PPP項(xiàng)目績效考核實(shí)操指南

一般來說，社會(huì)資本參與公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目，很難獲得理想的收益，需要政府通過財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等方式給予一定的政策支持。從國際經(jīng)驗(yàn)看，推廣PPP模式，政府治理水平高則容易取得成功，政府治理水平低則往往難以成功。因此，推進(jìn)PPP模式時(shí)，不能簡單地把思想局限在緩解債務(wù)壓力上，不能把推廣PPP當(dāng)作又一次“甩包袱”。而要以此為契機(jī)，切實(shí)轉(zhuǎn)變思想觀念，把精力放到營造良好的政策環(huán)境上，把注意力轉(zhuǎn)向加強(qiáng)監(jiān)管上——

國家大力推廣的政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式，正在成為穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)的一個(gè)焦點(diǎn)。從國務(wù)院發(fā)文指導(dǎo)部署，到各地推出規(guī)模龐大的項(xiàng)目，再到社會(huì)資本，包括多家上市公司的廣泛參與，PPP模式不斷升溫。

在財(cái)政部日前召開的貫徹落實(shí)PPP指導(dǎo)意見全國電視電話會(huì)議上，財(cái)政部副部長張少春說，各地要著重在“快”字、“實(shí)”字上做文章，推動(dòng)PPP工作實(shí)現(xiàn)新發(fā)展、新突破。

PPP模式，正在掀起我國公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給的一場(chǎng)新變革。

立法準(zhǔn)備工作正在開展

政府與社會(huì)資本合作，在我國并不是全新的事物，上世紀(jì)80年代以來，各地已有不同形式的實(shí)踐。但從政策層面提出PPP概念，是近幾年來的事情，明確大力推廣的時(shí)間則更短，如何規(guī)范、有序推進(jìn)成為關(guān)鍵問題。

自2013年底以來，按照“法律規(guī)范+政策指導(dǎo)+實(shí)施細(xì)則”的制度框架，財(cái)政部著力構(gòu)建PPP制度規(guī)范體系，出臺(tái)PPP工作通知、操作指南、合同指南和財(cái)政承受能力論證指引，進(jìn)一步完善預(yù)算管理、政府采購等配套管理辦法，印發(fā)在市政公用、水污染防治、收費(fèi)公路和公共租賃住房領(lǐng)域推廣PPP模式的實(shí)施意見。而且，據(jù)悉財(cái)政部正在積極開展PPP立法準(zhǔn)備工作。

“我國PPP模式的突出特點(diǎn)，就是注重頂層設(shè)計(jì)和建章立制，然后再進(jìn)行操作層面的推進(jìn)。”財(cái)政部財(cái)政科研所副所長白景明向記者表示。

PPP模式制度建設(shè)最引人注目的舉措，就是國務(wù)院辦公廳今年5月底轉(zhuǎn)發(fā)了財(cái)政部、國家發(fā)展改革委、中國人民銀行聯(lián)合制定的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）。“這是我國PPP發(fā)展史上的一個(gè)里程碑，標(biāo)志著我國PPP發(fā)展進(jìn)入有章可循、有據(jù)可依的新階段。”張少春說。

“除了國辦文件對(duì)PPP模式進(jìn)行的全局規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)，財(cái)政部還從基本概念與基礎(chǔ)制度、預(yù)算管理與風(fēng)險(xiǎn)控制、重點(diǎn)行業(yè)指導(dǎo)等3方面構(gòu)建了比較完備的制度體系。”白景明說。

各地項(xiàng)目加速落地簽約

在項(xiàng)目落實(shí)方面，2014年底，財(cái)政部確定了污水處理、供水等領(lǐng)域30個(gè)示范項(xiàng)目，總投資約1800億元。今年5月底，國家發(fā)展改革委公開發(fā)布PPP推介項(xiàng)目，首批發(fā)布的項(xiàng)目共計(jì)1043個(gè)，總投資1.97萬億元，范圍涵蓋水利設(shè)施、市政設(shè)施、資源環(huán)境等多個(gè)領(lǐng)域。各省市也密集推出一大批PPP項(xiàng)目。

“PPP項(xiàng)目的投資金額動(dòng)輒幾億、十幾億乃至上百億元，有一個(gè)談判磋商、招商引資的過程，短期內(nèi)大量簽約并不現(xiàn)實(shí)。從目前各地情況看，進(jìn)展還是比較順利的。”白景明說。

記者了解到，各省市不少PPP項(xiàng)目已經(jīng)簽約，有的正在推進(jìn)。比如，截至目前，江蘇省列入省以上試點(diǎn)示范的19個(gè)項(xiàng)目中，有4個(gè)項(xiàng)目已根據(jù)合作協(xié)議進(jìn)入建設(shè)階段，有6個(gè)項(xiàng)目已進(jìn)入公開招選合作方階段，其他9個(gè)項(xiàng)目已制訂方案，爭(zhēng)取試點(diǎn)項(xiàng)目年內(nèi)全部落地。

據(jù)安徽省財(cái)政廳介紹，該省的全國示范項(xiàng)目進(jìn)展順利，目前已有兩個(gè)項(xiàng)目順利簽約，其中池州市主城區(qū)污水處理及市政排水設(shè)施PPP項(xiàng)目,已于2014年12月29日正式簽約，成為全國30個(gè)示范項(xiàng)目中第一個(gè)簽約項(xiàng)目。該省公開向社會(huì)發(fā)布的項(xiàng)目中，已有11個(gè)項(xiàng)目順利簽約。安慶北外環(huán)路PPP項(xiàng)目于5月6日簽約，成為國內(nèi)運(yùn)用PPP模式建設(shè)純公益性項(xiàng)目的“破題之作”。

《指導(dǎo)意見》提出，著力化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，積極引進(jìn)社會(huì)資本參與地方融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目改造，爭(zhēng)取通過政府和社會(huì)資本合作模式，減少地方政府性債務(wù)。記者注意到，目前推出的PPP項(xiàng)目中，有相當(dāng)一部分是存量項(xiàng)目。比如，在財(cái)政部確定的30個(gè)示范項(xiàng)目中，存量項(xiàng)目22個(gè)；江蘇省266個(gè)入庫項(xiàng)目中，存量項(xiàng)目120個(gè)。

探索全新管理理念

對(duì)于推廣PPP模式的意義，財(cái)政部部長樓繼偉在2013年底的全國財(cái)政工作會(huì)議上說，推廣運(yùn)用PPP不僅是一次微觀層面的“操作方式升級(jí)”，更是一次宏觀層面的“體制機(jī)制變革”。

作為一種公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供方式，PPP不是簡單的融資手段，而是一種全新的管理理念，包含了政府和社會(huì)資本的相互合作、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等，將政府在戰(zhàn)略制定方面的優(yōu)勢(shì)，與社會(huì)資本在管理效率、技術(shù)創(chuàng)新方面的優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率。

“在運(yùn)用PPP模式時(shí)，我們不能再簡單地把思想局限在緩解債務(wù)壓力上，不能把推廣PPP當(dāng)作又一次‘甩包袱’。而要以此為契機(jī)，切實(shí)轉(zhuǎn)變思想觀念，把精力放到營造良好的政策環(huán)境上，把注意力轉(zhuǎn)向加強(qiáng)監(jiān)管上。”張少春在上述全國電視電話會(huì)議上說。

“從國際經(jīng)驗(yàn)看，在推廣PPP模式的國家中，政府治理水平高的國家容易取得成功，政府治理水平低的國家則往往難以成功。因此，各地推行PPP模式，對(duì)地方政府治理水平提出了比較高的要求。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國公共財(cái)政與政策研究院院長喬寶云認(rèn)為，實(shí)施PPP模式，地方政府應(yīng)該承擔(dān)財(cái)政支出責(zé)任，這就需要提高債務(wù)管理、預(yù)算管理的水平。

“此外，PPP模式的推廣也應(yīng)該以合理的速度發(fā)展，對(duì)總體規(guī)模要有控制，要與地方政府的治理水平相適應(yīng)，預(yù)防債務(wù)增加過多。”喬寶云說。

PPP項(xiàng)目投資周期長、投資額大，對(duì)項(xiàng)目的規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)控制十分重要。為此，財(cái)政部出臺(tái)了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》，明確提出，每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。

一般來說，社會(huì)資本參與公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目，很難獲得理想的收益，需要政府通過財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等方式給予一定的政策支持。“政府應(yīng)該把PPP項(xiàng)目納入中期財(cái)政規(guī)劃，并從整體上做好PPP項(xiàng)目的設(shè)計(jì)，提高PPP項(xiàng)目的吸引力，使社會(huì)資本能夠通過參與項(xiàng)目獲取一定收益。比如，對(duì)于純公益性的市內(nèi)道路，可以通過廣告牌、停車場(chǎng)等的運(yùn)營，使社會(huì)資本得到收益。”白景明說。