從土地征收到土地準(zhǔn)征收：原理和政策

目錄

序言

第1章 導(dǎo)論 1

1.1 土地征收和準(zhǔn)征收問題重要性的資源、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)背景 1

1.2 土地征收和準(zhǔn)征收理論研究的迫切性 3

1.3 本書的基本結(jié)構(gòu) 6

第2章 國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀 7

2.1 政府對(duì)產(chǎn)權(quán)的定義和保護(hù) 7

2.2 土地征收權(quán)力運(yùn)用的正當(dāng)性 13

2.3 土地征收的實(shí)施和補(bǔ)償 16

2.4 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的土地經(jīng)濟(jì)學(xué)研究 21

2.5 補(bǔ)償范圍 25

2.6 中國(guó)的土地征收困境 29

2.7 征收公共利益及程序性問題 32

2.8 國(guó)外土地征收經(jīng)驗(yàn) 35

2.9 土地征收社會(huì)糾紛與利益沖突 36

2.10 制度變遷問題及集體建設(shè)用地市場(chǎng)關(guān)聯(lián) 37

2.11 土地用途管制研究 39

2.12 土地準(zhǔn)征收及其補(bǔ)償 43

第3章 土地經(jīng)濟(jì)學(xué)基本理論框架和基礎(chǔ) 50

3.1 土地經(jīng)濟(jì)學(xué)基本理論 50

3.2 地租地價(jià)理論 53

3.3 土地發(fā)展權(quán)理論 75

3.4 有關(guān)土地征收的基本理論 80

3.5 土地準(zhǔn)征收的基本理論 83

第4章 中國(guó)的土地征收：變遷中的制度 86

4.1 對(duì)土地征收制度簡(jiǎn)單的歷史回顧 86

4.2 存在的主要問題 100

4.3 土地征收的公益性前提 107

4.4 土地征收的程序正義 114

4.5 土地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和范圍 121

4.6 相關(guān)領(lǐng)域制度建設(shè)及下一步的制度變遷方向 129

4.7 結(jié)論：國(guó)家公權(quán)力的收縮 131

第5章 土地征收補(bǔ)償中的農(nóng)民態(tài)度及制度創(chuàng)新案例 132

5.1 概述 132

5.2 土地征收拆遷的佛山市順德區(qū)樂從案例 133

5.3 集體建設(shè)用地市場(chǎng)改革試點(diǎn)：南海案例 137

5.4 征地補(bǔ)償和集體建設(shè)用地政策的并進(jìn)：東莞案例 137

5.5 土地征收為國(guó)有土地和集體建設(shè)用地兩個(gè)市場(chǎng)融合 149

5.6 結(jié)論 151

第6章 土地準(zhǔn)征收：國(guó)家權(quán)力的必要限制 152

6.1 概述 152

6.2 國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀和趨勢(shì) 154

6.3 中國(guó)的管制和準(zhǔn)征收：主要形式及其后果 160

6.4 美國(guó)憲法關(guān)于準(zhǔn)征收問題的簡(jiǎn)單歷史回顧 161

6.5 14個(gè)經(jīng)典判例的邏輯 163

6.6 準(zhǔn)征收與補(bǔ)償?shù)睦碚撘牒椭袊?guó)實(shí)踐 169

6.7 準(zhǔn)征收補(bǔ)償理論的初步政策含義 173

第7章 準(zhǔn)征收與補(bǔ)償實(shí)證研究 176

7.1 引言 176

7.2 過去的研究 176

7.3 理論分析和假說 179

7.4 資料來源和研究方法 181

7.5 政策含義 184

7.6 結(jié)論 185

第8章 征收和準(zhǔn)征收的統(tǒng)一：兼論社會(huì)沖突 186

8.1 概述 186

8.2 征收和準(zhǔn)征收的區(qū)別和統(tǒng)一 187

8.3 征地誘發(fā)社會(huì)沖突類型、特征及其治理：來自兩個(gè)村的案例 189

第9章 美國(guó)的土地征收及其借鑒 213

9.1 國(guó)家征收權(quán)的起源和法律精神 213

9.2 威斯康星州土地征收法律簡(jiǎn)介 218

9.3 美國(guó)土地征收制度對(duì)我國(guó)的借鑒 224

第10章 美國(guó)的土地規(guī)劃管制及其借鑒 225

10.1 社區(qū)規(guī)劃簡(jiǎn)介 225

10.2 規(guī)劃委員會(huì) 226

10.3 規(guī)劃的類型 227

10.4 分區(qū) 229

10.5 細(xì)分/土地分割管制 247

10.6 其他一些社區(qū)規(guī)劃的法律 254

10.7 規(guī)劃管制體系：麥迪遜市案例 254

10.8 規(guī)劃體系的戴恩縣案例 257

10.9 中美規(guī)劃幾點(diǎn)比較性思考 258

10.10 結(jié)論和幾點(diǎn)建議 262

第11章 集體建設(shè)用地制度改革南海區(qū)案例研究 266

11.1 概述 266

11.2 過去的研究 267

11.3 南海區(qū)集體建設(shè)用地市場(chǎng)建設(shè)情況 270

11.4 集體建設(shè)用地制度演進(jìn)的理論分析 277

11.5 集體建設(shè)用地改革的難點(diǎn)：基于村民訪談的分析 279

11.6 集體建設(shè)用地改革的突破：收益分配分析 282

11.7 結(jié)論 287

11.8 簡(jiǎn)單的政策建議 289

第12章 結(jié)論和制度改革建議 290

12.1 研究結(jié)論 290

12.2 制度改革建議 294

參考文獻(xiàn) 296

后記 309 2100433B

本書基于土地經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論，主要從土地經(jīng)濟(jì)學(xué)視角對(duì)土地征收和土地準(zhǔn)征收進(jìn)行剖析；介紹了國(guó)外土地征收和規(guī)劃制度，并借鑒其理論經(jīng)驗(yàn)從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、保護(hù)產(chǎn)權(quán)和人民福利的角度，重構(gòu)我國(guó)土地征收和準(zhǔn)征收的理論，提供了相關(guān)政策建議。

主編：最高人民法院民法典貫徹實(shí)施工作領(lǐng)導(dǎo)小組

來源：中華人民共和國(guó)民法典物權(quán)編理解與適用（下） 引用0688頁

土地征收應(yīng)基于公共利益之因素。如果將公共利益視為土地征收的實(shí)體保障的話，那么，為保證土地征收的順利實(shí)施，還應(yīng)從程序的角度對(duì)土地征收加以規(guī)制和保障。土地征收涉及國(guó)家、集體和個(gè)人的利益，為公平維護(hù)各方的權(quán)益，政府征收土地應(yīng)有相應(yīng)的程序加以規(guī)制。從域外的規(guī)定看，各國(guó)立法對(duì)公民財(cái)產(chǎn)的剝奪均有程序性的規(guī)定。例如，1789年《法國(guó)人權(quán)宣言》第17條規(guī)定：財(cái)產(chǎn)是神圣不可侵犯的權(quán)利。除非當(dāng)合法認(rèn)定的公共需要所顯然必須時(shí)，且在公平而預(yù)先賠償?shù)臈l件下，任何人的財(cái)產(chǎn)不得受到剝奪。從前述規(guī)定可以看出，土地征收應(yīng)基于公平而預(yù)先的賠償或者正當(dāng)?shù)姆沙绦虻认薅l件才可為之。

在我國(guó)，土地征收涉及廣大農(nóng)民的切身利益。特別是近年來我國(guó)房地產(chǎn)事業(yè)處于快速發(fā)展的時(shí)期，因土地征收問題產(chǎn)生的社會(huì)問題較為突出、尖銳，亟須規(guī)范。盡管我國(guó)憲法和法律明確為了公共利益的需要，可以征收土地。然而，對(duì)于公共利益的界定，難免存在認(rèn)識(shí)上的分歧，導(dǎo)致實(shí)踐處理的沖突。為了保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，強(qiáng)化對(duì)土地征收的程序保障尤為必要。從土地征收的程序規(guī)制而言，土地征收依法應(yīng)符合一定的程序要求。例如，2019年修訂的《土地管理法》第47條第2款規(guī)定：“國(guó)家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施?？h級(jí)以上地方人民政府?dāng)M申請(qǐng)征收土地的，應(yīng)當(dāng)開展擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并將征收范圍、土地現(xiàn)狀、征收目的、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式和社會(huì)保障等在擬征收土地所在的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村、村民小組范圍內(nèi)公告至少三十日，聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員、村民委員會(huì)和其他利害關(guān)系人的意見。多數(shù)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)為征地補(bǔ)償安置方案不符合法律、法規(guī)規(guī)定的，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織召開聽證會(huì)，并根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定和聽證會(huì)情況修改方案。擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi)，持不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證明材料辦理補(bǔ)償?shù)怯?。縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門測(cè)算并落實(shí)有關(guān)費(fèi)用，保證足額到位，與擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人就補(bǔ)償、安置等簽訂協(xié)議；個(gè)別確實(shí)難以達(dá)成協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)在申請(qǐng)征收土地時(shí)如實(shí)說明。相關(guān)前期工作完成后，縣級(jí)以上地方人民政府方可申請(qǐng)征收土地?！毕噍^于修訂前的規(guī)定內(nèi)容，修訂后的《土地管理法》完善了土地征收程序，將法律規(guī)定的批后公告修改為批前公告，進(jìn)一步保障了被征地農(nóng)民在整個(gè)過程中的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和話語權(quán)，更好地保護(hù)了被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。

相關(guān)法條：《中華人民共和國(guó)民法典》第三百三十八條

當(dāng)前土地征收制度的缺陷

（一） 土地征收權(quán)被濫用

當(dāng)前土地征收過程中所存在的一系列問題與我國(guó)土地征收法律、法規(guī)的不完善和政府對(duì)土地管理的缺位有關(guān)?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第10條第3款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”《中華人民共和國(guó)土地管理法》第 2 條第4款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！睂?shí)際上公共利益的概念已被擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)建設(shè)，可以說許多企業(yè)都打著“公共利益”的名義來申請(qǐng)用地，那么這就存在一個(gè)“公共利益”如何界定的問題。我建一個(gè)學(xué)校和醫(yī)院是為了公共利益，我開發(fā)一個(gè)經(jīng)濟(jì)適用房住宅小區(qū)是否也為公共利益呢？

另外“公共利益”外延界定的不明確也導(dǎo)致土地征收權(quán)被國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)極度濫用。因?yàn)槲覈?guó)土地征收的補(bǔ)償費(fèi)用實(shí)行的并非真正的市場(chǎng)價(jià)格，而是由國(guó)家單方制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格。即使這樣的低價(jià)也往往是由用地單位來支付的，國(guó)家實(shí)際上是無對(duì)價(jià)取得土地，這就加劇了土地征收權(quán)的濫用。

（二） 土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍不合理

1、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍缺乏足夠的法律依據(jù)

按照目前的土地征收制度，實(shí)際上是土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，即由農(nóng)村集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有。既然是兩種所有制的轉(zhuǎn)移，那么在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下土地的價(jià)格就應(yīng)該由市場(chǎng)來決定，就應(yīng)該由法定的土地價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)來評(píng)估。而現(xiàn)行法律規(guī)定是按照被征用土地前3年的平均產(chǎn)值的6—10倍來計(jì)算的，一方面這種制度受多種因素的影響如市場(chǎng)、土地用途、地區(qū)差異、種植條件等。另一方面按照法律規(guī)定集體土地征收是單方強(qiáng)制性的，被征收單位不得拒絕，按照《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第25條第3款的規(guī)定，被征收土地的農(nóng)村組織和農(nóng)民只有對(duì)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有異議的，才有權(quán)要求批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。這個(gè)異議是指對(duì)6—10倍以內(nèi)，而對(duì)于被征地單位的補(bǔ)償要求高于10倍的救濟(jì)措施在立法及司法解釋中并未提及。另外這樣的規(guī)定也違背了民法規(guī)定的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的基本權(quán)能，體現(xiàn)不出農(nóng)村集體組織作為土地所有權(quán)人的法律地位。

2、征地補(bǔ)償范圍小、標(biāo)準(zhǔn)低

從現(xiàn)行的法律法規(guī)來看，土地征收的補(bǔ)償范圍一般限于土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)、新菜地開發(fā)建設(shè)基金、土地復(fù)墾費(fèi)或耕地開墾費(fèi)等。這樣的補(bǔ)償范圍在土地市場(chǎng)發(fā)展的今天遠(yuǎn)遠(yuǎn)彌補(bǔ)不了農(nóng)民失去土地的損失。因此是否能考慮一下象國(guó)外一樣進(jìn)一步擴(kuò)大征地的補(bǔ)償范圍，如加拿大的土地征收補(bǔ)償一般包括（1）被征收部分的補(bǔ)償，必須根據(jù)土地的最高和最佳用途及當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格。（2）有害或不良影響補(bǔ)償，主要針對(duì)被征收地塊剩余的非征地，因建設(shè)或公共工作對(duì)剩余部分造成的損害，可能還包括對(duì)個(gè)人或經(jīng)營(yíng)損失及其他相關(guān)損失的補(bǔ)償。（3）干擾損失補(bǔ)償，被征地所有人或承租人因?yàn)椴粍?dòng)產(chǎn)全部或基本征收，因混亂而造成的成本或開支補(bǔ)償。（4）重新安置的困難補(bǔ)償。⑥

另外我國(guó)對(duì)土地的補(bǔ)償范圍也值得借鑒，如（1）土地或其他標(biāo)的物權(quán)利損失補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為：以土地或其他標(biāo)的物在征收機(jī)關(guān)裁定征收申請(qǐng)當(dāng)日的轉(zhuǎn)移價(jià)值或市場(chǎng)價(jià)值為準(zhǔn)。（2）營(yíng)業(yè)損失補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為：在其他土地投資可獲得的同等收益。（3）征收標(biāo)的物上的一切附帶損失。⑦其實(shí)土地征收補(bǔ)償范圍在我國(guó)個(gè)別地方也有所突破，如《江蘇省蘇州市征用土地暫行辦法》第14條規(guī)定的就有保養(yǎng)費(fèi)，并且在該辦法第24條還對(duì)保養(yǎng)費(fèi)的發(fā)放辦法作出了詳細(xì)規(guī)定。

另一方面土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也有點(diǎn)過低，按照法律規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為被征收前3年畝產(chǎn)量的6—10倍，這樣算下來荒地補(bǔ)償費(fèi)每畝為5000元左右，即使可耕地在有些農(nóng)村也只有20000元，不要說彌補(bǔ)損失了，甚至連原來的生活水平都難以維持。

3、安置補(bǔ)助費(fèi)過低，解決不了勞動(dòng)力安置問題，另外也與我國(guó)現(xiàn)行勞動(dòng)法不協(xié)調(diào)。

例如湖北省的安置補(bǔ)助費(fèi)一般在5000—14000元/畝，這樣低的安置費(fèi)，用人單位根本

不愿接受。⑧另外在勞動(dòng)力安置方面我國(guó)《土地管理法》雖然作了多次修改但仍未脫離計(jì)

劃經(jīng)濟(jì)的陰影，主要表現(xiàn)在與我國(guó)現(xiàn)行勞動(dòng)立法不協(xié)調(diào)，如企業(yè)都是自負(fù)盈虧的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，企業(yè)有自主與勞動(dòng)者簽訂勞動(dòng)合同的自由，強(qiáng)行向企業(yè)安排勞動(dòng)力顯然干渉了企業(yè)的用工自主權(quán)。⑨另一方面企業(yè)實(shí)行的是全員勞動(dòng)合同制，當(dāng)勞動(dòng)者違反勞動(dòng)合同或勞動(dòng)法規(guī)時(shí)企業(yè)有權(quán)單方解除勞動(dòng)合同，這樣的結(jié)果是被安置農(nóng)民的就業(yè)權(quán)利根本無法得到保障。

（三） 土地征收程序不規(guī)范，缺乏民主

我國(guó)土地管理法及其實(shí)施條例雖然對(duì)建設(shè)用地的規(guī)劃、批準(zhǔn)及其實(shí)施方案作出了具體規(guī)定，但在實(shí)施過程中存在許多問題，嚴(yán)重侵犯了被征地農(nóng)民的利益。如《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第25條第3款規(guī)定：市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征用土地方案，會(huì)同有關(guān)部門擬定征地補(bǔ)償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。而事實(shí)上在征收土地的過程中不但不聽取意見，甚至在補(bǔ)償方案未出臺(tái)的情況下用地單位就將推土機(jī)開到地里。在生活中這樣的事早已不是新聞。另外在簽訂土地補(bǔ)償合同時(shí)應(yīng)該由征地單位和土地所有權(quán)人或土地承包人依法簽訂土地征收補(bǔ)償合同，而在操作過程中顯得很混亂，如新鄉(xiāng)市東開發(fā)區(qū)在征收延津縣農(nóng)用地時(shí)先是延津縣國(guó)土局和土地被征收的村民委員會(huì)所在的鄉(xiāng)政府簽訂一份合同，然后再由鄉(xiāng)政府和村民委員會(huì)簽訂一份合同，至于承包土地的農(nóng)民任何合同都沒有。

實(shí)質(zhì)上不管是土地管理法及其實(shí)施條例或是村民委員會(huì)組織法，其立法目的都是為了規(guī)范和監(jiān)督在土地征收過程中存在的問題。也就是防止征收權(quán)利被濫用，在這里主要是指村民委員會(huì)和村民小組的主任、組長(zhǎng)，因?yàn)樗麄兊拿裰鞣梢庾R(shí)很淡薄，有些事情不要說召開村民會(huì)議，甚至事后也不通知群眾，嚴(yán)重違反村民委員會(huì)組織法19條規(guī)定的民主議定原則。⑩一個(gè)小組長(zhǎng)甚至連上百畝的土地都敢私自出賣，完全不顧村民的利益，更不考慮失去土地的農(nóng)民以后的生計(jì)，這也是土地上訪案件逐漸增多的原因之一。

（四） 存在“以租代征”現(xiàn)象

我們知道土地管理法及其實(shí)施條例對(duì)農(nóng)村土地的征收程序作出了相當(dāng)嚴(yán)格的規(guī)定，目的是不言而喻的，在這里我們并不是反對(duì)租用土地，而是由于立法滯后用地單位及有關(guān)部門忽略了土地租用后的復(fù)耕等一系列問題，最終受害的還是農(nóng)民。如沁陽市的宏達(dá)鋼鐵有限公司，2003年他們?cè)谇哧柺形魅f鎮(zhèn)校尉營(yíng)村租用了240多畝土地，租期為 30 年，租金每畝每年僅為600 元，并且是按年度支付的，而且這全是耕地，如果按照土地征收程序是要報(bào)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)的，可實(shí)際上他們只在沁陽市和焦作市土地主管部門作了備案和批準(zhǔn)，因此這種租地行為屬于嚴(yán)重規(guī)避土地征收程序的行為，它簡(jiǎn)化了土地使用手續(xù)。最關(guān)鍵的還是他們雙方的合同太簡(jiǎn)單，對(duì)以后企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的問題及違約責(zé)任沒有作出約定，如企業(yè)在土地租用期限內(nèi)出現(xiàn)破產(chǎn)怎么辦？土地由誰來復(fù)耕？我們認(rèn)為只所以出現(xiàn)這些問題，租用土地的雙方只考慮短期利益，不考慮土地的長(zhǎng)期用途是一方面的原因，而作為政府部門由于缺乏相應(yīng) 法律依據(jù)無法加強(qiáng)監(jiān)管也是主要原因。