權(quán)力清單制度問責(zé)結(jié)合

必須與問責(zé)制緊密聯(lián)系

推行權(quán)力清單制度與實(shí)行問責(zé)制是緊密聯(lián)系在一起的。權(quán)力與責(zé)任是對(duì)等的，權(quán)力意味著責(zé)任，權(quán)力越大責(zé)任越重。授之有據(jù)、行之有規(guī)、錯(cuò)之有責(zé)是法治政府的應(yīng)有之義。對(duì)于各級(jí)政府及其工作部門來說，明晰權(quán)力的過程也是明確責(zé)任的過程，公布了政府的權(quán)力也就公布了政府的責(zé)任，這樣人們就可以通過權(quán)力清單了解政府的權(quán)力范圍和責(zé)任界限，促使政府更加審慎地對(duì)待和行使權(quán)力。因此，推行政府權(quán)力清單制度，可以強(qiáng)化行使權(quán)力的責(zé)任意識(shí)，加大違規(guī)和違法用權(quán)的成本，從而降低和減少權(quán)力濫用的幾率。

推行政府權(quán)力清單制度，政府自身成了改革對(duì)象，如果沒有壯士斷腕的勇氣，改革就難以拓展和深化，權(quán)力就難以約束和規(guī)范，簡(jiǎn)政放權(quán)就會(huì)形成放內(nèi)不放外、放虛不放實(shí)、放明不放暗、放責(zé)任不放權(quán)力的局面。因此，各級(jí)政府部門要胸懷大局、把握大勢(shì)、擔(dān)當(dāng)大任，勇于自我凈化、自我革新、自我完善。當(dāng)權(quán)力清單制度逐步建立，當(dāng)權(quán)力運(yùn)行的程序、環(huán)節(jié)、過程、責(zé)任逐步規(guī)范，就要把執(zhí)行提到重要議事日程。執(zhí)行不到位，權(quán)力清單就成了中看不中用的花瓶。只有通過監(jiān)督和問責(zé)，避免出現(xiàn)邊減邊增、明減暗增，或有利不放、無利推讓等現(xiàn)象，確保權(quán)力清單不折不扣地嚴(yán)格執(zhí)行，才能使推行權(quán)力清單制度達(dá)到預(yù)期目的。因此，要把監(jiān)督檢查納入權(quán)力運(yùn)行的全過程，對(duì)權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤、全程監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、糾正和查處權(quán)力濫用行為，確保各項(xiàng)權(quán)力科學(xué)高效運(yùn)行。

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》(下文稱《指導(dǎo)意見》)，要求地方省、市縣級(jí)政府部門限期公布相關(guān)權(quán)力清單。去年地方推行的情況有什么值得推廣的經(jīng)驗(yàn)?地方推行權(quán)力清單過程中會(huì)遇到哪些難題?《新華訪談》邀請(qǐng)中國行政體制改革研究會(huì)秘書長、國家行政學(xué)院教授王滿傳為網(wǎng)友解讀。

王滿傳說，這次的《指導(dǎo)意見》主要針對(duì)省和地方，有利于落實(shí)國務(wù)院這兩年簡(jiǎn)政放權(quán)的措施。因?yàn)閲鴦?wù)院各部門取消和下放權(quán)力的實(shí)施部門要靠地方承接。公布地方的行政權(quán)力清單，就知道國務(wù)院原來取消了哪些權(quán)力，以及地方取消和落實(shí)的情況。國務(wù)院取消，但地方政府權(quán)力清單里還有，就會(huì)逼著地方政府取消。部委審批權(quán)下放，但是地方的權(quán)力清單里還沒有，就會(huì)逼著地方承接。

國務(wù)院出臺(tái)《指導(dǎo)意見》，是從頂層設(shè)計(jì)的角度，針對(duì)目前企業(yè)、群眾反映的，尤其是這兩年簡(jiǎn)政放權(quán)落實(shí)工作中間發(fā)現(xiàn)的問題來制定的對(duì)策。地方權(quán)力很多，用曬權(quán)力的辦法來清理，是"快刀斬亂麻"的手段。但是需要分步驟，尤其要在市縣級(jí)有序推進(jìn)。

王滿傳說，去年一些地方在推行權(quán)力清單中有一些探索，但也遇到一些難題:比如，深圳市龍崗區(qū)推行"權(quán)責(zé)清單"時(shí)，因?yàn)闄?quán)責(zé)事項(xiàng)真正清理的時(shí)候會(huì)發(fā)現(xiàn)數(shù)量極為龐大，面臨不知道從哪兒著手的難題，所以需要群策群力。

王滿傳說，從省一級(jí)來看，現(xiàn)有權(quán)力清單的標(biāo)準(zhǔn)不一樣。比如安徽省公布了75個(gè)行政工作部門的1700多項(xiàng)權(quán)責(zé)事項(xiàng)。浙江公布了42家省級(jí)單位的4000多項(xiàng)權(quán)力。廣東公布了51家直屬部門的6900多項(xiàng)權(quán)力。這就說明，各省份統(tǒng)一口徑不一樣，導(dǎo)致了數(shù)量上的差異。有的省是七八百項(xiàng)，有的是三四百項(xiàng)，有的是大項(xiàng)，有的是小項(xiàng)。那么龍崗區(qū)的方法是設(shè)計(jì)了"最小顆粒度"。比如行政處罰中交通違規(guī)的處罰，闖紅燈、亂停車，可以算成一項(xiàng)交通違規(guī)的處罰，但是它將闖紅燈算一項(xiàng)，亂停車算一項(xiàng)。顆粒度很小，所以它清理出來一萬多項(xiàng)。

王滿傳認(rèn)為，清單的推行在政府工作部門也有阻力。因?yàn)榱脸鰴?quán)力就是對(duì)權(quán)力的制約，就不能任性，權(quán)力尋租空間也小了，多了約束，增加了負(fù)擔(dān)和壓力，所以有些政府部門有抵觸情緒。

王滿傳說，在權(quán)力清單的推行中，深圳龍崗區(qū)有四個(gè)方面值得其他地方參考。

第一，同時(shí)將權(quán)力、責(zé)任清單列出來。做一個(gè)權(quán)責(zé)清單。過去在地方發(fā)現(xiàn)，政府部門有個(gè)不太正確的理念，就是政府部門要審批，誰審批誰負(fù)責(zé)，審批了就要負(fù)責(zé)任?，F(xiàn)在簡(jiǎn)政放權(quán)不審批了，有人就說，不審批就不負(fù)責(zé)。其實(shí)這是不對(duì)的，因?yàn)閷徟钦环N管理方式，現(xiàn)在政府部門事前不用審批了，但是事中、事后的監(jiān)管責(zé)任還要有，所以要列出責(zé)任。

第二，建立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌機(jī)制，如果不是當(dāng)?shù)攸h政部門甚至主要領(lǐng)導(dǎo)親自指導(dǎo)，就會(huì)有很大阻力。有的部門權(quán)力取消下放，但是有的部門還沒有，那么事情就無法落地。

第三，建立專門的部門審核機(jī)制。龍崗梳理了一萬多項(xiàng)權(quán)力，哪些該取消，哪些不該取消，應(yīng)該有個(gè)相對(duì)專業(yè)性的評(píng)估?？梢哉?qǐng)專家，或是有關(guān)編辦、法制部門形成工作組來專門做這個(gè)事。

第四，引入了社會(huì)參與。哪些權(quán)力清不清楚，哪些該取消?讓社會(huì)、企業(yè)、服務(wù)對(duì)象來說。龍崗區(qū)就有個(gè)公開征求意見的環(huán)節(jié)。

權(quán)力清單制度的內(nèi)涵

權(quán)力清單包括政府權(quán)力清單和部門權(quán)力清單。所謂權(quán)力清單制度，就是政府及其部門在對(duì)其所行使的公共權(quán)力進(jìn)行全面梳理的基礎(chǔ)上，依法界定每個(gè)部門、每個(gè)崗位的職責(zé)與權(quán)限，然后將職權(quán)目錄、實(shí)施主體、相關(guān)法律依據(jù)、具體辦理流程等以清單方式進(jìn)行列舉和圖解，并公之于眾。推行政府權(quán)力清單制度的基本程序，一是全面厘清政府權(quán)力的底數(shù);二是明確權(quán)力清單，即在權(quán)力入單的基礎(chǔ)上，編制權(quán)力目錄和優(yōu)化權(quán)力流程，確保權(quán)力只能在依法賦予的職責(zé)和權(quán)限之內(nèi)運(yùn)行，最大限度地壓縮政府機(jī)關(guān)工作人員行使權(quán)力的自由裁量空間，做到清單之外無職權(quán);三是根據(jù)權(quán)力清單推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部?jī)?yōu)化整合，加快政府職能轉(zhuǎn)變。

從實(shí)際情況看，權(quán)力運(yùn)行暗箱操作，就容易導(dǎo)致權(quán)力濫用，進(jìn)而產(chǎn)生各種腐敗。要公開權(quán)力，就要厘清一個(gè)部門、一個(gè)崗位到底有多少權(quán)力，每項(xiàng)權(quán)力的運(yùn)作程序是什么。這就要求我們從清理權(quán)力入手，嚴(yán)格按照法律法規(guī)的規(guī)定，對(duì)各級(jí)政府及其工作部門的權(quán)力進(jìn)行仔細(xì)審核確認(rèn)，對(duì)超越法律法規(guī)范圍的權(quán)力堅(jiān)決依法予以取消，對(duì)不符合法律法規(guī)要求的權(quán)力堅(jiān)決予以調(diào)整，在此基礎(chǔ)上把經(jīng)過清理的各項(xiàng)權(quán)力列出權(quán)力清單，編成權(quán)力目錄。

在制定權(quán)力清單的過程中，應(yīng)遵循減少層次、優(yōu)化流程、提高效能、方便辦事的原則，分析每項(xiàng)權(quán)力的運(yùn)行過程，找準(zhǔn)權(quán)力運(yùn)行的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，厘清各個(gè)節(jié)點(diǎn)的內(nèi)在聯(lián)系，優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行流程，固化業(yè)務(wù)操作程序，科學(xué)繪制權(quán)力運(yùn)行流程圖，明確權(quán)力運(yùn)行的方法步驟、時(shí)限要求與具體邊界，使權(quán)力運(yùn)行明晰化、規(guī)范化、便捷化。法律法規(guī)有明確規(guī)定的權(quán)力運(yùn)行流程，要按照法定程序編制;法律法規(guī)沒有明確規(guī)定的權(quán)力運(yùn)行流程，要按照便捷原則編制，能并聯(lián)辦的要并聯(lián)辦、能集中辦的要集中辦、能簡(jiǎn)化辦的要簡(jiǎn)化辦。對(duì)于不合法、不合理的權(quán)力運(yùn)行流程，要進(jìn)行流程再造，減少內(nèi)部流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，規(guī)范限制自由裁量，實(shí)行權(quán)力運(yùn)行流程法定;對(duì)于部門職權(quán)交叉的事項(xiàng)，原則上由一個(gè)部門牽頭辦理，力求避免多頭管理、多層執(zhí)法或監(jiān)管空白。

按照公開是常規(guī)、保密是例外的準(zhǔn)則，除涉及國家機(jī)密和法律規(guī)定必須保密的事項(xiàng)之外，依法公開各級(jí)政府及其工作部門的決策權(quán)、執(zhí)法權(quán)、審批權(quán)等職責(zé)權(quán)限、法律依據(jù)、法定程序、工作時(shí)限、服務(wù)承諾和責(zé)任追究，將權(quán)力目錄與權(quán)力流程公之于眾，把權(quán)力運(yùn)行的每一個(gè)環(huán)節(jié)都置于陽光下，使隱性權(quán)力公開化、顯性權(quán)力規(guī)范化，接受社會(huì)全方位全過程的監(jiān)督，從而杜絕對(duì)責(zé)任"踢皮球"、對(duì)好處"搶蛋糕"等不作為或亂作為現(xiàn)象，確保各項(xiàng)權(quán)力規(guī)范有序運(yùn)行。

法無授權(quán)不可為

推行權(quán)力清單制度，必須遵循職權(quán)法定、邊界清晰、主體明確、運(yùn)行公開原則，使政府機(jī)關(guān)職權(quán)的設(shè)定依照法律、法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行，嚴(yán)格實(shí)行法無授權(quán)不可為。各級(jí)政府和部門實(shí)施行政管理、開展行政執(zhí)法、提供行政服務(wù)，都要在法定范圍內(nèi)進(jìn)行，體現(xiàn)法治政府對(duì)行政主體行使權(quán)力的要求。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、體制改革的深化，行政權(quán)力的確定還要符合精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的要求。

推行政府權(quán)力清單制度，可以充分釋放社會(huì)的創(chuàng)造活力，有效發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用。推行政府權(quán)力清單制度的一個(gè)重要目的，就是使政府從微觀事務(wù)的干預(yù)中解脫出來，從要素資源的配置中解脫出來，把生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)交給企業(yè)，把資源配置權(quán)交給市場(chǎng)，把專業(yè)性服務(wù)交給社會(huì);凡是企業(yè)能夠自主解決的，市場(chǎng)能夠自行調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或中介機(jī)構(gòu)能夠自我管理的問題，政府就不應(yīng)通過行政手段加以干預(yù);嚴(yán)格按照市場(chǎng)規(guī)律辦事，嚴(yán)格約束職權(quán)行使界限，切實(shí)把政府的職能轉(zhuǎn)到規(guī)劃制定、制度設(shè)計(jì)、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)治理上來;不該政府機(jī)關(guān)管的事情不能越位，該政府機(jī)關(guān)管的事情不能缺位，在把該管的事情管好的前提下，辦事手續(xù)越簡(jiǎn)單越好。

作為一項(xiàng)政府職能轉(zhuǎn)變和運(yùn)行流程再造的系統(tǒng)工程，推行政府權(quán)力清單制度需要完善配套的法律制度和機(jī)制平臺(tái)來支撐，使政府權(quán)力制度化、程序化、規(guī)范化，具有統(tǒng)一的規(guī)范、清晰的界限、既定的程序和明確的責(zé)任，切實(shí)把政府權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，用法治思維來管理政府事務(wù)，以制度的公信力來保障政府的公信力，以制度的執(zhí)行力來提升政府的執(zhí)行力。因此，要通過建立健全法律制度，規(guī)范政府與市場(chǎng)的關(guān)系、政府與社會(huì)的關(guān)系，使政府對(duì)外的職責(zé)邊界清晰化;規(guī)范政府層級(jí)之間的關(guān)系、部門之間的關(guān)系，使政府對(duì)內(nèi)的職責(zé)邊界清晰化;規(guī)范權(quán)力運(yùn)行步驟、方式、次序、時(shí)限以及權(quán)力運(yùn)行效果評(píng)價(jià)辦法和衡量標(biāo)準(zhǔn)，使政府運(yùn)行的職責(zé)邊界清晰化。

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(下稱《決定》)明確提出，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。關(guān)于如何加快建設(shè)法治政府，《決定》提出了依法全面履行政府職能、健全依法決策機(jī)制等六個(gè)方面的具體要求。而"推行政府權(quán)力清單制度，堅(jiān)決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間"是實(shí)現(xiàn)全面履行政府職能的重要措施，也是加快建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容。

事實(shí)上，權(quán)力清單制度的首次提出是在黨的十八屆三中全會(huì)上:"推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程。"這是加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系建設(shè)的一項(xiàng)重大舉措，有利于深化行政審批制度改革，有利于加快政府職能轉(zhuǎn)變，有利于政府治理體系現(xiàn)代化，有利于把政府權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，打造有限、有為、有效的法治政府和服務(wù)型政府。當(dāng)前，部分地方政府已加緊進(jìn)行權(quán)力清單制度的編制和公開工作。而我們要實(shí)現(xiàn)"干部清正、政府清廉、政治清明"的政治建設(shè)新目標(biāo)，公開"權(quán)力清單"是極其重要的一步。

推行權(quán)力清單制度，要圍繞"清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)、曬權(quán)"等主要環(huán)節(jié)，把與企業(yè)生產(chǎn)及群眾生活密切相關(guān)的行政職權(quán)放在優(yōu)先位置，著力解決群眾反映突出的實(shí)際問題?！兑庖姟芬螅魇〖?jí)政府2015年底前，市縣兩級(jí)政府2016年底前要基本完成政府工作部門、依法承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位的權(quán)力清單制度的公布工作。

此次由黨中央、國務(wù)院部署的權(quán)力清單制度，是貫徹十八屆三中全會(huì)《決定》"推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程"，推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要舉措，對(duì)于深化行政體制改革，建設(shè)法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府具有重要意義。

權(quán)力清單制度是推動(dòng)依憲執(zhí)政、依法行政，建設(shè)法治政府的重要改革舉措，其核心是一切權(quán)力出自法律，法無授權(quán)不可為。權(quán)力清單制度首先就是要以法律為準(zhǔn)繩，對(duì)現(xiàn)有的行政權(quán)力來一次徹底衡量，合于法的明確之，不合于法的去除之。就像公布法律一樣，也將權(quán)力的"家底"公之于眾，接受公眾的監(jiān)督。

推行權(quán)力清單制度，重在"制度"二字。要實(shí)現(xiàn)權(quán)力公開運(yùn)行并實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)，不僅要公開權(quán)力清單，還要公開權(quán)力運(yùn)行的過程和結(jié)果。因而在權(quán)力普查基礎(chǔ)上列出權(quán)力清單之后，還需要作出具體的權(quán)力流程圖，讓公眾看得懂、能監(jiān)督，并及時(shí)公布權(quán)力行使結(jié)果。最后還要根據(jù)公眾的反饋意見作出改進(jìn)，從而進(jìn)一步完善權(quán)力清單和流程圖，完善權(quán)力清單制度。

權(quán)力清單制度涉及行政體制、法律體系的方方面面，牽一發(fā)而動(dòng)全身。建立健全權(quán)力清單制度，需要將權(quán)力清單制度置于全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國的整體規(guī)劃中有序推進(jìn)。一方面要按時(shí)按質(zhì)建立和完善權(quán)力清單制度，將它當(dāng)作深化改革和依法治國的抓手和突破口，倒逼政府治理水平和法治化水平的提高。另一方面要切實(shí)做好全面深化改革和依法治國的各項(xiàng)工作，做好權(quán)力清單制度的配套改革。

權(quán)力清單制度的實(shí)施范圍、主要任務(wù)、方式方法以及時(shí)間表已經(jīng)明晰。千里之行，始于足下，公布權(quán)力清單，加強(qiáng)權(quán)力清單的執(zhí)行和監(jiān)督，讓權(quán)力在陽光下有序運(yùn)行，真正實(shí)現(xiàn)權(quán)為民所用、利為民所謀，進(jìn)而以局部帶動(dòng)整體，推進(jìn)"四個(gè)全面"戰(zhàn)略布局的實(shí)現(xiàn)，這是廣大人民群眾對(duì)權(quán)力清單制度的殷殷期待。

黨的十八屆三中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《決定》提出，推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程。完善黨務(wù)、政務(wù)和各領(lǐng)域辦事公開制度，推進(jìn)決策公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。

"權(quán)力清單"，顧名思義，就是詳細(xì)規(guī)定權(quán)力究竟應(yīng)該干什么，不能干什么，到底怎么干，等等。權(quán)力越透明，權(quán)利就越有保障。只有厘清權(quán)力的邊界，杜絕不作為、亂作為或以權(quán)謀私等亂象，才可能使權(quán)力得到有效監(jiān)督。當(dāng)前，我們要實(shí)現(xiàn)"干部清正、政府清廉、政治清明"的政治建設(shè)新目標(biāo)，公開"權(quán)力清單"是極其重要的一步。

一方面，推行"權(quán)力清單"是民心所盼。一個(gè)成熟的法治社會(huì)，公民對(duì)政府權(quán)力及其運(yùn)作"洞若觀火"乃是一種常態(tài)。但長期以來，在老百姓的印象中，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)"上管天，下管地，中間還要管空氣"，難免會(huì)讓人對(duì)其權(quán)力運(yùn)行的公正性心存疑慮。推行"權(quán)力清單"，讓權(quán)力公開透明，有助于消除權(quán)力運(yùn)行中的暗箱操作、權(quán)力尋租和灰色地帶。

另一方面，推行"權(quán)力清單"是責(zé)任所系。權(quán)力意味著責(zé)任，權(quán)力越多，責(zé)任越大，權(quán)力越清楚，責(zé)任就越清楚。把各級(jí)政府及其工作部門的權(quán)力公布出來，就是公布了各個(gè)主體的責(zé)任。民眾就可以通過"權(quán)力清單"知道政府究竟該怎么辦事，這就在實(shí)際上增加了政府的責(zé)任意識(shí)。

當(dāng)然，"權(quán)力清單"要想真正發(fā)揮作用，"責(zé)任清單"還得及時(shí)跟上。既要強(qiáng)調(diào)權(quán)力與責(zé)任的對(duì)等性，同時(shí)要有針對(duì)權(quán)力運(yùn)行的問責(zé)機(jī)制。無數(shù)事實(shí)證明，只要權(quán)力沒有追責(zé)機(jī)制，就會(huì)出現(xiàn)職能退化或者亂作為。