維，負(fù)責(zé)運(yùn)維的決定不了選用什么技術(shù)路線，項(xiàng)目全壽命期的成本和效果缺乏一個(gè)系統(tǒng)的管理者。

社會(huì)資本參與城市黑臭水體整治是一個(gè)全新的思路。社會(huì)資本參與城市黑臭水體整治，不僅可以解決政府短期集中投入資金短缺的問(wèn)題，還可以將環(huán)境治理的工程轉(zhuǎn)換成一個(gè)按“效果”付費(fèi)的易于管理的合同。

社會(huì)資本以PPP模式參與城市黑臭水體整治，在廣西南寧那考河治理項(xiàng)目中進(jìn)行了有益嘗試。

竹排江上游植物園段（那考河）是穿越南寧市中心的邕江18條支流之一，由于受上游面源污染、河道擁窄、沿途排放口管理失序等影響，河水水質(zhì)長(zhǎng)期處于劣五類狀況，成了名副其實(shí)的城市黑臭水體。雖然有多個(gè)規(guī)劃設(shè)計(jì)單位、環(huán)保工程公司都與政府接觸過(guò)，各種前期投入和試點(diǎn)工程投入了不少資金，但治理效果并不明顯。經(jīng)過(guò)多方研究論證，市政府在2014年年底決定采用政府與社會(huì)資本合作模式（PPP），徹底根治那考河的黑臭問(wèn)題。

PPP項(xiàng)目的基本內(nèi)容是政府通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性程序選擇一家社會(huì)資本，由后者設(shè)立項(xiàng)目公司籌集資金，進(jìn)行河道治理工程的投資建設(shè)。更重要的是，建成后的運(yùn)營(yíng)管理仍由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)，政府則依據(jù)河道黑臭水體治理的效果是否達(dá)到PPP合同預(yù)定的治理效果等標(biāo)準(zhǔn)，支付服務(wù)費(fèi)，形成政府購(gòu)買治污服務(wù)的運(yùn)作模式。

這種方式有效減少了重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)的現(xiàn)象，尤其是解決了治理無(wú)法與長(zhǎng)期維護(hù)效果掛鉤的頑癥，實(shí)現(xiàn)了政府盯住效果付費(fèi)的管理方式。社會(huì)資本也通過(guò)PPP模式，獲得了整合工程項(xiàng)目全壽命期管理的權(quán)利和經(jīng)營(yíng)空間。

在前不久舉辦的城市黑臭水體整治培訓(xùn)班上，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城市建設(shè)司巡視員張悅對(duì)記者表示，城市黑臭水體整治工作的最終成效應(yīng)該是水質(zhì)環(huán)境得到改善。

張悅說(shuō)：“城市河道、湖泊等水系將來(lái)肯定是建設(shè)系統(tǒng)水治理工作的主戰(zhàn)場(chǎng)?，F(xiàn)在談成績(jī)總是講建了多少座污水廠、污水處理率達(dá)到多少，管道修了多長(zhǎng)，但這些只是間接成效，而終極效果應(yīng)該是水體環(huán)境的改善。許多部門都在治污，都在談減排的成績(jī)，但是，水環(huán)境質(zhì)量沒(méi)有根本好轉(zhuǎn)。為什么？是我們把手段變成了目標(biāo)，漸漸迷失了方向。‘水十條’要求住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部作為治理黑臭水體牽頭部門，大家不太理解，認(rèn)為這應(yīng)該是環(huán)保和水利部門的事，建設(shè)部門從來(lái)‘不下水’。這就需要提高認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一思想，轉(zhuǎn)變理念，真正把城市河道變清、水質(zhì)改善作為工作的出發(fā)點(diǎn)和考核目標(biāo)。”

采取系統(tǒng)和綜合方法治理黑臭水體

張悅認(rèn)為，黑臭水體治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。從河道排水口，截流干管、市政管網(wǎng)、小區(qū)收集管，直至陽(yáng)臺(tái)排水管，再到污水處理和再生利用以及雨水收集凈化等，哪一個(gè)環(huán)節(jié)出了問(wèn)題，都可能導(dǎo)致受納水體污染黑臭。這些系統(tǒng)設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)、管理基本都是建設(shè)部門的職責(zé)，理應(yīng)擔(dān)當(dāng)重任。但長(zhǎng)期以來(lái)，局限于狹隘的部門分工，就工程論工程，工作目標(biāo)往往和水環(huán)境改善相分離。按照“水十條”規(guī)定的任務(wù)，建設(shè)部門應(yīng)當(dāng)以水體變清為目標(biāo)，從末端（排水口）到源頭，梳理脈絡(luò)，診斷癥結(jié)，對(duì)癥下藥，以系統(tǒng)治理的思路和方法，根治黑臭水體。從工作基礎(chǔ)看，建設(shè)部門有這個(gè)優(yōu)勢(shì)，應(yīng)當(dāng)樹立信心。

同時(shí)，黑臭水體治理又是一項(xiàng)綜合性工作，需要與環(huán)保、水利等部門密切配合，形成合力。就建設(shè)部門而言，除發(fā)揮排水和污水處理的主導(dǎo)作用外，還要綜合施策，多措并舉。比如海綿城市建設(shè)，可以有效減緩雨水徑流，通過(guò)下凹式綠地或透水地面過(guò)濾，讓水質(zhì)凈化后再進(jìn)河道，減少初期雨水溢流和污染。還有住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部正在推進(jìn)環(huán)衛(wèi)深度保潔，提出“以克論凈”的要求，大幅度減少城市道路和場(chǎng)地的垃圾和灰塵，同樣可以有效減少雨水面源污染。目前推廣的機(jī)械化保潔車輛，具備洗、掃、吸一體化功能，關(guān)鍵是個(gè)“吸”字，能確保臟水污物不進(jìn)入雨水箅子，避免水體污染。再有就是加強(qiáng)園林綠化廢物的收集處理，及時(shí)打撈水體漂浮落葉等?？傮w講，城市建設(shè)管理等相關(guān)行業(yè)，都要以水體環(huán)境改善為目標(biāo)，最大程度地發(fā)揮協(xié)同效益。

公眾評(píng)價(jià)成為考核內(nèi)容

據(jù)分析，黑臭水體的成因大致為：一是污水直排，二是雨污合流制管網(wǎng)的溢流污染，三是生態(tài)破壞造成河道失去自凈能力。根據(jù)《城市黑臭水體整治工作指南》要求，今年的工作目標(biāo)是查清家底并進(jìn)行公示，到2017年底前直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市建成區(qū)基本消除黑臭水體；地級(jí)及以上城市建成區(qū)實(shí)現(xiàn)河面無(wú)大面積漂浮物，河岸無(wú)垃圾。

黑臭水體整治要達(dá)到什么標(biāo)準(zhǔn)？張悅認(rèn)為，現(xiàn)在的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是以感觀性標(biāo)準(zhǔn)為主。黑臭水體分級(jí)的評(píng)價(jià)指標(biāo)如透明度、溶解氧、氧化還原電位和氨氮等測(cè)定方法，考核的大都是水體自降解、自凈化的能力。監(jiān)測(cè)考核的可操作性是有一定難度的，如檢測(cè)點(diǎn)的選擇可能影響監(jiān)測(cè)結(jié)果的判定。為加強(qiáng)監(jiān)管，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部會(huì)同環(huán)境保護(hù)部將建立一個(gè)全國(guó)城市黑臭水體監(jiān)管平臺(tái)，確立指標(biāo)檢測(cè)與公眾評(píng)價(jià)相結(jié)合的考核辦法，強(qiáng)化監(jiān)督檢查。

因地制宜、標(biāo)本兼治實(shí)際講的是一個(gè)思路，即針對(duì)城市水體黑臭成因、當(dāng)?shù)丨h(huán)境而采取綜合的治理措施，特別是要以生態(tài)改善的方式，修復(fù)水系統(tǒng)，保持長(zhǎng)效的治理效果。讓公眾參與到黑臭水體整治的監(jiān)督中，讓群眾發(fā)表對(duì)整治效果的意見，這是評(píng)價(jià)治理效果最重要的依據(jù)。

切合實(shí)際對(duì)癥下藥

張悅說(shuō)，治理黑臭水體必須因地制宜，首先解決主要矛盾，不能“病急亂投醫(yī)”。他分析了我國(guó)南方城市合流制系統(tǒng)普遍存在的問(wèn)題。他說(shuō)，截污納管是黑臭水體整治最直接有效的工程措施，也是采取其他技術(shù)措施的前提。但我國(guó)相當(dāng)多城市雨污合流的截流干管已經(jīng)名不副實(shí)，由于管網(wǎng)質(zhì)量差、施工粗放，普遍出現(xiàn)地下水或地表水進(jìn)入管網(wǎng)的問(wèn)題。一些南方城市在河床下埋設(shè)管道，管道破漏，導(dǎo)致河水直接灌入。這些所謂截流管道，不下雨也是滿水運(yùn)行，截流倍數(shù)實(shí)際等于零。理論講，下一毫米雨也要溢流。

張悅認(rèn)為，管網(wǎng)和檢修井內(nèi)外滲流是個(gè)大問(wèn)題。現(xiàn)在大量的污水處理廠進(jìn)水濃度極低，不下雨時(shí)COD也就一百多，處理的主要是地下水和河道水，污水卻不足1/3。大部分污水要么滲入地下，要么溢流進(jìn)入水體。整天說(shuō)“雨污分流”困難，實(shí)際上連起碼的“清污分流”也做不到。當(dāng)前首要的任務(wù)一是防止地表水倒灌；二是堵住地下水滲入。關(guān)鍵是在管網(wǎng)質(zhì)量和維護(hù)上下功夫，把真正的污水（不是河水和地下水）收集起來(lái)，把截流管道的空間讓給初期雨水，讓“截流倍數(shù)”名副其實(shí)。這些原始的、基礎(chǔ)的艱苦工作不去做，搞多少表面文章也治不好黑臭水體。

張悅說(shuō)，治理黑臭河道，必須以截污治污為本，那種調(diào)水沖污的做法，只是污染轉(zhuǎn)移，損人利己。此風(fēng)切不可長(zhǎng)。