權(quán)力清單制度

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導意見》(下文稱《指導意見》)，要求地方省、市縣級政府部門限期公布相關(guān)權(quán)力清單。去年地方推行的情況有什么值得推廣的經(jīng)驗?地方推行權(quán)力清單過程中會遇到哪些難題?《新華訪談》邀請中國行政體制改革研究會秘書長、國家行政學院教授王滿傳為網(wǎng)友解讀。

王滿傳說，這次的《指導意見》主要針對省和地方，有利于落實國務院這兩年簡政放權(quán)的措施。因為國務院各部門取消和下放權(quán)力的實施部門要靠地方承接。公布地方的行政權(quán)力清單，就知道國務院原來取消了哪些權(quán)力，以及地方取消和落實的情況。國務院取消，但地方政府權(quán)力清單里還有，就會逼著地方政府取消。部委審批權(quán)下放，但是地方的權(quán)力清單里還沒有，就會逼著地方承接。

國務院出臺《指導意見》，是從頂層設(shè)計的角度，針對目前企業(yè)、群眾反映的，尤其是這兩年簡政放權(quán)落實工作中間發(fā)現(xiàn)的問題來制定的對策。地方權(quán)力很多，用曬權(quán)力的辦法來清理，是"快刀斬亂麻"的手段。但是需要分步驟，尤其要在市縣級有序推進。

王滿傳說，去年一些地方在推行權(quán)力清單中有一些探索，但也遇到一些難題:比如，深圳市龍崗區(qū)推行"權(quán)責清單"時，因為權(quán)責事項真正清理的時候會發(fā)現(xiàn)數(shù)量極為龐大，面臨不知道從哪兒著手的難題，所以需要群策群力。

王滿傳說，從省一級來看，現(xiàn)有權(quán)力清單的標準不一樣。比如安徽省公布了75個行政工作部門的1700多項權(quán)責事項。浙江公布了42家省級單位的4000多項權(quán)力。廣東公布了51家直屬部門的6900多項權(quán)力。這就說明，各省份統(tǒng)一口徑不一樣，導致了數(shù)量上的差異。有的省是七八百項，有的是三四百項，有的是大項，有的是小項。那么龍崗區(qū)的方法是設(shè)計了"最小顆粒度"。比如行政處罰中交通違規(guī)的處罰，闖紅燈、亂停車，可以算成一項交通違規(guī)的處罰，但是它將闖紅燈算一項，亂停車算一項。顆粒度很小，所以它清理出來一萬多項。

王滿傳認為，清單的推行在政府工作部門也有阻力。因為亮出權(quán)力就是對權(quán)力的制約，就不能任性，權(quán)力尋租空間也小了，多了約束，增加了負擔和壓力，所以有些政府部門有抵觸情緒。

王滿傳說，在權(quán)力清單的推行中，深圳龍崗區(qū)有四個方面值得其他地方參考。

第一，同時將權(quán)力、責任清單列出來。做一個權(quán)責清單。過去在地方發(fā)現(xiàn)，政府部門有個不太正確的理念，就是政府部門要審批，誰審批誰負責，審批了就要負責任?，F(xiàn)在簡政放權(quán)不審批了，有人就說，不審批就不負責。其實這是不對的，因為審批是政府一種管理方式，現(xiàn)在政府部門事前不用審批了，但是事中、事后的監(jiān)管責任還要有，所以要列出責任。

第二，建立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌機制，如果不是當?shù)攸h政部門甚至主要領(lǐng)導親自指導，就會有很大阻力。有的部門權(quán)力取消下放，但是有的部門還沒有，那么事情就無法落地。

第三，建立專門的部門審核機制。龍崗梳理了一萬多項權(quán)力，哪些該取消，哪些不該取消，應該有個相對專業(yè)性的評估。可以請專家，或是有關(guān)編辦、法制部門形成工作組來專門做這個事。

第四，引入了社會參與。哪些權(quán)力清不清楚，哪些該取消?讓社會、企業(yè)、服務對象來說。龍崗區(qū)就有個公開征求意見的環(huán)節(jié)。

必須與問責制緊密聯(lián)系

推行權(quán)力清單制度與實行問責制是緊密聯(lián)系在一起的。權(quán)力與責任是對等的，權(quán)力意味著責任，權(quán)力越大責任越重。授之有據(jù)、行之有規(guī)、錯之有責是法治政府的應有之義。對于各級政府及其工作部門來說，明晰權(quán)力的過程也是明確責任的過程，公布了政府的權(quán)力也就公布了政府的責任，這樣人們就可以通過權(quán)力清單了解政府的權(quán)力范圍和責任界限，促使政府更加審慎地對待和行使權(quán)力。因此，推行政府權(quán)力清單制度，可以強化行使權(quán)力的責任意識，加大違規(guī)和違法用權(quán)的成本，從而降低和減少權(quán)力濫用的幾率。

推行政府權(quán)力清單制度，政府自身成了改革對象，如果沒有壯士斷腕的勇氣，改革就難以拓展和深化，權(quán)力就難以約束和規(guī)范，簡政放權(quán)就會形成放內(nèi)不放外、放虛不放實、放明不放暗、放責任不放權(quán)力的局面。因此，各級政府部門要胸懷大局、把握大勢、擔當大任，勇于自我凈化、自我革新、自我完善。當權(quán)力清單制度逐步建立，當權(quán)力運行的程序、環(huán)節(jié)、過程、責任逐步規(guī)范，就要把執(zhí)行提到重要議事日程。執(zhí)行不到位，權(quán)力清單就成了中看不中用的花瓶。只有通過監(jiān)督和問責，避免出現(xiàn)邊減邊增、明減暗增，或有利不放、無利推讓等現(xiàn)象，確保權(quán)力清單不折不扣地嚴格執(zhí)行，才能使推行權(quán)力清單制度達到預期目的。因此，要把監(jiān)督檢查納入權(quán)力運行的全過程，對權(quán)力運行進行實時跟蹤、全程監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)、糾正和查處權(quán)力濫用行為，確保各項權(quán)力科學高效運行。

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(下稱《決定》)明確提出，加快建設(shè)職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。關(guān)于如何加快建設(shè)法治政府，《決定》提出了依法全面履行政府職能、健全依法決策機制等六個方面的具體要求。而"推行政府權(quán)力清單制度，堅決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間"是實現(xiàn)全面履行政府職能的重要措施，也是加快建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容。

事實上，權(quán)力清單制度的首次提出是在黨的十八屆三中全會上:"推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程。"這是加強權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系建設(shè)的一項重大舉措，有利于深化行政審批制度改革，有利于加快政府職能轉(zhuǎn)變，有利于政府治理體系現(xiàn)代化，有利于把政府權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，打造有限、有為、有效的法治政府和服務型政府。當前，部分地方政府已加緊進行權(quán)力清單制度的編制和公開工作。而我們要實現(xiàn)"干部清正、政府清廉、政治清明"的政治建設(shè)新目標，公開"權(quán)力清單"是極其重要的一步。

權(quán)力清單制度的內(nèi)涵

權(quán)力清單包括政府權(quán)力清單和部門權(quán)力清單。所謂權(quán)力清單制度，就是政府及其部門在對其所行使的公共權(quán)力進行全面梳理的基礎(chǔ)上，依法界定每個部門、每個崗位的職責與權(quán)限，然后將職權(quán)目錄、實施主體、相關(guān)法律依據(jù)、具體辦理流程等以清單方式進行列舉和圖解，并公之于眾。推行政府權(quán)力清單制度的基本程序，一是全面厘清政府權(quán)力的底數(shù);二是明確權(quán)力清單，即在權(quán)力入單的基礎(chǔ)上，編制權(quán)力目錄和優(yōu)化權(quán)力流程，確保權(quán)力只能在依法賦予的職責和權(quán)限之內(nèi)運行，最大限度地壓縮政府機關(guān)工作人員行使權(quán)力的自由裁量空間，做到清單之外無職權(quán);三是根據(jù)權(quán)力清單推進政府機構(gòu)內(nèi)部優(yōu)化整合，加快政府職能轉(zhuǎn)變。

從實際情況看，權(quán)力運行暗箱操作，就容易導致權(quán)力濫用，進而產(chǎn)生各種腐敗。要公開權(quán)力，就要厘清一個部門、一個崗位到底有多少權(quán)力，每項權(quán)力的運作程序是什么。這就要求我們從清理權(quán)力入手，嚴格按照法律法規(guī)的規(guī)定，對各級政府及其工作部門的權(quán)力進行仔細審核確認，對超越法律法規(guī)范圍的權(quán)力堅決依法予以取消，對不符合法律法規(guī)要求的權(quán)力堅決予以調(diào)整，在此基礎(chǔ)上把經(jīng)過清理的各項權(quán)力列出權(quán)力清單，編成權(quán)力目錄。

在制定權(quán)力清單的過程中，應遵循減少層次、優(yōu)化流程、提高效能、方便辦事的原則，分析每項權(quán)力的運行過程，找準權(quán)力運行的關(guān)鍵節(jié)點，厘清各個節(jié)點的內(nèi)在聯(lián)系，優(yōu)化權(quán)力運行流程，固化業(yè)務操作程序，科學繪制權(quán)力運行流程圖，明確權(quán)力運行的方法步驟、時限要求與具體邊界，使權(quán)力運行明晰化、規(guī)范化、便捷化。法律法規(guī)有明確規(guī)定的權(quán)力運行流程，要按照法定程序編制;法律法規(guī)沒有明確規(guī)定的權(quán)力運行流程，要按照便捷原則編制，能并聯(lián)辦的要并聯(lián)辦、能集中辦的要集中辦、能簡化辦的要簡化辦。對于不合法、不合理的權(quán)力運行流程，要進行流程再造，減少內(nèi)部流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，規(guī)范限制自由裁量，實行權(quán)力運行流程法定;對于部門職權(quán)交叉的事項，原則上由一個部門牽頭辦理，力求避免多頭管理、多層執(zhí)法或監(jiān)管空白。

按照公開是常規(guī)、保密是例外的準則，除涉及國家機密和法律規(guī)定必須保密的事項之外，依法公開各級政府及其工作部門的決策權(quán)、執(zhí)法權(quán)、審批權(quán)等職責權(quán)限、法律依據(jù)、法定程序、工作時限、服務承諾和責任追究，將權(quán)力目錄與權(quán)力流程公之于眾，把權(quán)力運行的每一個環(huán)節(jié)都置于陽光下，使隱性權(quán)力公開化、顯性權(quán)力規(guī)范化，接受社會全方位全過程的監(jiān)督，從而杜絕對責任"踢皮球"、對好處"搶蛋糕"等不作為或亂作為現(xiàn)象，確保各項權(quán)力規(guī)范有序運行。

法無授權(quán)不可為

推行權(quán)力清單制度，必須遵循職權(quán)法定、邊界清晰、主體明確、運行公開原則，使政府機關(guān)職權(quán)的設(shè)定依照法律、法規(guī)、規(guī)章進行，嚴格實行法無授權(quán)不可為。各級政府和部門實施行政管理、開展行政執(zhí)法、提供行政服務，都要在法定范圍內(nèi)進行，體現(xiàn)法治政府對行政主體行使權(quán)力的要求。同時，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展、體制改革的深化，行政權(quán)力的確定還要符合精簡、統(tǒng)一、效能的要求。

推行政府權(quán)力清單制度，可以充分釋放社會的創(chuàng)造活力，有效發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用。推行政府權(quán)力清單制度的一個重要目的，就是使政府從微觀事務的干預中解脫出來，從要素資源的配置中解脫出來，把生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)交給企業(yè)，把資源配置權(quán)交給市場，把專業(yè)性服務交給社會;凡是企業(yè)能夠自主解決的，市場能夠自行調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或中介機構(gòu)能夠自我管理的問題，政府就不應通過行政手段加以干預;嚴格按照市場規(guī)律辦事，嚴格約束職權(quán)行使界限，切實把政府的職能轉(zhuǎn)到規(guī)劃制定、制度設(shè)計、市場監(jiān)管、公共服務、環(huán)境保護、社會治理上來;不該政府機關(guān)管的事情不能越位，該政府機關(guān)管的事情不能缺位，在把該管的事情管好的前提下，辦事手續(xù)越簡單越好。

作為一項政府職能轉(zhuǎn)變和運行流程再造的系統(tǒng)工程，推行政府權(quán)力清單制度需要完善配套的法律制度和機制平臺來支撐，使政府權(quán)力制度化、程序化、規(guī)范化，具有統(tǒng)一的規(guī)范、清晰的界限、既定的程序和明確的責任，切實把政府權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，用法治思維來管理政府事務，以制度的公信力來保障政府的公信力，以制度的執(zhí)行力來提升政府的執(zhí)行力。因此，要通過建立健全法律制度，規(guī)范政府與市場的關(guān)系、政府與社會的關(guān)系，使政府對外的職責邊界清晰化;規(guī)范政府層級之間的關(guān)系、部門之間的關(guān)系，使政府對內(nèi)的職責邊界清晰化;規(guī)范權(quán)力運行步驟、方式、次序、時限以及權(quán)力運行效果評價辦法和衡量標準，使政府運行的職責邊界清晰化。

推行權(quán)力清單制度，要圍繞"清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)、曬權(quán)"等主要環(huán)節(jié)，把與企業(yè)生產(chǎn)及群眾生活密切相關(guān)的行政職權(quán)放在優(yōu)先位置，著力解決群眾反映突出的實際問題。《意見》要求，各省級政府2015年底前，市縣兩級政府2016年底前要基本完成政府工作部門、依法承擔行政職能的事業(yè)單位的權(quán)力清單制度的公布工作。

此次由黨中央、國務院部署的權(quán)力清單制度，是貫徹十八屆三中全會《決定》"推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程"，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要舉措，對于深化行政體制改革，建設(shè)法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府具有重要意義。

權(quán)力清單制度是推動依憲執(zhí)政、依法行政，建設(shè)法治政府的重要改革舉措，其核心是一切權(quán)力出自法律，法無授權(quán)不可為。權(quán)力清單制度首先就是要以法律為準繩，對現(xiàn)有的行政權(quán)力來一次徹底衡量，合于法的明確之，不合于法的去除之。就像公布法律一樣，也將權(quán)力的"家底"公之于眾，接受公眾的監(jiān)督。

推行權(quán)力清單制度，重在"制度"二字。要實現(xiàn)權(quán)力公開運行并實現(xiàn)良性循環(huán)，不僅要公開權(quán)力清單，還要公開權(quán)力運行的過程和結(jié)果。因而在權(quán)力普查基礎(chǔ)上列出權(quán)力清單之后，還需要作出具體的權(quán)力流程圖，讓公眾看得懂、能監(jiān)督，并及時公布權(quán)力行使結(jié)果。最后還要根據(jù)公眾的反饋意見作出改進，從而進一步完善權(quán)力清單和流程圖，完善權(quán)力清單制度。

權(quán)力清單制度涉及行政體制、法律體系的方方面面，牽一發(fā)而動全身。建立健全權(quán)力清單制度，需要將權(quán)力清單制度置于全面深化改革、全面推進依法治國的整體規(guī)劃中有序推進。一方面要按時按質(zhì)建立和完善權(quán)力清單制度，將它當作深化改革和依法治國的抓手和突破口，倒逼政府治理水平和法治化水平的提高。另一方面要切實做好全面深化改革和依法治國的各項工作，做好權(quán)力清單制度的配套改革。

權(quán)力清單制度的實施范圍、主要任務、方式方法以及時間表已經(jīng)明晰。千里之行，始于足下，公布權(quán)力清單，加強權(quán)力清單的執(zhí)行和監(jiān)督，讓權(quán)力在陽光下有序運行，真正實現(xiàn)權(quán)為民所用、利為民所謀，進而以局部帶動整體，推進"四個全面"戰(zhàn)略布局的實現(xiàn)，這是廣大人民群眾對權(quán)力清單制度的殷殷期待。

黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《決定》提出，推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程。完善黨務、政務和各領(lǐng)域辦事公開制度，推進決策公開、管理公開、服務公開、結(jié)果公開。

"權(quán)力清單"，顧名思義，就是詳細規(guī)定權(quán)力究竟應該干什么，不能干什么，到底怎么干，等等。權(quán)力越透明，權(quán)利就越有保障。只有厘清權(quán)力的邊界，杜絕不作為、亂作為或以權(quán)謀私等亂象，才可能使權(quán)力得到有效監(jiān)督。當前，我們要實現(xiàn)"干部清正、政府清廉、政治清明"的政治建設(shè)新目標，公開"權(quán)力清單"是極其重要的一步。

一方面，推行"權(quán)力清單"是民心所盼。一個成熟的法治社會，公民對政府權(quán)力及其運作"洞若觀火"乃是一種常態(tài)。但長期以來，在老百姓的印象中，各級領(lǐng)導"上管天，下管地，中間還要管空氣"，難免會讓人對其權(quán)力運行的公正性心存疑慮。推行"權(quán)力清單"，讓權(quán)力公開透明，有助于消除權(quán)力運行中的暗箱操作、權(quán)力尋租和灰色地帶。

另一方面，推行"權(quán)力清單"是責任所系。權(quán)力意味著責任，權(quán)力越多，責任越大，權(quán)力越清楚，責任就越清楚。把各級政府及其工作部門的權(quán)力公布出來，就是公布了各個主體的責任。民眾就可以通過"權(quán)力清單"知道政府究竟該怎么辦事，這就在實際上增加了政府的責任意識。

當然，"權(quán)力清單"要想真正發(fā)揮作用，"責任清單"還得及時跟上。既要強調(diào)權(quán)力與責任的對等性，同時要有針對權(quán)力運行的問責機制。無數(shù)事實證明，只要權(quán)力沒有追責機制，就會出現(xiàn)職能退化或者亂作為。