審計制度審計制度改革

2015年12月8日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳正式印發(fā)《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及配套文件，對未來審計工作制度的完善、保障依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)做出部署和安排，要求到2020年，基本形成與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的審計監(jiān)督體制。這次改革對審計內(nèi)容、審計頻率等部分細則進行了首次明確，并將從多個方面完善中國審計制度。同時，明確提出要對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況進行全覆蓋。尤其是國有資源審計，是首次被單獨列出。除了明確審計對象，這次審計制度改革對工作的具體落實情況也進行了明確規(guī)定，未來，審計機關(guān)將在一定周期內(nèi)保證對審計對象的審計頻率，并針對重大政策措施、重大投資項目、重點資金和重大突發(fā)事件等開展跟蹤審計，黨政一把手要同時進行經(jīng)濟責(zé)任審計，堅持黨政同責(zé)。

這次審計制度改革的主要任務(wù)包括：

(一)實行審計全覆蓋

(二)強化上級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)

(三)探索省以下地方審計機關(guān)人財物管理改革

(四)推進審計職業(yè)化建設(shè)

(五)加強審計隊伍思想和作風(fēng)建設(shè)

(六)建立健全履行法定審計職責(zé)保障機制

(七)完善審計結(jié)果運用機制

(八)加強對審計機關(guān)的監(jiān)督

中國早在新民主主義革命時期，就在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命根據(jù)地設(shè)置過審計機關(guān)，建立了一套略具雛形的審計制度。1925年廣州省港罷工委員會建立的審計局，是中國審計制度的最初嘗試和萌芽。新民主主義革命各個時期因地制宜建立的各種形式的審計機關(guān)，在不同程度上起到了完善財務(wù)管理制度、維護正常財政經(jīng)濟秩序和保障人民革命利益的作用。從組織體制來看，當(dāng)時革命根據(jù)地不論采取中華蘇維埃共和國審計委員會的形式，還是采用陜甘寧邊區(qū)政府審計處的形式，它們都有一個共同的特點，即審計機關(guān)獨立行使審計監(jiān)督權(quán),不受其他行政機關(guān)、團體和個人的干涉,并且得到法律的保障。

中國1982年憲法有關(guān)審計制度的規(guī)定，是對新民主主義革命時期審計制度優(yōu)良傳統(tǒng)的直接繼承，是中國革命法制建設(shè)的新發(fā)展。根據(jù)憲法規(guī)定，國務(wù)院設(shè)立中華人民共和國審計署；省、自治區(qū)、直轄市人民政府，自治州、市人民政府，縣（市）、市轄區(qū)人民政府，設(shè)立審計局。中央審計署審計長根據(jù)國務(wù)院總理提名，由全國人民代表大會任免，在全國人大閉會期間，由全國人大常務(wù)委員會任免。地方各級審計局局長，由本級人民代表大會常務(wù)委員會任免。審計機關(guān)的主要任務(wù)是：對政府各部門、地方各級人民政府的財政收支，對國家財政金融機構(gòu)和企業(yè)、事業(yè)組織的財務(wù)收支，進行審計監(jiān)督。地方各級審計機關(guān)，依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，對本級人民政府和上一級審計機關(guān)負責(zé)。

審計制度伴隨著工業(yè)革命而產(chǎn)生，最早出現(xiàn)于英國。1896年紐約第一次公布《公證會計師條例》以后，審計制度開始在美國發(fā)展起來，現(xiàn)在世界上有150多個國家設(shè)置了專門審計機關(guān),建立了各自的審計制度。一般地說，審計獨立是各國的通例。但由于各國的歷史背景和國情不同，審計制度也不盡相同。從機構(gòu)的名稱來看，有的叫會計總局，有的叫審計總局，有的叫會計檢查院。從隸屬關(guān)系來看，有的屬立法機關(guān)，有的屬行政機關(guān)，有的屬司法機關(guān)。從審計方法來看，有事先審計、事后審計和稽查。從審計的形式來看，有送請審計、就地審計或巡回審計，清查與抽查。美國和聯(lián)邦德國實行綜合審計，即對政府部門的財政、財務(wù)和各項業(yè)務(wù)活動進行全面考核和綜合分析。隨著社會經(jīng)濟生活的發(fā)展，審計的含義已不限于事后審核財政收支情況的消極查錯防弊范圍，而成為積極幫助政府、經(jīng)濟主管部門以至企業(yè)、事業(yè)單位改善經(jīng)營管理，提高社會經(jīng)濟效益的手段。

一國的審計制度，是受這個國家社會制度的性質(zhì)所制約的。在資本主義國家，國家審計的對象是監(jiān)督國家預(yù)算的執(zhí)行和審核政府各部門的財政收支決算；同時也對國家企業(yè)、公共團體和軍隊等的資金收付及其運用程序進行審查。對于私人企業(yè),國家審計機關(guān)不予過問,它的審計工作由私人會計承擔(dān)。受審核的私人企業(yè)和從事審核的公證會計師雙方，只是委托和受委托的契約關(guān)系。

政府審計是對國家的財政、財務(wù)進行檢查監(jiān)督的制度。國家專門設(shè)置審計機關(guān)，依法對各級政府的財政收支進行審計監(jiān)督。

抗戰(zhàn)勝利后 ,國民政府重新設(shè)置或調(diào)整了審計機構(gòu) ,制定并修正了一些審計法規(guī) ,并以就地審計、抽查審計和巡回審計為工作中心 ,推行審計制度改革 ,對恢復(fù)和重建戰(zhàn)后國民經(jīng)濟發(fā)揮了一定作用。但受內(nèi)戰(zhàn)的影響 ,這種改革與戰(zhàn)后國民經(jīng)濟一直在一種不正常的狀態(tài)下進行 ,因此南京國民政府審計工作無法有根本性改觀 ,難免最終遭致失敗的厄運。

審計報告制度是下級審計機關(guān)向上級審計機關(guān)應(yīng)履行的報送資料范圍。根據(jù)《審計條例施行細則》第三條規(guī)定，其主要內(nèi)容是：審計機關(guān)實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，對本級人民政府和上一級審計機關(guān)報告工作。

下級審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時向上一級審計機關(guān)報送有關(guān)審計工作的下列資料： (1) 地方性審計法規(guī)、規(guī)章，本級人民政府關(guān)于審計工作的重要決定、指示; (2) 審計工作的計劃、總結(jié)、典型經(jīng)驗、重要的審計調(diào)查報告以及統(tǒng)計報表;(3)嚴(yán)重違反財經(jīng)法規(guī)、嚴(yán)重損失浪費等重大審計事項的審計結(jié)論和決定，上級審計機關(guān)交辦審計事項的審計報告; (4) 審計工作的其他重要情況。 2100433B

審計制度管理的一般原則，主要有以下幾點：

(一)科學(xué)性原則

審計制度管理的科學(xué)性，一方面，是要在先進的科學(xué)管理理論指導(dǎo)下，建立健全各項審計工作及其管理的工作制度，如把馬克思主義的歷史唯物主義和辯證唯物主義、現(xiàn)代行為科學(xué)、人學(xué)原理、效益性原理以及運用現(xiàn)代管理技術(shù)等等都滲透于管理制度之中，以保證審計管理制度的先進性。另一方面，是要保證建立的各項審計工作制度具有符合各項審計活動的客觀規(guī)律。特別是涉及一些工作程序的管理制度。比如，關(guān)于審計的程序，由于審計活動的客觀規(guī)律，總是先有對被審計單位的情況調(diào)查了解之后才能進入審計實施工作。這就決定審計人員必須遵循“準(zhǔn)備階段——實施階段——終結(jié)階段”這一符合發(fā)展規(guī)律的程序進行審計。如果沒有事先的難備和調(diào)查，就貿(mào)然查帳、查物、查資金，勢必出現(xiàn)事與愿違、出力不討好的結(jié)果。

由此可見，科學(xué)性的原則是審計制度管理的一個重要原則。盡管堅持這一原則并不是一件容易的事，但它終究是我們應(yīng)當(dāng)努力的方向。

(二)實用性原則

作為審計人員行動的準(zhǔn)則的審計管理制度，應(yīng)當(dāng)確實起到規(guī)范作用，即真正具有實用性。為此，要求審計管理制度的各項條款，具內(nèi)容必須明確、具體、可行?？赵掃B篇，言之無物，模棱兩可，含混其辭的所謂制度，是不可取的。以工業(yè)企業(yè)的審計制度為例，如果是關(guān)于企業(yè)執(zhí)行財經(jīng)紀(jì)律的審計制度，那么在制度的內(nèi)容上，就應(yīng)當(dāng)在目的、任務(wù)和方法上有明確具體的規(guī)定。在目的方面，應(yīng)當(dāng)明確指出：監(jiān)督財經(jīng)制度的執(zhí)行，檢查違犯財經(jīng)制度的行為，堵塞財政收支漏洞，保證國家財政收入等等。在任務(wù)方面，應(yīng)當(dāng)明確提出：①檢查現(xiàn)金管理情況，看現(xiàn)金存取和現(xiàn)金支票使用是否符合財務(wù)規(guī)定，有無挪用、白條抵庫的情況，行無貪污瓷竊情況；②檢查工資基金管理情況；③審查成本開支情況；④審查稅利上繳情況；⑤審查基本建設(shè)資金來源，計劃審批及資金撥付使用情況；⑥檢查福利基金提取使用情況；⑦檢查其他違犯財經(jīng)制度行為等等。在方法方面，應(yīng)當(dāng)清楚地說明：①審計財經(jīng)紀(jì)律，應(yīng)以單位自查為主；②上級主管部門和財政部門可以根據(jù)工作需要利于同單位違犯財經(jīng)紀(jì)律的不同情況，隨時組織檢查；③檢查財經(jīng)紀(jì)律要抽調(diào)熟悉業(yè)務(wù)，作風(fēng)正派、敢于同不正之風(fēng)斗爭的同志參加；④對檢查中及時發(fā)現(xiàn)的問題要及時組織內(nèi)查外調(diào)，取得確鑿證據(jù)；⑤根據(jù)問題的情節(jié)輕重進行處理，對模范遵守財經(jīng)紀(jì)律的單位和個人給予表彰，等等。只有這樣的審計管理制度，才是實用的，才能保證審計人員遵循這樣具體的行動準(zhǔn)則，完成自己擔(dān)負的審計任務(wù)。由此可見，審計管理制度的實用性是審計制度管理的又一重要原則。

(三)相對穩(wěn)定性原則

審計管理制度作為審計人員的行動準(zhǔn)則，是要大家遵照執(zhí)行的，一般不能經(jīng)常改變。比如，同一審計任務(wù)的審計方法，今天規(guī)定采用這個方法，明天改為那個方法，今天要求這樣做，明天又要求那樣做，結(jié)果不僅會引起審計人員的反感，更重要的是審計人員無所適從；不僅會打擊審計人員的積極性，而且也會直接影響審計工作，甚至?xí)斐苫靵y。因此，審計管理制度一經(jīng)制定，就必須保持相對的穩(wěn)定性。這種相對穩(wěn)定有二個含義：一是指它的相對穩(wěn)定，可以保持審計人員的思想穩(wěn)定，從而保持行動的統(tǒng)一；二是指它的相對穩(wěn)定，可以在實踐中使管理制度得到檢驗，從而證明其是否科學(xué)、合理。所以，除了特殊情況，一般不要輕易改動。

當(dāng)然，事物總是不斷變化、發(fā)展的，人們的認識也必然要發(fā)展變化。世界上根本沒有不變化的認識。恰恰相反，人們的認識正是遵循認識——實踐——再認識的規(guī)律而不斷深化的。作為人們對審計工作認識產(chǎn)物的審計管理制度也不例外，要想使其不斷完善或更加科學(xué)，就得在其處于相對穩(wěn)定的條件下經(jīng)受實踐的檢驗，如果發(fā)現(xiàn)確有不科學(xué)之處，或者由于審計工作中出現(xiàn)了新的情況，那就應(yīng)當(dāng)修定、補充或調(diào)整審計制度的內(nèi)容。這就是管理制度的相對穩(wěn)定性原則。 2100433B