甘肅省規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作實(shí)施方案

甘肅省

甘肅省規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作實(shí)施方案

(甘政辦發(fā)[2009]87號(hào))

各市、州人民政府，省政府各部門(mén)，中央在甘各單位：

經(jīng)省政府同意，現(xiàn)將《甘肅省規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作實(shí)施方案》印發(fā)給你們，請(qǐng)結(jié)合實(shí)際，認(rèn)真貫徹執(zhí)行。年度末向省政府報(bào)告本市州、本部門(mén)依法行政工作情況時(shí)，要專(zhuān)題匯報(bào)本方案貫徹落實(shí)情況。

甘肅省人民政府辦公廳

二○○九年五月二十六日

甘肅省規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作實(shí)施方案

為了規(guī)范行政處罰自由裁量行為，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，營(yíng)造我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的良好法制環(huán)境，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》、國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》和《甘肅省貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定的意見(jiàn)》(甘政發(fā)〔2008〕79號(hào))精神，現(xiàn)就我省規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作提出如下實(shí)施方案。

一、規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的重要意義。

行政處罰自由裁量權(quán)是指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰種類(lèi)和幅度范圍內(nèi)，依照立法目的和公正合理原則，結(jié)合具體違法情形自行判斷并做出處理的權(quán)力。

行政處罰自由裁量權(quán)隨意性過(guò)大，是造成行政執(zhí)法不公，滋生腐敗的重要根源。規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)，合理縮小行政處罰自由裁量權(quán)的空間，從源頭上防止和減少濫用行政處罰自由裁量權(quán)的行為，促進(jìn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)嚴(yán)格、公正、文明執(zhí)法，對(duì)于深入貫徹科學(xué)發(fā)展觀(guān)，維護(hù)人民群眾的根本利益，加強(qiáng)政府自身建設(shè)，全面推進(jìn)依法行政進(jìn)程以及化解社會(huì)矛盾，構(gòu)建和諧社會(huì)都具有十分重要的意義。

二、規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的原則。

(一)合法性原則。規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)，要以法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)，符合立法原意。不得違反法律、法規(guī)、規(guī)章另行設(shè)定行政處罰種類(lèi)。行政處罰階次的劃分，不得超出法定幅度。

(二)公正性原則。實(shí)施行政處罰時(shí)，對(duì)于違法事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)及社會(huì)危害后果相同或相近的違法行為，適用法律依據(jù)及處罰種類(lèi)、幅度應(yīng)當(dāng)基本相同，防止和避免發(fā)生不同情況相同對(duì)待和相同情況不同對(duì)待等隨意處罰的現(xiàn)象。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作出行政處罰時(shí)不僅要做到實(shí)體上的合法適當(dāng)，而且要做到程序上的規(guī)范合理，真正做到行政處罰權(quán)力與部門(mén)利益脫鉤，充分體現(xiàn)法律制度的公平與正義。

(三)公開(kāi)性原則。行政處罰依據(jù)、程序要公開(kāi)，規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的規(guī)定及標(biāo)準(zhǔn)要公開(kāi)，行使自由裁量權(quán)的結(jié)果也要公開(kāi)。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，除告知當(dāng)事人行政處罰的事實(shí)、理由和依據(jù)外，還應(yīng)當(dāng)就從輕、減輕、從重等自由裁量的理由和依據(jù)作出說(shuō)明。

(四)處罰與教育相結(jié)合原則。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行使行政處罰自由裁量權(quán)，應(yīng)當(dāng)教育為先、先教后罰。能夠通過(guò)批評(píng)教育解決的，不予處罰；能夠輕罰的，不予重罰。堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合，引導(dǎo)公民自覺(jué)守法，實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。

三、依法規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的工作任務(wù)。

(一)梳理行政處罰項(xiàng)目。各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)(含具有行政處罰職權(quán)的法定授權(quán)組織和行政委托組織)要對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章涉及行政處罰自由裁量的項(xiàng)目及其法定種類(lèi)、幅度等內(nèi)容進(jìn)行全面梳理、逐項(xiàng)登記。在梳理行政處罰項(xiàng)目時(shí)，結(jié)合當(dāng)前政府機(jī)構(gòu)改革，合理劃分和依法規(guī)范各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的管理職能和行政處罰權(quán)限，認(rèn)真解決行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法實(shí)踐中存在的職能交叉、職責(zé)不清、重復(fù)執(zhí)法、多頭執(zhí)法的問(wèn)題。

(二)細(xì)化行政處罰標(biāo)準(zhǔn)。在梳理行政處罰自由裁量項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，對(duì)行政處罰的種類(lèi)、幅度按照下列要求，制定科學(xué)、具體的行政處罰自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)和適用規(guī)則，作為本機(jī)關(guān)行使行政處罰自由裁量權(quán)的依據(jù)。

1.法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定可以選擇行政處罰種類(lèi)的，要明確適用不同種類(lèi)行政處罰的具體條件。

2. 法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定可以選擇行政處罰幅度的，要根據(jù)涉案標(biāo)的、主觀(guān)動(dòng)機(jī)、違法手段、社會(huì)危害程度，行為人具備的客觀(guān)條件等因素劃分若干違法行為階次，并將法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰種類(lèi)、幅度細(xì)化為若干裁量階次，將不同的違法行為階次和裁量階次對(duì)應(yīng)，形成行政處罰自由裁量權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)。

3. 行為人有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)規(guī)定不予行政處罰：

(1) 不滿(mǎn)14周歲的公民有違法行為的；

(2) 精神病人在不能辨認(rèn)或者不能控制自己行為時(shí)有違法行為的；

(3) 違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒(méi)有造成危害后果的；

(4) 法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定不予行政處罰的。

4. 行為人有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)規(guī)定從輕或者減輕行政處罰：

(1) 主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果的；

(2) 受他人脅迫、誘騙、教唆實(shí)施違法行為的；

(3) 配合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)查處違法行為有立功表現(xiàn)的；

(4) 已滿(mǎn)14周歲不滿(mǎn)18周歲的公民實(shí)施違法行為的；

(5) 法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕處罰的。

5. 行為人有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)規(guī)定從重處罰：

(1) 危及國(guó)家安全、公共安全、生態(tài)環(huán)境以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的違法行為；

(2) 違法情節(jié)惡劣，造成嚴(yán)重后果的；

(3) 受到行政處罰后，不執(zhí)行整改要求，繼續(xù)實(shí)施違法行為的；

(4) 在共同實(shí)施違法行為中起主要作用的；

(5) 多次實(shí)施違法行為，屢教不改的；

(6) 妨礙執(zhí)法人員查處其違法行為的；

(7) 隱匿、銷(xiāo)毀違法證據(jù)的；

(8) 脅迫、誘騙他人或者教唆未成年人實(shí)施違法行為的；

(9) 對(duì)檢舉人、證人實(shí)施打擊報(bào)復(fù)的；

(10) 在發(fā)生突發(fā)公共事件時(shí)實(shí)施違法行為的；

(11 )法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應(yīng)當(dāng)從重處罰的。

6. 上級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)同一行政處罰行

為制定了自由裁量標(biāo)準(zhǔn)的，下級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可以直接引用。

(三)建立健全相關(guān)制度。

1. 建立健全行政處罰說(shuō)明理由制度。行政執(zhí)法人員在行使行政處罰自由裁量權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述、申辯，對(duì)當(dāng)事人的申辯意見(jiàn)是否采納以及處罰理由，在處罰決定中應(yīng)當(dāng)予以說(shuō)明。

2. 建立健全行政處罰自由裁量合法性審核制度。對(duì)涉及行政處罰自由裁量權(quán)的行政處罰，除依法當(dāng)場(chǎng)處罰的外，在作出行政處罰決定前，案件調(diào)查人員應(yīng)當(dāng)提出行政處罰建議，交本單位法制工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審核。

3. 建立健全行政處罰案卷評(píng)查制度。各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要建立健全行政處罰案卷的檔案管理制度，對(duì)公民、法人或者其他組織的有關(guān)監(jiān)督檢查記錄、證據(jù)材料、執(zhí)法文書(shū)要立卷歸檔。市州、縣市區(qū)政府及行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要定期組織行政處罰案卷評(píng)查。

4. 建立健全濫用行政處罰自由裁量權(quán)的責(zé)任追究制度。各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要建立健全行政執(zhí)法投訴機(jī)制，加大責(zé)任追究力度。對(duì)違法和不當(dāng)行使行政處罰自由裁量權(quán)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，根據(jù)行政執(zhí)法責(zé)任制考核的有關(guān)規(guī)定，給予限期整改、通報(bào)批評(píng)、取消評(píng)比先進(jìn)資格等處理，并對(duì)責(zé)任人員根據(jù)情節(jié)給予批評(píng)教育、調(diào)整執(zhí)法崗位、暫扣或收回行政執(zhí)法證件、給予行政處分等處理。

四、開(kāi)展規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的工作步驟。

第一階段(2009年7月底前)：制定工作方案，認(rèn)真動(dòng)員部署。

省級(jí)各行政執(zhí)法部門(mén)、市州政府，都要按照本方案的要求，結(jié)合實(shí)際，研究制定具體工作方案，切實(shí)做到統(tǒng)籌考慮，周密安排，從人力、財(cái)力、物力等方面給予充分保障。

省級(jí)各行政執(zhí)法部門(mén)要組織本系統(tǒng)各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)開(kāi)展規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作。各市州政府要組織所屬行政執(zhí)法機(jī)關(guān)做好調(diào)查研究，梳理行政處罰項(xiàng)目，提出符合本地本部門(mén)行政執(zhí)法工作實(shí)際的意見(jiàn)和建議，配合省級(jí)主管部門(mén)做好規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)實(shí)施準(zhǔn)備工作。中央在甘行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要參照本方案做好此項(xiàng)工作。各市州、省政府各部門(mén)和中央在甘各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的工作方案要于2009年7月底前報(bào)省政府法制辦備案。

第二階段(2009年8月初至2010年年底)：梳理行政處罰項(xiàng)目，細(xì)化處罰標(biāo)準(zhǔn)。

省級(jí)各行政執(zhí)法部門(mén)應(yīng)當(dāng)在法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰種類(lèi)、幅度范圍內(nèi)，結(jié)合工作實(shí)際，制定下發(fā)本系統(tǒng)行政處罰自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。

各市州政府應(yīng)當(dāng)要求所屬行政執(zhí)法機(jī)關(guān)主動(dòng)與省級(jí)主管部門(mén)銜接、聯(lián)系，根據(jù)省級(jí)主管部門(mén)統(tǒng)一制定的標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合本地本部門(mén)實(shí)際，規(guī)范自身行政處罰自由裁量行為，做好標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施工作。同時(shí)，蘭州市政府還要組織所屬行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，認(rèn)真做好本市地方性法規(guī)和政府規(guī)章中規(guī)定的行政處罰條款的細(xì)化和規(guī)范工作。

省級(jí)各行政執(zhí)法部門(mén)在細(xì)化量化行政處罰自由裁量權(quán)過(guò)程中，要充分聽(tīng)取下級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和一線(xiàn)執(zhí)法人員的意見(jiàn)，采取各種方式征求有關(guān)專(zhuān)家和行政管理相對(duì)人的意見(jiàn)，不斷完善規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作。2009年底前要完成本系統(tǒng)負(fù)責(zé)實(shí)施的主要法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的行政處罰條款的細(xì)化和規(guī)范工作，2010年底前完成由本系統(tǒng)行使行政處罰自由裁量權(quán)的全部法律、法規(guī)和規(guī)章中有關(guān)條款的細(xì)化和規(guī)范工作。

各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)已完成的行政處罰自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)和適用規(guī)則，要通過(guò)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站、辦事窗口等方式及時(shí)向社會(huì)公布，同時(shí)向本級(jí)政府法制工作機(jī)構(gòu)報(bào)送備案。

五、加強(qiáng)規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。

省級(jí)各行政執(zhí)法部門(mén)、市州政府，要充分認(rèn)識(shí)規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作的重要意義，把規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作納入行政執(zhí)法責(zé)任制及依法行政工作評(píng)議考核的重要內(nèi)容，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，提供必要的工作條件，明確責(zé)任，加快進(jìn)度，確保如期完成工作任務(wù)。全省規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作中的重大問(wèn)題，由省依法行政領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、督促和指導(dǎo)，抓好組織落實(shí)。省政府法制辦、省監(jiān)察廳、省編辦要搞好組織、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，及時(shí)研究解決日常工作中遇到的問(wèn)題。各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要加強(qiáng)與政府法制工作機(jī)構(gòu)和編制部門(mén)的聯(lián)系，及時(shí)溝通協(xié)調(diào)，理順管理職能，界定管轄范圍，以杜絕行政執(zhí)法缺位、越位、錯(cuò)位現(xiàn)象。同時(shí)，要加強(qiáng)與紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的聯(lián)系，完善對(duì)違法處罰行為的責(zé)任追究機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)細(xì)化的行政處罰自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)習(xí)宣傳，使各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員熟練掌握行政處罰自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，使廣大人民群眾充分了解規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作，自覺(jué)維護(hù)其合法權(quán)益。

省依法行政領(lǐng)導(dǎo)小組將對(duì)推行規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作情況進(jìn)行抽查，并將抽查結(jié)果進(jìn)行通報(bào)。

【發(fā)布文號(hào)】甘政辦發(fā)[2009]87號(hào)

【發(fā)布日期】2009-05-26

【生效日期】2009-05-26

【失效日期】

【所屬類(lèi)別】政策參考

規(guī)范環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)若干意見(jiàn)

環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)，是指環(huán)保部門(mén)在查處環(huán)境違法行為時(shí)，依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，酌情決定對(duì)違法行為人是否處罰、處罰種類(lèi)和處罰幅度的權(quán)限。

正確行使環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)，是嚴(yán)格執(zhí)法、科學(xué)執(zhí)法、推進(jìn)依法行政的基本要求。近年來(lái)，各級(jí)環(huán)保部門(mén)在查處環(huán)境違法行為過(guò)程中，依法行使自由裁量權(quán)，對(duì)于準(zhǔn)確適用環(huán)保法規(guī)，提高環(huán)境監(jiān)管水平，打擊惡意環(huán)境違法行為，防治環(huán)境污染和保障人體健康發(fā)揮了重要作用。但是，在行政處罰工作中，一些地方還不同程度地存在著不當(dāng)行使自由裁量權(quán)的問(wèn)題，個(gè)別地區(qū)出現(xiàn)了濫用自由裁量權(quán)的現(xiàn)象，甚至由此滋生執(zhí)法腐敗，在社會(huì)上造成不良影響，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決予以糾正。

為進(jìn)一步規(guī)范環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)，提高環(huán)保系統(tǒng)依法行政的能力和水平，有效預(yù)防執(zhí)法腐敗，現(xiàn)提出如下意見(jiàn)。

一、準(zhǔn)確適用法規(guī)條款

1．高位法優(yōu)先適用規(guī)則

環(huán)保法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章；環(huán)保行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章；環(huán)保地方性法規(guī)的效力高于本級(jí)和下級(jí)政府規(guī)章；省級(jí)政府制定的環(huán)保規(guī)章的效力高于本行政區(qū)域內(nèi)的較大的市政府制定的規(guī)章。

2.特別法優(yōu)先適用規(guī)則

同一機(jī)關(guān)制定的環(huán)保法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定。

3.新法優(yōu)先適用規(guī)則

同一機(jī)關(guān)制定的環(huán)保法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章，新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。

4.地方法規(guī)優(yōu)先適用情形

環(huán)保地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章依據(jù)環(huán)保法律或者行政法規(guī)的授權(quán)，并根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作出的具體規(guī)定，與環(huán)保部門(mén)規(guī)章對(duì)同一事項(xiàng)規(guī)定不一致的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用環(huán)保地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章。

5.部門(mén)規(guī)章優(yōu)先適用情形

環(huán)保部門(mén)規(guī)章依據(jù)法律、行政法規(guī)的授權(quán)作出的實(shí)施性規(guī)定，或者環(huán)保部門(mén)規(guī)章對(duì)于尚未制定法律、行政法規(guī)而國(guó)務(wù)院授權(quán)的環(huán)保事項(xiàng)作出的具體規(guī)定，與環(huán)保地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章對(duì)同一事項(xiàng)規(guī)定不一致的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用環(huán)保部門(mén)規(guī)章。

6.部門(mén)規(guī)章沖突情形下的適用規(guī)則

環(huán)保部門(mén)規(guī)章與國(guó)務(wù)院其他部門(mén)制定的規(guī)章之間，對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用根據(jù)專(zhuān)屬職權(quán)制定的規(guī)章；兩個(gè)以上部門(mén)聯(lián)合制定的規(guī)章，優(yōu)先于一個(gè)部門(mén)單獨(dú)制定的規(guī)章；不能確定如何適用的，應(yīng)當(dāng)按程序報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院裁決。

二、嚴(yán)格遵守處罰原則

環(huán)保部門(mén)在環(huán)境執(zhí)法過(guò)程中，對(duì)具體環(huán)境違法行為決定是否給予行政處罰、確定處罰種類(lèi)、裁定處罰幅度時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守以下原則：

7.過(guò)罰相當(dāng)

環(huán)保部門(mén)行使環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)，應(yīng)當(dāng)遵循公正原則，必須以事實(shí)為依據(jù)，與環(huán)境違法行為的性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。

8.嚴(yán)格程序

環(huán)保部門(mén)實(shí)施環(huán)境行政處罰，應(yīng)當(dāng)遵循調(diào)查、取證、告知等法定程序，充分保障當(dāng)事人的陳述權(quán)、申辯權(quán)和救濟(jì)權(quán)。對(duì)符合法定聽(tīng)證條件的環(huán)境違法案件，應(yīng)當(dāng)依法組織聽(tīng)證，充分聽(tīng)取當(dāng)事人意見(jiàn)，并集體討論決定。

9.重在糾正

處罰不是目的，要特別注重及時(shí)制止和糾正環(huán)境違法行為。環(huán)保部門(mén)實(shí)施環(huán)境行政處罰，必須首先責(zé)令違法行為人立即改正或者限期改正。責(zé)令限期改正的，應(yīng)當(dāng)明確提出要求改正違法行為的具體內(nèi)容和合理期限。對(duì)責(zé)令限期改正、限期治理、限產(chǎn)限排、停產(chǎn)整治、停產(chǎn)整頓、停業(yè)關(guān)閉的，要切實(shí)加強(qiáng)后督察，確保各項(xiàng)整改措施執(zhí)行到位。

10.綜合考慮

環(huán)保部門(mén)在行使行政處罰自由裁量權(quán)時(shí)，既不得考慮不相關(guān)因素，也不得排除相關(guān)因素，要綜合、全面地考慮以下情節(jié)：

（1）環(huán)境違法行為的具體方法或者手段；

（2）環(huán)境違法行為危害的具體對(duì)象；

（3）環(huán)境違法行為造成的環(huán)境污染、生態(tài)破壞程度以及社會(huì)影響；

（4）改正環(huán)境違法行為的態(tài)度和所采取的改正措施及其效果；

（5）環(huán)境違法行為人是初犯還是再犯；

（6）環(huán)境違法行為人的主觀(guān)過(guò)錯(cuò)程度。

11.量罰一致

環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)針對(duì)常見(jiàn)環(huán)境違法行為，確定一批自由裁量權(quán)尺度把握適當(dāng)?shù)牡湫桶咐鳛樾姓幜P案件的參照標(biāo)準(zhǔn)，使同一地區(qū)、情節(jié)相當(dāng)?shù)耐?lèi)案件，行政處罰的種類(lèi)和幅度基本一致。

12.罰教結(jié)合

環(huán)保部門(mén)實(shí)施環(huán)境行政處罰，糾正環(huán)境違法行為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合，教育公民、法人或者其他組織自覺(jué)遵守環(huán)保法律法規(guī)。

三、合理把握裁量尺度

13.從重處罰

（1）主觀(guān)惡意的，從重處罰

惡意環(huán)境違法行為，常見(jiàn)的有：“私設(shè)暗管”偷排的，用稀釋手段“達(dá)標(biāo)”排放的，非法排放有毒物質(zhì)的，建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”、“批小建大”、“未批即建成投產(chǎn)”以及“以大化小”騙取審批的，拒絕、阻撓現(xiàn)場(chǎng)檢查的，為規(guī)避監(jiān)管私自改變自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備的采樣方式、采樣點(diǎn)的，涂改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的，拒報(bào)、謊報(bào)排污申報(bào)登記事項(xiàng)的。

（2）后果嚴(yán)重的，從重處罰

環(huán)境違法行為造成飲用水中斷的，嚴(yán)重危害人體健康的，群眾反映強(qiáng)烈以及造成其他嚴(yán)重后果的，從重處罰。

（3）區(qū)域敏感的，從重處罰

環(huán)境違法行為對(duì)生活飲用水水源保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、居住功能區(qū)、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)造成重大不利影響的，從重處罰。

（4）屢罰屢犯的，從重處罰

環(huán)境違法行為人被處罰后12個(gè)月內(nèi)再次實(shí)施環(huán)境違法行為的，從重處罰。

14.從輕處罰

主動(dòng)改正或者及時(shí)中止環(huán)境違法行為的，主動(dòng)消除或者減輕環(huán)境違法行為危害后果的，積極配合環(huán)保部門(mén)查處環(huán)境違法行為的，環(huán)境違法行為所致環(huán)境污染輕微、生態(tài)破壞程度較小或者尚未產(chǎn)生危害后果的，一般性超標(biāo)或者超總量排污的，從輕處罰。

15.單位個(gè)人“雙罰”制

企業(yè)事業(yè)單位實(shí)施環(huán)境違法行為的，除對(duì)該單位依法處罰外，環(huán)保部門(mén)還應(yīng)當(dāng)對(duì)直接責(zé)任人員，依法給予罰款等行政處罰；對(duì)其中由國(guó)家機(jī)關(guān)任命的人員，環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)移送任免機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)依法給予處分。

如《水污染防治法》第83條規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位造成水污染事故的，由環(huán)保部門(mén)對(duì)該單位處以罰款；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員可以處上一年度從本單位取得的收入50%以下的罰款。

16.按日計(jì)罰

環(huán)境違法行為處于繼續(xù)狀態(tài)的，環(huán)保部門(mén)可以根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，嚴(yán)格按照違法行為持續(xù)的時(shí)間或者拒不改正違法行為的時(shí)間，按日累加計(jì)算罰款額度。

如《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》第111條規(guī)定，違法排污拒不改正的，環(huán)保部門(mén)可以按照規(guī)定的罰款額度，按日累加處罰。

17.從一重處罰

同一環(huán)境違法行為，同時(shí)違反具有包容關(guān)系的多個(gè)法條的，應(yīng)當(dāng)從一重處罰。

如在人口集中地區(qū)焚燒醫(yī)療廢物的行為，既違反《大氣污染防治法》第41條“禁止在人口集中區(qū)焚燒產(chǎn)生有毒有害煙塵和惡臭氣體的物質(zhì)”的規(guī)定，同時(shí)又違反《固體廢物污染環(huán)境防治法》第17條“處置固體廢物的單位，必須采取防治污染環(huán)境的措施”的規(guī)定。由于“焚燒”醫(yī)療垃圾屬于“處置”危險(xiǎn)廢物的具體方式之一，因此，違反《大氣污染防治法》第41條禁止在人口集中區(qū)焚燒醫(yī)療廢物的行為，必然同時(shí)違反《固體廢物污染環(huán)境防治法》第17條必須依法處置危險(xiǎn)廢物的規(guī)定。這兩個(gè)相關(guān)法條之間存在包容關(guān)系。對(duì)于此類(lèi)違法行為觸犯的多個(gè)相關(guān)法條，環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)選擇其中處罰較重的一個(gè)法條，定性并量罰。

18.多個(gè)行為分別處罰

一個(gè)單位的多個(gè)環(huán)境違法行為，雖然彼此存在一定聯(lián)系，但各自構(gòu)成獨(dú)立違法行為的，應(yīng)當(dāng)對(duì)每個(gè)違法行為同時(shí)、分別依法給予相應(yīng)處罰。

如一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目同時(shí)違反環(huán)評(píng)和“三同時(shí)”規(guī)定，屬于兩個(gè)雖有聯(lián)系但完全獨(dú)立的違法行為，應(yīng)當(dāng)對(duì)建設(shè)單位同時(shí)、分別、相應(yīng)予以處罰。即應(yīng)對(duì)其違反“三同時(shí)”的行為，依據(jù)相關(guān)單項(xiàng)環(huán)保法律“責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用”并依法處以罰款，還應(yīng)同時(shí)依據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第31條“責(zé)令限期補(bǔ)辦手續(xù)”。需要說(shuō)明的是，“限期補(bǔ)辦手續(xù)”是指建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在限期內(nèi)提交環(huán)評(píng)文件；環(huán)保部門(mén)則應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)境功能區(qū)劃和總量控制指標(biāo)等因素，作出是否批準(zhǔn)的決定，不應(yīng)受建設(shè)項(xiàng)目是否建成等因素的影響。

四、綜合運(yùn)用懲戒手段

19.環(huán)境行政處罰與經(jīng)濟(jì)政策約束相結(jié)合

對(duì)嚴(yán)重污染環(huán)境的違法企業(yè)，環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定，及時(shí)通報(bào)中國(guó)人民銀行和銀行業(yè)、證券業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)及商業(yè)銀行，為信貸機(jī)構(gòu)實(shí)施限貸、停貸措施和證監(jiān)機(jī)構(gòu)不予核準(zhǔn)上市和再融資提供信息支持。

20.環(huán)境行政處罰與社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合

環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)通過(guò)政府網(wǎng)站等方式，公布環(huán)境行政處罰的權(quán)限、種類(lèi)、依據(jù)，并公開(kāi)社會(huì)責(zé)任意識(shí)淡薄、環(huán)境公德缺失、環(huán)保守法記錄不良、環(huán)境守法表現(xiàn)惡劣并受到處罰的企業(yè)名稱(chēng)和相關(guān)《處罰決定書(shū)》，充分發(fā)揮公眾和社會(huì)輿論的監(jiān)督作用。

對(duì)嚴(yán)重違反環(huán)保法律法規(guī)的企業(yè)，環(huán)保部門(mén)還可報(bào)告有關(guān)黨委（組織、宣傳部門(mén)）、人大、政府、政協(xié)等機(jī)關(guān)，通報(bào)工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群眾團(tuán)體以及有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)等，撤銷(xiāo)違法企業(yè)及其責(zé)任人的有關(guān)榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)。

21.環(huán)境行政處罰與部門(mén)聯(lián)動(dòng)相結(jié)合

對(duì)未依法辦理環(huán)評(píng)審批、未通過(guò)“三同時(shí)”驗(yàn)收，擅自從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等違法行為，環(huán)保部門(mén)依法查處后，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》的規(guī)定，移送工商部門(mén)依法查處；對(duì)違反城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地管理法律法規(guī)的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)移送規(guī)劃、土地管理部門(mén)依法限期拆除、恢復(fù)土地原狀。

22.環(huán)境行政處罰與治安管理處罰相結(jié)合

環(huán)保部門(mén)在查處環(huán)境違法行為過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)有阻礙環(huán)保部門(mén)監(jiān)督檢查、違法排放或者傾倒危險(xiǎn)物質(zhì)等行為，涉嫌構(gòu)成違反治安管理行為的，應(yīng)當(dāng)移送公安機(jī)關(guān)依照《治安管理處罰法》予以治安管理處罰。

如對(duì)向環(huán)境“排放、傾倒”毒害性、放射性物質(zhì)或者傳染病病原體等危險(xiǎn)物質(zhì)，涉嫌違反《治安管理處罰法》第30條，構(gòu)成非法“處置”危險(xiǎn)物質(zhì)行為的，環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)法工委《對(duì)違法排污行為適用行政拘留處罰問(wèn)題的意見(jiàn)》（法工委復(fù)〔2008〕5號(hào)）以及環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)全國(guó)人大法工委〈對(duì)違法排污行為適用行政拘留處罰問(wèn)題的意見(jiàn)〉的通知》（環(huán)發(fā)〔2008〕62號(hào)）的規(guī)定，及時(shí)移送公安機(jī)關(guān)予以拘留。

23.環(huán)境行政處罰與刑事案件移送相結(jié)合

環(huán)保部門(mén)在查處環(huán)境違法行為過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)違法行為人涉嫌重大環(huán)境污染事故等犯罪，依法應(yīng)予追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)依照《刑事訴訟法》、《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》和《關(guān)于環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的若干規(guī)定》（原環(huán)?？偩?、公安部、最高人民檢察院，環(huán)發(fā)〔2007〕78號(hào)），移送公安機(jī)關(guān)。

24.環(huán)境行政處罰與支持民事訴訟相結(jié)合

對(duì)環(huán)境污染引起的損害賠償糾紛，當(dāng)事人委托環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)提供監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的，環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)接受委托。當(dāng)事人要求提供環(huán)境行政處罰、行政復(fù)議、行政訴訟和實(shí)施行政強(qiáng)制措施等執(zhí)法情況的，環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)依法提供相關(guān)環(huán)境信息。環(huán)境污染損害賠償糾紛受害人向人民法院提起訴訟的，環(huán)保部門(mén)可以依法支持。環(huán)保部門(mén)可以根據(jù)環(huán)境污染損害賠償糾紛當(dāng)事人的請(qǐng)求，開(kāi)展調(diào)解處理。

從權(quán)力的本身屬性來(lái)看，任何一項(xiàng)權(quán)力都是有腐蝕性和侵犯性，總是趨于濫用。由于自由裁量權(quán)的靈活性又決定了它的更易于被濫用。自由裁量權(quán)的濫用構(gòu)成的違法往往是隱蔽的，不易為人們所識(shí)破。在現(xiàn)實(shí)生活中相應(yīng)法律法規(guī)對(duì)行政自由裁量權(quán)的約束較少，給自由裁量權(quán)的被濫用留下了隱患。在實(shí)際執(zhí)法中，由于地域不同、個(gè)人素質(zhì)和價(jià)值取向不同，導(dǎo)致對(duì)法律法規(guī)的理解不同，從而也會(huì)產(chǎn)生自由裁量權(quán)的被濫用。故此，正確地行使自由裁量權(quán)須遵循以下原則和標(biāo)準(zhǔn)：

1、自由裁量權(quán)的行使，要公正、善意、合乎情理。

公正，就是在行使自由裁量權(quán)時(shí)要出于公心，做到“相同情況相同處理，不同情況不同處理”；善意，就是行使自由裁量權(quán)時(shí)，要出于善良的意愿，不是圖報(bào)復(fù)；合乎情理，就是行使自由裁量權(quán)時(shí)，要合乎人們的正常思維，是出于一個(gè)正常人的通?？紤]而做出的行為。要合乎符合社會(huì)客觀(guān)規(guī)律，如責(zé)令當(dāng)事人撤除侵權(quán)商品上的商標(biāo)標(biāo)識(shí)，應(yīng)視數(shù)量的多少而定，不能要求幾分鐘內(nèi)完成。

2、自由裁量權(quán)的行使，要僅為正當(dāng)目的。

僅為正當(dāng)目的，是針對(duì)非正當(dāng)目的而言的。非正當(dāng)目的，是指出于私利等非正常的考慮。“私利”是一個(gè)廣義的概念，可分為“直接私利”和“間接私利”兩種?！爸苯铀嚼笔侵福杂刹昧繖?quán)的行使，直接能給行為人帶來(lái)經(jīng)濟(jì)上或政治上的好處；“間接私利”是指，自由裁量權(quán)的行使，雖然不能直接給行為人帶來(lái)好處，但是卻能給行為人帶來(lái)未來(lái)的、可期待的經(jīng)濟(jì)利益或政治利益。如當(dāng)事人違法事實(shí)輕微，卻被處以最高額的處罰，顯屬對(duì)自由裁量權(quán)的濫用。

3、自由裁量權(quán)的行使，要合乎法的目的。

任何法律、法規(guī)的制定，都有它的價(jià)值取向，那就是法所追求的目的。自由裁量權(quán)的行使如果偏離乃至離法的目的，必然導(dǎo)致行政不合理，自由裁量權(quán)也就成了個(gè)人私利、圖報(bào)復(fù)的工具了。如為罰款而罰款，為完成罰款任務(wù)而執(zhí)法，既屬此種情形。

有了行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)遵循的原則和標(biāo)準(zhǔn)，并不等于人們都能遵循原則辦事，也不等于自由裁量權(quán)不會(huì)被濫用。對(duì)于自由裁量權(quán)還需要從道德和法制兩方面加以控制。江澤民同志在全國(guó)宣傳部長(zhǎng)會(huì)議的講話(huà)中指出：“我們?cè)诮ㄔO(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義，發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，要堅(jiān)持不懈地加強(qiáng)社會(huì)主義法制道德建設(shè)，依法制國(guó)，同時(shí)也要堅(jiān)持不懈地加強(qiáng)社會(huì)主義道德建設(shè)，以德治國(guó)。對(duì)于一個(gè)國(guó)家治理來(lái)說(shuō)，法制與道德，從來(lái)都是相輔相成、相互促進(jìn)。二者缺一不可，也不可偏廢。法制屬于政治建設(shè)、屬于政治文明，德治屬于思想建設(shè)、屬于精神文明。二者范疇不同，但其地位和功能都是非常重要的。我們應(yīng)當(dāng)始終注意把法治建設(shè)與道德建設(shè)結(jié)合起來(lái)，把依法治國(guó)與以德治國(guó)緊密結(jié)合起來(lái)”。這段講話(huà)，精辟而深刻地說(shuō)明了道德與法治在治理國(guó)家中的重要作用。為我們控制自由裁量權(quán)提供了理論指導(dǎo)，指明了正確方向。

在行政執(zhí)法中，自由裁量權(quán)每時(shí)都在行使之中，它有效增強(qiáng)了執(zhí)法辦案的準(zhǔn)確性和靈活性。但是，也確實(shí)存在著以下很多問(wèn)題：

1、人是有感情的，由于親戚、朋友、戰(zhàn)友、同學(xué)等原因，可能導(dǎo)致的自由裁量權(quán)的被濫用；

2、同樣是感情的原因，由于發(fā)生過(guò)沖突，或由于是仇家等原因，可能導(dǎo)致的自由裁量權(quán)的被濫用；

3、由于個(gè)人工作能力、認(rèn)識(shí)能力、知識(shí)水平?jīng)_突、道德水準(zhǔn)等因素，可能導(dǎo)致的自由裁量權(quán)的被濫用；

4、由于利益因素，比如，此項(xiàng)決定對(duì)具體工作人員有利害關(guān)系，或由于具體工作人員受賄等因素，可能導(dǎo)致的自由裁量權(quán)的被濫用；

5、由于受來(lái)自領(lǐng)導(dǎo)的壓力、同事的說(shuō)情等因素的影響，可能導(dǎo)致的自由裁量權(quán)的被濫用；等等。

自由裁量權(quán)的濫用，一是不利于社會(huì)秩序的穩(wěn)定。因?yàn)闉E用行政處罰自由裁量權(quán)，處理問(wèn)題隨意性很大，反復(fù)無(wú)常，不同情況相同處理，相同情況不同對(duì)待，引起群眾懷疑、不信任，產(chǎn)生對(duì)立情緒，不配合執(zhí)法，行政違法行為增多，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)秩序的不穩(wěn)定；二是助長(zhǎng)特權(quán)思想，滋生腐敗，影響黨和政府的形象。但是，社會(huì)事務(wù)是復(fù)雜的，對(duì)于偶發(fā)的事務(wù)，具體工作人員首次處理，法律雖然規(guī)定了原則，工作人員的判斷標(biāo)準(zhǔn)可能會(huì)與公眾標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生偏差，工作人員認(rèn)為是公正的，公眾可能認(rèn)為不公正；特別是在公正標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有形成之前，對(duì)于偶發(fā)的、復(fù)雜的事務(wù)的公正處理，是很難把握的。因此，自由裁量權(quán)的濫用，在客觀(guān)上也是不可避免的。正因?yàn)樽杂刹昧繖?quán)可能會(huì)被濫用，所以對(duì)自由裁量權(quán)必須進(jìn)行控制。