審計(jì)自由裁量權(quán)

審計(jì)自由裁量權(quán)是一個(gè)審計(jì)學(xué)術(shù)語(yǔ)，指的是指國(guó)家執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)違法違規(guī)行為在法律、法規(guī)規(guī)定的原則和幅度內(nèi)，有選擇地實(shí)施處罰的力度。

審計(jì)自由裁量權(quán)存在于審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施審計(jì)處罰之中，審計(jì)機(jī)關(guān)在對(duì)審計(jì)監(jiān)督對(duì)象作出審計(jì)處罰時(shí)，可以斟酌違規(guī)行為的具體情況，在法定的處罰幅度內(nèi)自由選擇處罰方式、程度。例如，審計(jì)法實(shí)施條例第四十九條規(guī)定：被審計(jì)單位違反審計(jì)法的規(guī)定，拒不改正的，可對(duì)被審計(jì)單位處以五萬(wàn)元以下罰款；對(duì)被審計(jì)單位直接責(zé)任人員，審計(jì)機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)給予行政處分或紀(jì)律處分的，向有關(guān)部門、單位提出給予行政處分或紀(jì)律處分的建議，以及財(cái)經(jīng)法規(guī)的處罰規(guī)定中的5倍以下罰款、20%以下罰款、3個(gè)月基本工資以下的罰款等，上述“以下、認(rèn)為、應(yīng)當(dāng)”的語(yǔ)義就表明自由裁量權(quán)的范圍相當(dāng)廣泛，幾乎滲透在每個(gè)審計(jì)項(xiàng)目的審計(jì)處罰中。能否準(zhǔn)確掌握審計(jì)自由裁量權(quán)，關(guān)系到審計(jì)質(zhì)量水平，影響著審計(jì)機(jī)關(guān)的廉政建設(shè)和客觀公正形象，關(guān)系到審計(jì)機(jī)關(guān)能否有效地依法行使審計(jì)處罰權(quán)。 2100433B

從權(quán)力的本身屬性來(lái)看，任何一項(xiàng)權(quán)力都是有腐蝕性和侵犯性，總是趨于濫用。由于自由裁量權(quán)的靈活性又決定了它的更易于被濫用。自由裁量權(quán)的濫用構(gòu)成的違法往往是隱蔽的，不易為人們所識(shí)破。在現(xiàn)實(shí)生活中相應(yīng)法律法規(guī)對(duì)行政自由裁量權(quán)的約束較少，給自由裁量權(quán)的被濫用留下了隱患。在實(shí)際執(zhí)法中，由于地域不同、個(gè)人素質(zhì)和價(jià)值取向不同，導(dǎo)致對(duì)法律法規(guī)的理解不同，從而也會(huì)產(chǎn)生自由裁量權(quán)的被濫用。故此，正確地行使自由裁量權(quán)須遵循以下原則和標(biāo)準(zhǔn)：

1、自由裁量權(quán)的行使，要公正、善意、合乎情理。

公正，就是在行使自由裁量權(quán)時(shí)要出于公心，做到“相同情況相同處理，不同情況不同處理”；善意，就是行使自由裁量權(quán)時(shí)，要出于善良的意愿，不是圖報(bào)復(fù)；合乎情理，就是行使自由裁量權(quán)時(shí)，要合乎人們的正常思維，是出于一個(gè)正常人的通?？紤]而做出的行為。要合乎符合社會(huì)客觀規(guī)律，如責(zé)令當(dāng)事人撤除侵權(quán)商品上的商標(biāo)標(biāo)識(shí)，應(yīng)視數(shù)量的多少而定，不能要求幾分鐘內(nèi)完成。

2、自由裁量權(quán)的行使，要僅為正當(dāng)目的。

僅為正當(dāng)目的，是針對(duì)非正當(dāng)目的而言的。非正當(dāng)目的，是指出于私利等非正常的考慮?！八嚼笔且粋€(gè)廣義的概念，可分為“直接私利”和“間接私利”兩種。“直接私利”是指，自由裁量權(quán)的行使，直接能給行為人帶來(lái)經(jīng)濟(jì)上或政治上的好處；“間接私利”是指，自由裁量權(quán)的行使，雖然不能直接給行為人帶來(lái)好處，但是卻能給行為人帶來(lái)未來(lái)的、可期待的經(jīng)濟(jì)利益或政治利益。如當(dāng)事人違法事實(shí)輕微，卻被處以最高額的處罰，顯屬對(duì)自由裁量權(quán)的濫用。

3、自由裁量權(quán)的行使，要合乎法的目的。

任何法律、法規(guī)的制定，都有它的價(jià)值取向，那就是法所追求的目的。自由裁量權(quán)的行使如果偏離乃至離法的目的，必然導(dǎo)致行政不合理，自由裁量權(quán)也就成了個(gè)人私利、圖報(bào)復(fù)的工具了。如為罰款而罰款，為完成罰款任務(wù)而執(zhí)法，既屬此種情形。

有了行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)遵循的原則和標(biāo)準(zhǔn)，并不等于人們都能遵循原則辦事，也不等于自由裁量權(quán)不會(huì)被濫用。對(duì)于自由裁量權(quán)還需要從道德和法制兩方面加以控制。江澤民同志在全國(guó)宣傳部長(zhǎng)會(huì)議的講話中指出：“我們?cè)诮ㄔO(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義，發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過程中，要堅(jiān)持不懈地加強(qiáng)社會(huì)主義法制道德建設(shè)，依法制國(guó)，同時(shí)也要堅(jiān)持不懈地加強(qiáng)社會(huì)主義道德建設(shè)，以德治國(guó)。對(duì)于一個(gè)國(guó)家治理來(lái)說(shuō)，法制與道德，從來(lái)都是相輔相成、相互促進(jìn)。二者缺一不可，也不可偏廢。法制屬于政治建設(shè)、屬于政治文明，德治屬于思想建設(shè)、屬于精神文明。二者范疇不同，但其地位和功能都是非常重要的。我們應(yīng)當(dāng)始終注意把法治建設(shè)與道德建設(shè)結(jié)合起來(lái)，把依法治國(guó)與以德治國(guó)緊密結(jié)合起來(lái)”。這段講話，精辟而深刻地說(shuō)明了道德與法治在治理國(guó)家中的重要作用。為我們控制自由裁量權(quán)提供了理論指導(dǎo)，指明了正確方向。

在行政執(zhí)法中，自由裁量權(quán)每時(shí)都在行使之中，它有效增強(qiáng)了執(zhí)法辦案的準(zhǔn)確性和靈活性。但是，也確實(shí)存在著以下很多問題：

1、人是有感情的，由于親戚、朋友、戰(zhàn)友、同學(xué)等原因，可能導(dǎo)致的自由裁量權(quán)的被濫用；

2、同樣是感情的原因，由于發(fā)生過沖突，或由于是仇家等原因，可能導(dǎo)致的自由裁量權(quán)的被濫用；

3、由于個(gè)人工作能力、認(rèn)識(shí)能力、知識(shí)水平?jīng)_突、道德水準(zhǔn)等因素，可能導(dǎo)致的自由裁量權(quán)的被濫用；

4、由于利益因素，比如，此項(xiàng)決定對(duì)具體工作人員有利害關(guān)系，或由于具體工作人員受賄等因素，可能導(dǎo)致的自由裁量權(quán)的被濫用；

5、由于受來(lái)自領(lǐng)導(dǎo)的壓力、同事的說(shuō)情等因素的影響，可能導(dǎo)致的自由裁量權(quán)的被濫用；等等。

自由裁量權(quán)的濫用，一是不利于社會(huì)秩序的穩(wěn)定。因?yàn)闉E用行政處罰自由裁量權(quán)，處理問題隨意性很大，反復(fù)無(wú)常，不同情況相同處理，相同情況不同對(duì)待，引起群眾懷疑、不信任，產(chǎn)生對(duì)立情緒，不配合執(zhí)法，行政違法行為增多，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)秩序的不穩(wěn)定；二是助長(zhǎng)特權(quán)思想，滋生腐敗，影響黨和政府的形象。但是，社會(huì)事務(wù)是復(fù)雜的，對(duì)于偶發(fā)的事務(wù)，具體工作人員首次處理，法律雖然規(guī)定了原則，工作人員的判斷標(biāo)準(zhǔn)可能會(huì)與公眾標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生偏差，工作人員認(rèn)為是公正的，公眾可能認(rèn)為不公正；特別是在公正標(biāo)準(zhǔn)沒有形成之前，對(duì)于偶發(fā)的、復(fù)雜的事務(wù)的公正處理，是很難把握的。因此，自由裁量權(quán)的濫用，在客觀上也是不可避免的。正因?yàn)樽杂刹昧繖?quán)可能會(huì)被濫用，所以對(duì)自由裁量權(quán)必須進(jìn)行控制。

首先，對(duì)自由裁量權(quán)進(jìn)行道德控制，必須要加強(qiáng)思想建設(shè)，不斷提高精神文明的水平。

1、增強(qiáng)公仆意識(shí)、全心全意為人民服務(wù)。要明確我們的權(quán)利是人民給的，我們要用人民賦予我們的權(quán)力努力為人民服務(wù)。如果忘記了這一點(diǎn)，我們就會(huì)失去人民的信任和擁護(hù)，后果是不堪設(shè)想的。公仆意識(shí)、全心全意為人民服務(wù)的思想，實(shí)質(zhì)上就是公務(wù)員職業(yè)道德的必然要求，是控制主觀濫用自由裁量權(quán)的保證。

2、增強(qiáng)行政能力，不斷提高業(yè)務(wù)水平。光有好的思想，并不必然能夠控制自由裁量權(quán)的濫用，對(duì)于復(fù)雜的問題和層出不窮的新事物，需要我們有足夠的能力去處理。我們只有不斷地向書本去學(xué)習(xí)、向?qū)嵺`學(xué)習(xí)、向他人學(xué)習(xí)，不斷地發(fā)揮我們的聰明才智，才能在客觀上把自由裁量權(quán)控制在最低的限度內(nèi)。

3、要克服不良思想的侵蝕，防止拜金主義、享樂主義和極端個(gè)人主義泛濫，加強(qiáng)思想教育，使行政機(jī)關(guān)工作人員樹立正確的人生觀和世界觀，增強(qiáng)自己的內(nèi)控力，遏止私欲的膨脹，在思想上消除濫用自由裁量權(quán)的欲念。

其次，對(duì)自由裁量權(quán)進(jìn)行法律控制和制度控制，從源頭上解決自由裁量權(quán)過于“自由”的問題，使之具體化、規(guī)范化，具體較強(qiáng)的可操作性。

1、建立回避制度。在行政執(zhí)法時(shí)，如果執(zhí)法活動(dòng)與執(zhí)法人有厲害關(guān)系，該執(zhí)法人應(yīng)當(dāng)回避?；乇軕?yīng)實(shí)行主動(dòng)回避與申請(qǐng)回避相結(jié)合?；乇芘c否，有該工作人員所在單位的領(lǐng)導(dǎo)決定；領(lǐng)導(dǎo)需要回避的，有班子集體決定。

2、建立執(zhí)法責(zé)任制。執(zhí)法責(zé)任制也要有可操作性，要明確區(qū)分濫用自由裁量權(quán)的情況，看是主觀濫用，還是客觀濫用；是偶爾濫用，還是一貫濫用等等，來(lái)區(qū)別不同責(zé)任。使責(zé)任與個(gè)人的待遇和職務(wù)的升遷掛氣勾來(lái)，真正把執(zhí)法責(zé)任制落到實(shí)處。

3、建立司法審查制度，把自由裁量權(quán)行為納入司法軌道。行政執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)告知行政管理相對(duì)人具有申辯權(quán)、請(qǐng)求舉行聽證權(quán)、申請(qǐng)行政復(fù)議權(quán)、提起行政訴訟權(quán)、請(qǐng)求國(guó)家賠償權(quán)等等，使行政管理相對(duì)人的權(quán)利具有可救濟(jì)性，是凡是涉及到公民權(quán)利和公民義務(wù)的執(zhí)法行為（包括自由裁量權(quán)）都應(yīng)舉有可訴性，確立司法最終解決原則。

4、建立行政執(zhí)法監(jiān)督體系。監(jiān)督主體不僅有黨、國(guó)家機(jī)關(guān)（包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、檢查機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)），還有企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、基層群眾和公民。對(duì)已有的法定監(jiān)督方式還應(yīng)當(dāng)根據(jù)形勢(shì)的需要，繼續(xù)補(bǔ)充、完善；對(duì)沒有法定監(jiān)督方式的，要通過立法或制定規(guī)章，以保證卓有成效的監(jiān)督。同時(shí)，要有對(duì)濫用職權(quán)的人采取嚴(yán)厲的懲罰措施，還有對(duì)監(jiān)督有功人員的獎(jiǎng)勵(lì)和保護(hù)。

5、在立法層面，要處理好法律條文的“彈性”和執(zhí)法的“可操作性”關(guān)系，盡量做到明確、具體，減少“彈性”，尤其是對(duì)涉及到公民合法權(quán)益的條款，更應(yīng)如此?！巴椒ú蛔阋宰孕小薄Ｅ涮椎姆晌募?，構(gòu)成一個(gè)有不同層級(jí)組成的法律體系（法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件）。層級(jí)低的規(guī)范性文件，可隨著形勢(shì)的發(fā)展廢、改、立，以適應(yīng)不斷變化，從而也可以克服法律因穩(wěn)定性較強(qiáng)所具有的局限性。如果不便于做出硬性規(guī)定，至少應(yīng)有一個(gè)參照標(biāo)準(zhǔn)，作為指導(dǎo)性的意見。如最常見的“情節(jié)輕微”、“情節(jié)惡劣”，由于沒有一個(gè)參照標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)際執(zhí)法辦案中，“自由裁量權(quán)”已演變?yōu)椤叭我獠昧俊?，造成混亂，就不足為奇了。

6、要強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)說(shuō)明作出具行政行為的理由。在行政訴訟中，對(duì)濫用職權(quán)的證明，原告負(fù)有舉證責(zé)任，但由于這種舉證比較困難，借鑒國(guó)外的 作法，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)說(shuō)明作出具體行政行為的理由，以便確定其行政目的是否符合法律、法規(guī)授予這種權(quán)利的目的。對(duì)說(shuō)不出理由、理由闡述不充分或者不符合立法本意的，應(yīng)認(rèn)定為濫用職權(quán)。

7、加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高執(zhí)法水平。行政執(zhí)法人員素質(zhì)不高是個(gè)較普遍的問題這與我國(guó)正在進(jìn)行的現(xiàn)代化建設(shè)很不適合，有些行政執(zhí)法人員有“占據(jù)一方，唯我獨(dú)尊”的思想。為此，一方面要加緊通過各種渠道培訓(xùn)行政執(zhí)法人員，另一方面對(duì)那些不再適宜從事行政執(zhí)法活動(dòng)的人要堅(jiān)決調(diào)出，使得行政執(zhí)法隊(duì)伍廉正而富有效率。

8、實(shí)行定量分析，定性與定量想結(jié)合?！缎姓幜P法》第四條規(guī)定了行政處罰應(yīng)考慮的基本因素“違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度”，執(zhí)法部門可根據(jù)以上基本因素，各因素之主次情況及所占比重等，以綜合評(píng)定的方式來(lái)確定一個(gè)可供操作，也便于實(shí)現(xiàn)行政處罰的統(tǒng)一?？稍O(shè)想建立這樣一個(gè)公式，猶如單位對(duì)每位職工進(jìn)行的工資核算，工齡、級(jí)別、職務(wù)、任職年限等各種情況按不同的標(biāo)準(zhǔn)、檔次逐一對(duì)應(yīng)，其總和即是該同志的應(yīng)得工資。以“無(wú)照經(jīng)營(yíng)”為例，其應(yīng)考慮的法定因素為“無(wú)照經(jīng)營(yíng)的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、后果”（何人、何事、何地、何時(shí)、何因、何情、何果）。以“情節(jié)”為例，可分為“輕微、一般、比較惡劣、惡劣”四檔。再對(duì)這四檔予以明晰，確定其具體內(nèi)容。以“輕微”為例，時(shí)間短（15天以內(nèi)）、規(guī)模小（資產(chǎn)500元以內(nèi)）、違法獲利少（100元以內(nèi)）、未出售假冒偽劣產(chǎn)品、消費(fèi)者無(wú)投訴、第一次違法或不知道違法、有立功表現(xiàn)、主動(dòng)消除或減輕違法行為危害后果等。其余，以此類推。

9、人民法院對(duì)自由裁量權(quán)的司法監(jiān)督

《行政訴訟法》第5條規(guī)定了人民法院審查具體行政行為合法性的原則，人民法院通過行政訴訟依法對(duì)被訴行政機(jī)關(guān)的具體行政行使司法審查權(quán)，審查的主要內(nèi)容是具體行政行為的合法性而不是不適當(dāng)性。

但是，這并不是說(shuō)人民法院對(duì)自由裁量權(quán)就無(wú)法進(jìn)行司法監(jiān)督了。如前所述，行政機(jī)關(guān)所擁有的自由裁量權(quán)滲透到作出具體行政行為的各個(gè)階段，由于不正確地行使自由裁量權(quán)，其表現(xiàn)形式主要有濫用職權(quán)、拖延履行法定職責(zé)、行政處罰顯失公平等，所導(dǎo)致的法律后果是人民法院有權(quán)依法撤銷，限制履行或者變更具體行政行為。

然而，審查具體行政行為合法性的原則，表明了人民法院的有限司法審查權(quán)。當(dāng)前，我國(guó)正在大力加強(qiáng)社會(huì)主義民主和法制建設(shè)，強(qiáng)調(diào)為政清廉，人民法院應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮審判職能作用，在這方面要有所作為。一方面要嚴(yán)格依法辦案，即要保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，又要維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，克服畏難思想和無(wú)原則的遷就行政機(jī)關(guān)。另一方面要完善人民法院的司法建議權(quán)，對(duì)那些確實(shí)以權(quán)謀私者，或者其他違法違紀(jì)者，人民法院無(wú)法通過行政訴訟予以糾正的，應(yīng)當(dāng)以司法建議的形式向有關(guān)部門提出，以維護(hù)國(guó)家和人民的利益。

關(guān)于對(duì)自由裁量權(quán)的控制，還可以概括一些措施，如：行政檢察控制、行政機(jī)關(guān)的上下級(jí)間的控制、新聞監(jiān)督等等，本文就不加以論述了。但是，不管對(duì)自由裁量權(quán)如何進(jìn)行控制，都要掌握一個(gè)尺度，那就是：控而不死，用而不濫。調(diào)動(dòng)自由裁量權(quán)高效靈活的積極因素，抑制它容易被濫用的消極因素，使行政權(quán)的行使符合我國(guó)依法行政的要求，符合依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的要求。這就是我們永遠(yuǎn)追求的目標(biāo)。

要強(qiáng)化行政問責(zé)。嚴(yán)格執(zhí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制度，對(duì)違法決策、行政不作為或者亂作為，損害國(guó)家利益、公共利益和公民合法權(quán)益，造成嚴(yán)重社會(huì)影響甚至引發(fā)群體性事件的，要依法嚴(yán)肅追究負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員直至行政首長(zhǎng)的責(zé)任。2100433B