土地承包經(jīng)營權(quán)期限規(guī)定

土地承包經(jīng)營權(quán)是有期限的物權(quán)：耕地的承包期限為30年。草地的承包期限為30年至50年。林地的承包期限為30年至70年；特殊林木的承包期，經(jīng)國務(wù)院林業(yè)行政主管部門年批準(zhǔn)可以延長（《物權(quán)法》第126條第1款）。

土地承包經(jīng)營權(quán)的取得，有基于民事行為的，也有非基于民事行為的，以下予以分別說明：

基于民事行為取得承包經(jīng)營權(quán)

包括創(chuàng)設(shè)取得和移轉(zhuǎn)取得兩種情況：

（1）土地承包經(jīng)營權(quán)的創(chuàng)設(shè)取得，主要是指承包人與發(fā)包人通過訂立承包經(jīng)營合同而取得承包經(jīng)營權(quán)，分為家庭承包與以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式進(jìn)行的承包。通過這兩種方式承包的，都應(yīng)當(dāng)簽訂承包合同，承包合同自成立之日起生效，承包方于合同生效時(shí)取得土地承包經(jīng)營權(quán)。縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向土地承包經(jīng)營權(quán)人發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)證、林權(quán)證、草原使用權(quán)證，并登記造冊(cè)，確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)。

（2）土地承包經(jīng)營權(quán)的移轉(zhuǎn)取得，是指在土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)過程中，受讓人通過轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式，依法從承包人手中取得土地承包經(jīng)營權(quán)。我國物權(quán)法規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限。未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。土地承包經(jīng)營權(quán)人將土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓，當(dāng)事人要求登記的，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)土地承包經(jīng)營權(quán)變更登記；未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人。

通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地，依照農(nóng)村土地承包法等法律和國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)。

非基于民事行為而取得承包經(jīng)營權(quán)

在這里主要是繼承問題。繼承法第3條規(guī)定的遺產(chǎn)范圍中沒有規(guī)定承包經(jīng)營權(quán)，因此在我國民法學(xué)界對(duì)于承包經(jīng)營權(quán)能否繼承有不同的看法。農(nóng)村土地承包法認(rèn)可承包人應(yīng)得的承包收益的繼承，而有限地認(rèn)可土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承。

（1）以家庭承包方式取得的林地承包經(jīng)營權(quán)，承包人死亡的，其繼承人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包；

（2）以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式設(shè)立的承包經(jīng)營權(quán)，承包人死亡的，其繼承人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包。

土地承包經(jīng)營權(quán)（以下簡稱為“承包經(jīng)營權(quán)”）是反映我國經(jīng)濟(jì)體制改革中農(nóng)村承包經(jīng)營關(guān)系的新型物權(quán)。民法通則規(guī)定了公民、集體的承包經(jīng)營權(quán)受法律保護(hù)（第80條第2款、第81條第3款）。

承包經(jīng)營權(quán)就是承包人（個(gè)人或單位）因從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)或其他生產(chǎn)經(jīng)營項(xiàng)目而承包使用、收益集體所有或國家所有的土地或森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面的權(quán)利。其特征在于：

第一，承包經(jīng)營權(quán)是存在于集體所有或國家所有的土地或森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面的權(quán)利。這就是說，承包經(jīng)營權(quán)的標(biāo)的，是集體所有或國家所有的土地或森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面，而不是其他財(cái)產(chǎn)。有的集體組織，按承包人承包土地的數(shù)量，作價(jià)或不作價(jià)地分給承包人部分耕畜、農(nóng)具或其他生產(chǎn)資料，這是附屬于承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利。

農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營的，由發(fā)包人與承包人訂立承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)。而農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人承包經(jīng)營的，根據(jù)土地管理法第15條第2款的規(guī)定，必須經(jīng)村民會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。

第二，承包經(jīng)營權(quán)是承包使用、收益集體所有或國家所有的土地或森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面的權(quán)利。承包人對(duì)于承包土地等生產(chǎn)資料有權(quán)獨(dú)立進(jìn)行占有、使用、收益，進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，并排除包括集體組織在內(nèi)的任何組織或個(gè)人的非法干涉。這里應(yīng)當(dāng)指出的是。承包人并不取得承包土地或其他生產(chǎn)資料的全部收益的所有權(quán)，而是要依約定數(shù)額（承包合同）將一部分收益交付與發(fā)包人，其余的收益歸承包人所有。所謂“承包”，其意義主要在此。由于土地這一生產(chǎn)資料的特殊法律地位，承包人對(duì)之并無處分權(quán)。

第三，承包經(jīng)營權(quán)是為種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)或其他生產(chǎn)經(jīng)營項(xiàng)目而承包使用收益集體所有或國家所有的土地等生產(chǎn)資料的權(quán)利。這里的種植，不僅是指種植糧食、棉花油料等作物，也包括樹木、茶葉、蔬菜等。另外，在承包的土地或森林、山嶺、草原、荒地、灘涂水面經(jīng)營林業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)等，都屬承包經(jīng)營權(quán)的范圍。

第四，承包經(jīng)營權(quán)是有一定期限的權(quán)利。根據(jù)土地管理法第14條、第15條的規(guī)定，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包本集體經(jīng)濟(jì)組織的土地，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)的，其期限為30年。在土地承包經(jīng)營期限內(nèi)，對(duì)個(gè)別承包經(jīng)營者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)村民會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)。

單位、個(gè)人承包經(jīng)營國有土地，或者集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位、個(gè)人承包經(jīng)營集體所有的土地，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)，土地承包經(jīng)營的期限由承包合同約定。該期限雖然由當(dāng)事人在承包合同中加以約定，但應(yīng)當(dāng)根據(jù)從事承包經(jīng)營事業(yè)的具體情況，確定承包經(jīng)營的期限。例如開發(fā)性的承包經(jīng)營（如開荒造林），由于生產(chǎn)周期較長，需要多年的投資，期限可以長些。這既有利于土地的開發(fā)利用，也可以避免承包期限過長不利于對(duì)土地所有權(quán)的保護(hù)。

從以上承包經(jīng)營權(quán)具備的這些特征可以看出，承包經(jīng)營權(quán)雖然產(chǎn)生于承包合同，但不限于承包人與集體組織間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系，而是一種與債權(quán)具有不同性質(zhì)的物權(quán)，并且也是傳統(tǒng)民法的物權(quán)種類所不能包括的新型物權(quán)。

承包人的權(quán)利

在農(nóng)村土地承包經(jīng)營法律關(guān)系中，承包人享有以下權(quán)利：

（1）占有承包的土地以及森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面的，承包人有權(quán)從集體組織取得一定數(shù)量、質(zhì)量、位置的土地以及森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面，這是承包人進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的前提。

（2）使用承包的土地或其他生產(chǎn)資料，獨(dú)立進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。

（3）收取承包土地或其他生產(chǎn)資料的收益，并取得依約定數(shù)額向發(fā)包人支付收益后所余收益的所有權(quán)。公民個(gè)人的承包收益，可以繼承。

（4）轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營權(quán)，這是承包人對(duì)其承包權(quán)的處分，一般是承包人無勞動(dòng)力或轉(zhuǎn)營他業(yè)而將承包的土地轉(zhuǎn)包。轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營權(quán)的收益應(yīng)歸承包人所有。

（5）承包人承包土地以后，仍有權(quán)按集體組織規(guī)定的制度使用集體組織所有的農(nóng)林設(shè)施，如灌溉設(shè)施、農(nóng)機(jī)具等。

（6）承包地被征收的，土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)依法獲得相應(yīng)補(bǔ)償。

承包人的義務(wù)

（1）妥善使用承包的土地以及森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面。這不僅要求承包人不得在承包土地上蓋房、建窯、建墳，不準(zhǔn)進(jìn)行掠奪性經(jīng)營；而且還要求承包人根據(jù)土地的條件，合理使用，保存、改良土地，提高地力。

（2）承包人應(yīng)依承包合同規(guī)定的數(shù)額向集體組織交付承包土地或森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面的收益。

（3）承包人應(yīng)獨(dú)立承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。承包人承包土地以后，獨(dú)立進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，除了發(fā)生不可抗力承包人承擔(dān)的交付約定數(shù)額的承包收益的義務(wù)可以減免外，對(duì)于在生產(chǎn)經(jīng)營中的其他各種風(fēng)險(xiǎn)概由承包人自己承擔(dān)。

（4）承包人應(yīng)當(dāng)接受集體組織對(duì)于其生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的合法監(jiān)督、干涉。如承包人連續(xù)兩年棄耕拋荒的，發(fā)包人有權(quán)終止承包合同，收回發(fā)包的耕地。

發(fā)包人權(quán)利義務(wù)

發(fā)包人的權(quán)利和義務(wù)基本上是與承包人的權(quán)利和義務(wù)相對(duì)應(yīng)的，故只簡單列舉，不再贅述。

發(fā)包人的權(quán)利，主要是向承包人收取依承包合同規(guī)定數(shù)額的承包收益，對(duì)承包人的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。

發(fā)包人的義務(wù)，在于交付土地以及森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面給承包人，提供集體組織的農(nóng)林設(shè)施給承包人使用，不得隨意干涉承包人的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。

發(fā)包人在承包期內(nèi)不得調(diào)整承包地。因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形，需要適當(dāng)調(diào)整承包的耕地和草地的，應(yīng)當(dāng)依照農(nóng)村土地承包法等法律規(guī)定辦理。

發(fā)包人在承包期內(nèi)不得收回承包地。農(nóng)村土地承包法等法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。

土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種用益物權(quán)，既有物權(quán)消滅的一般事由，如承包地被征用、使用價(jià)值喪失等，也有土地承包經(jīng)營權(quán)的特定消滅事由，如承包方的提前交回、發(fā)包方的提前收回、承包期限屆滿等。

土地承包經(jīng)營權(quán)的提前收回和交回

土地承包經(jīng)營權(quán)的提前收回，是指在土地承包經(jīng)營合同約定的承包期屆滿之前，發(fā)包人在發(fā)生特定事由時(shí)將承包地提前收回，使土地承包經(jīng)營權(quán)歸于消滅的行為。土地承包經(jīng)營權(quán)的提前交回，是指在土地承包經(jīng)營合同約定的承包期屆滿之前，承包方將承包土地交回發(fā)包方，其土地承包經(jīng)營權(quán)歸于消滅的行為?！掇r(nóng)村土地承包法》和物權(quán)法草案都有類似規(guī)定，如物權(quán)法草案第135條規(guī)定：“對(duì)承包期內(nèi)的承包地，發(fā)包人不得收回。承包期內(nèi)的土地承包經(jīng)營權(quán)人全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照土地承包經(jīng)營權(quán)人的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。承包期內(nèi)的土地承包經(jīng)營權(quán)人全家遷入設(shè)區(qū)的市，享有城市居民社會(huì)保障待遇的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包人。土地承包經(jīng)營權(quán)人不交回的，發(fā)包人可以收回承包的耕地和草地。承包期內(nèi)的土地承包經(jīng)營權(quán)人交回承包地或者發(fā)包人依法收回承包地，土地承包經(jīng)營權(quán)人對(duì)其在承包地上投入而提高土地生產(chǎn)能力的，有權(quán)獲得合理補(bǔ)償”。可見，本條規(guī)定確認(rèn)了土地承包經(jīng)營權(quán)的收回和交回的消滅方式。

承包地期限屆滿

土地承包經(jīng)營權(quán)是一種有期物權(quán)，在期限屆滿時(shí)歸于消滅。依《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)的期限由承包經(jīng)營合同明確約定，耕地的承包期為30年，草地的承包期為30年到50年，林地的承包期為30年到70年，特殊林木的林地承包期，經(jīng)國務(wù)院行政主管部門批準(zhǔn)可以延長。以其他方式承包的土地，承包期由合同約定?？梢姡恋爻邪?jīng)營權(quán)的期限屆滿，土地承包經(jīng)營權(quán)就歸于消滅，承包方應(yīng)將承包地交回發(fā)包方。

承包地被征收

國家基于社會(huì)公共利益的需要而征收集體所有的農(nóng)村土地時(shí)，在該土地上設(shè)立的土地承包經(jīng)營權(quán)當(dāng)然消滅。但國家在征收土地承包經(jīng)營的土地時(shí)，應(yīng)當(dāng)給予承包方充分的、合理的補(bǔ)償。物權(quán)法草案第137條規(guī)定：“征收承包期內(nèi)的土地的，應(yīng)當(dāng)對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)人給予合理補(bǔ)償。征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置辦法應(yīng)當(dāng)告知土地承包經(jīng)營權(quán)人。土地補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用的使用、分配辦法，應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)村民會(huì)議討論決定。任何單位和個(gè)人不得貪污、挪用、截留土地補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用”。

承包地價(jià)值喪失

土地承包經(jīng)營權(quán)是一種用益物權(quán)，其目的是利用承包地的使用價(jià)值，當(dāng)承包經(jīng)營之土地的使用價(jià)值喪失時(shí)，自然無從實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營之目的，該項(xiàng)權(quán)利也就歸于消滅。這里的“使用價(jià)值喪失”包括土地本身的滅失，也包括承包用途的喪失。

其他消滅原因

土地承包經(jīng)營權(quán)在下列情形下也可以消滅：①合同解除。雙方協(xié)商一致，解除承包經(jīng)營合同，且承包經(jīng)營權(quán)的提前終止不損害國家、集體或他人利益。如承包方由于從事他業(yè)或其他原因無力經(jīng)營原承包土地，經(jīng)與發(fā)包方協(xié)商，可以解除承包關(guān)系；②不可抗力。由于不能歸之于當(dāng)事人任何一方的原因，承包的目的無法實(shí)現(xiàn)。例如，承包經(jīng)營權(quán)因不可抗力的原因而不能行使、承包經(jīng)營的土地被國家征用、確定承包經(jīng)營合同所依據(jù)的國家定購任務(wù)、價(jià)格、稅收等發(fā)生重大變化，承包人戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶等；③繼承落空。承包方死亡無人繼承或者繼承人放棄繼承的，土地承包經(jīng)營權(quán)也失去了存在的意義，于是即消滅。

土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛是指當(dāng)事人間因承包土地的使用、收益、流轉(zhuǎn)、調(diào)整、收回以及承包合同的履行等事項(xiàng)發(fā)生的爭議。它既可能發(fā)生在承包土地的農(nóng)民之間，也可能發(fā)生在承包土地的農(nóng)民與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者自治組織之間，還可能發(fā)生在農(nóng)民和其他單位或者個(gè)人之間。

因土地承包經(jīng)營發(fā)生糾紛的，雙方當(dāng)事人可以通過協(xié)商解決，也可以請(qǐng)求村民委員會(huì)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等調(diào)節(jié)解決。當(dāng)事人不愿協(xié)商、調(diào)解或者協(xié)商、調(diào)解不成的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁，也可以直接向人民法院起訴。

對(duì)行政機(jī)關(guān)依據(jù)職權(quán)侵犯農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的，還可以申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)行政復(fù)議結(jié)果不服的，除法律規(guī)定的少數(shù)事項(xiàng)外，還可以向人民法院提起訴訟。

協(xié)商解決是指當(dāng)事人再發(fā)生土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛后，在自愿互諒的基礎(chǔ)上，直接進(jìn)行磋商談判，自行解決爭議。調(diào)解是指在當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上，由當(dāng)事人雙方同意的第三者從中進(jìn)行溝通、斡旋，使糾紛當(dāng)事人自行達(dá)成解決糾紛的辦法。

關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，理論界的代表性觀點(diǎn)主要有物權(quán)說和債權(quán)說：

（一）物權(quán)說

大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)是一種用益物權(quán)性質(zhì)的民事權(quán)利。但理由不盡相同。

1、承包經(jīng)營權(quán)表現(xiàn)為對(duì)土地等物的直接支配的權(quán)利。承包人基于承包合同而實(shí)際占有、控制、使用土地，對(duì)土地行使直接支配的權(quán)利。

2、承包經(jīng)營權(quán)具有排他性。集體組織在與農(nóng)民簽訂承包合時(shí)，不能就同一標(biāo)的設(shè)定兩個(gè)承包權(quán)，承包人對(duì)于其承包標(biāo)的可以按照合同的約定，自主地行使使用和收益的權(quán)利，排除任何人的非法干涉。任何人都負(fù)有不得侵犯承包人的承包經(jīng)營權(quán)的義務(wù)。

3、承包經(jīng)營權(quán)具有優(yōu)先性、追及性。承包合同都是有期限的，期滿后，再次簽訂承包合同時(shí)原承包人在相同條件下享有優(yōu)先權(quán)。承包人根據(jù)合同占有承包標(biāo)的后，任何人都不得妨礙其權(quán)利的行使，不管承包的土地被誰占有，承包人都有追索權(quán)。

4、《民法》將承包經(jīng)營權(quán)規(guī)定為“與所有權(quán)有關(guān)的財(cái)產(chǎn)權(quán)”，而不是規(guī)定在債權(quán)部分，至少說明立法原意也是把它排除在債權(quán)之外的。

5、承包經(jīng)營權(quán)是根據(jù)承包合同設(shè)定的，但并不能據(jù)此認(rèn)定承包經(jīng)營權(quán)為債權(quán)。物權(quán)和合同并非互相排斥，相反合同往往是物權(quán)產(chǎn)生的主要原因。在承包經(jīng)營關(guān)系中，承包人根據(jù)合同請(qǐng)求集體將土地交由自己承包經(jīng)營的權(quán)利是一種債權(quán)，而承包人依據(jù)合同直接對(duì)土地承包經(jīng)營的權(quán)利則是物權(quán)，是對(duì)物的直接支配權(quán)，可以對(duì)抗任何人。

學(xué)者們還從革除實(shí)踐中家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的弊病出發(fā)，認(rèn)為應(yīng)將土地承包經(jīng)營權(quán)界定為物權(quán)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身的特性決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的周期性需要經(jīng)營者作長期投入，而長期投入的決定性因素是土地使用關(guān)系的長期穩(wěn)定及土地使用權(quán)利的自主流轉(zhuǎn)，而這只能在土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的基礎(chǔ)上才能統(tǒng)一起來，中國的第二輪土地承包與第一輪相比有一個(gè)明顯的不同，就是非常強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定土地使用關(guān)系的穩(wěn)定突出“30年不變，及對(duì)土地的頻繁調(diào)”透過30年不變的制度安排；賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)，以促使農(nóng)民增加對(duì)土地的長期投入，避免掠奪式經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的可持續(xù)利用、“增人不增地，減人不減地”。土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化，一方面可以控制農(nóng)村人口的出生率，另一方面可以實(shí)現(xiàn)土地承包權(quán)的自主流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地資源的市場化配置，提高土地資源的利用效率，以克服土地均包模式所導(dǎo)致的土地資源利用效率不高和土地規(guī)模狹小的弊端，同時(shí)也杜絕鄉(xiāng)村級(jí)干部在土地調(diào)整中的侵權(quán)行為。只有確定土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性才有利于維護(hù)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，才有利于農(nóng)用土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，才有利于農(nóng)用土地的合理利用。

（二）債權(quán)說

近年來，有觀點(diǎn)認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)為債權(quán)，其主要理由如下：

1、從土地承包經(jīng)營權(quán)的連帶性上看，土地承包經(jīng)營權(quán)連帶于聯(lián)產(chǎn)承包，不是一個(gè)獨(dú)立的物權(quán)?！奥?lián)產(chǎn)”意味著承包人必須達(dá)到“承包指標(biāo)”，發(fā)包人對(duì)作為承包經(jīng)營權(quán)標(biāo)的物的土地，仍有相當(dāng)大的支配力。

2、從承包人與土地所有者的關(guān)系上看，聯(lián)產(chǎn)承包合同關(guān)系是發(fā)包人與承包人之間的內(nèi)部關(guān)系，因此而取得的承包權(quán)實(shí)際上只有對(duì)人而無對(duì)也的效力。

3、從土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件來看，承包人不能自主轉(zhuǎn)讓承包權(quán)，而須經(jīng)發(fā)包人同意，這種轉(zhuǎn)讓方式完全是普通債權(quán)的轉(zhuǎn)讓方式。

4、依《民法通則》第80條第2款；就會(huì)出現(xiàn)土地所有權(quán)上設(shè)定土地使用權(quán)，又在土地使用權(quán)上設(shè)定土地承包經(jīng)營權(quán)的梯次結(jié)構(gòu)，這時(shí)的土地承包經(jīng)營權(quán)是否物權(quán)，不無疑問。

5、在土地轉(zhuǎn)包關(guān)系中，轉(zhuǎn)包人取得的權(quán)利也是土地承包經(jīng)營權(quán)，若該權(quán)利性質(zhì)為物權(quán)，這顯然違背一般物權(quán)法原理，若為債權(quán)，則立法上和實(shí)踐上不得不區(qū)別物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)和債權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)。

（三）對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)分析。

1、物權(quán)說是依體系解釋方法；將土地承包經(jīng)營權(quán)認(rèn)定為物權(quán)，并又從實(shí)踐的需要方面論述了土地承包經(jīng)營權(quán)為物權(quán)的必要性。債權(quán)說則是從現(xiàn)行規(guī)范經(jīng)過實(shí)證分析得出土地承包經(jīng)營權(quán)為債權(quán)的結(jié)論。而在土地承包經(jīng)營權(quán)推行的十多年中，隨著農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，土地承包經(jīng)營權(quán)具備了由債權(quán)向物權(quán)轉(zhuǎn)化的物質(zhì)條件，而在生活實(shí)踐中更多地具有債權(quán)屬性的土地承包經(jīng)營權(quán)，對(duì)土地承包人極為不利，因此多數(shù)學(xué)者認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)為物權(quán)。

2、物權(quán)和債權(quán)說兩種不同的見解，表明了中國對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)現(xiàn)行規(guī)范的沖突，依體系解釋方法，民法通則將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)定為“與所有權(quán)有關(guān)的財(cái)產(chǎn)權(quán)”，則土地承包經(jīng)營權(quán)性質(zhì)為他物權(quán)自屬無疑。從《民法通則》第80條第2款，《農(nóng)業(yè)法》第12條，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)系基于合同約定而產(chǎn)生的權(quán)利，當(dāng)事人雙方的權(quán)利義務(wù)由合同約定，顯然與物權(quán)法定原則相違背。此外，非經(jīng)發(fā)包人同意，土地承包經(jīng)營權(quán)人不能轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)。不能轉(zhuǎn)包承包土地，這表明土地承包經(jīng)營權(quán)只有對(duì)人效力而不具有對(duì)物效力，因而性質(zhì)當(dāng)為債權(quán)而非物權(quán)。正是因?yàn)榇嬖谶@些規(guī)范的不一致才使得立法者旨在規(guī)為物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)，在低價(jià)位的具體規(guī)范中，表現(xiàn)出許多債權(quán)特征，從而就有了物權(quán)說與債權(quán)說的不同見解。

現(xiàn)階段中國實(shí)行的是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)制度。流轉(zhuǎn)是市場的基本特征之一，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)就是土地使用權(quán)權(quán)利主體的轉(zhuǎn)換或變更。關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，學(xué)者們主要對(duì)以下問題進(jìn)行了探討。

（一）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性問題

關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性學(xué)者們的觀點(diǎn)比較一致，即土地承包經(jīng)營權(quán)確有必要進(jìn)行流轉(zhuǎn)，但流轉(zhuǎn)的原因?qū)W者們有不同的看法，可歸納為以下幾種。

1、中國實(shí)行的是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)。市場經(jīng)濟(jì)的主要特征就是市場化、社會(huì)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素是土地。如果不能實(shí)現(xiàn)土地資源的市場化配置，市場經(jīng)濟(jì)在農(nóng)村的建立將是一句假話。現(xiàn)有的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是將集體所有土地按人口平均分包到一家一戶，如果不允許土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，土地將被凝固在分散的一家一戶上，根本無法實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置?？陀^上阻礙了中國的土地資源向種田能手集中不利于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及土地的適度規(guī)模經(jīng)營，無法實(shí)現(xiàn)土地的市場化配置，那只有仍繼續(xù)原來的準(zhǔn)行政性分配土地的制度。這種準(zhǔn)行政性分配導(dǎo)致的缺點(diǎn)很多，否定了土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)因素和效益原則，事實(shí)上阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的進(jìn)上步發(fā)展。農(nóng)地的市場化配置將是進(jìn)一步深化農(nóng)村改革所必需的。

2、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自身的特點(diǎn)要求對(duì)土地的長期投入。為了確保農(nóng)戶對(duì)工地長期投入的利僧必須要穩(wěn)定的土地使用制度并允許土地使用權(quán)自主流轉(zhuǎn)，為此必須建立和健全中國的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度。

3、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的建立是解決農(nóng)村勞動(dòng)力的市場化、社會(huì)化的需要。中國現(xiàn)行的土地制度很大程度上禁固了農(nóng)村勞動(dòng)力。土地的承包經(jīng)營權(quán)基本是該集體的成員才能使用，這樣使農(nóng)村的勞動(dòng)力只能禁固在特定的集體所有的土地上。并且承包后收入多寡直接關(guān)系到農(nóng)戶收入的多寡，家庭的主要任務(wù)就是必須種好承包地，因此，家庭主要成員在農(nóng)忙時(shí)必須回到土地上，仍擺脫不了土地的禁錮。再者因?yàn)楝F(xiàn)行土地管理制度和其他以屬地原則相關(guān)的制度，如戶口等，使得農(nóng)村剩余勞動(dòng)力即使轉(zhuǎn)化到其他方面，戶口仍在農(nóng)村“農(nóng)民永遠(yuǎn)是農(nóng)民”這種禁固與土地有密切關(guān)系要解除土地對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的禁固，第一步必須從改革現(xiàn)行土地使用制度入手，建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)可流轉(zhuǎn)制度。使農(nóng)村勞動(dòng)既能通過這種制度取得土地承包權(quán)，又能通過這種制度將其轉(zhuǎn)讓出去同時(shí)搞好綜合改革，如戶籍制度改革等。

4、土地承包經(jīng)營權(quán)的可流轉(zhuǎn)制度是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)上步發(fā)展，規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的需要，現(xiàn)行的按人口平均分包土地的模式。使一家一戶的承包地不但面積小而且過于分散不僅制約了大型、先進(jìn)的農(nóng)業(yè)機(jī)械的有效使用，而且耗費(fèi)人力多、物力多，又使統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一施工的水利建設(shè)難以進(jìn)行，從而影響了農(nóng)業(yè)機(jī)械化、水利化工作的全面推進(jìn)。一方面會(huì)種田的種能能手得不到大規(guī)模土地供其耕種，另一方即使不會(huì)耕種者，無法耕種者也擁有一份土地使土地資源得不到有效利用，從而造成土地資源的極大浪費(fèi)。為了改善這種狀況，實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)?；?jīng)營，必須確立農(nóng)地可流轉(zhuǎn)制度，使會(huì)經(jīng)營土地者得到較大規(guī)模的土地，而不善經(jīng)營者將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓出去搞其他經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

5、是完善的土地法律制度的需要。《土地管理》第2條第3款規(guī)定，土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓。然而除城市國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓已形成系統(tǒng)的法律規(guī)則和市場運(yùn)行機(jī)制外，農(nóng)村集體土地使用權(quán)的漢轉(zhuǎn)尚無成形的法律法規(guī)。而早在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制建立之初，土地承包經(jīng)營權(quán)就不同程度地自發(fā)進(jìn)入了市場。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，這種自發(fā)進(jìn)入市場所帶來的糾紛和混亂表明，完善土地法律制度，依法規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，它是當(dāng)務(wù)爭。

（二）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度設(shè)計(jì)

雖然學(xué)者們論述了應(yīng)建立土地承包經(jīng)營權(quán)的依法流轉(zhuǎn)的制度，但現(xiàn)有的法律規(guī)定卻不是很充分，《土地管理法》第12條規(guī)定了土地使用權(quán)可依法轉(zhuǎn)讓。第14條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地由集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營，從事種植林、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)”。第15條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)”。可見土地承包經(jīng)營權(quán)原則須受讓人具有社區(qū)成員的身份，非社區(qū)成員的個(gè)人或組織受讓集體土地使用權(quán)作為例外受到嚴(yán)格限制。農(nóng)業(yè)部1994年12月《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系意見的通知》中指出：“在堅(jiān)持上地集體所有和不設(shè)土地農(nóng)業(yè)用途的前提下，經(jīng)收包方同意，允許承包方面承包期間。對(duì)承包標(biāo)的物依法轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股、其合法權(quán)益受法律保護(hù)”?！掇r(nóng)業(yè)法》第13條規(guī)定：“在承包期內(nèi)經(jīng)收包方同意，承包方可以轉(zhuǎn)讓所承包的土地嶺、草原、荒地、灘涂、水面，也可以將農(nóng)來承包合同的權(quán)利和義務(wù)轉(zhuǎn)讓給第三者?！?986年最高法院在《關(guān)于審理農(nóng)村承包合同糾紛案件若干問題的意見》中規(guī)定，承包人未經(jīng)發(fā)包人同意私自轉(zhuǎn)達(dá)、轉(zhuǎn)達(dá)包承包合同的。承包合同無效。《擔(dān)保法》第37條規(guī)定：“下列財(cái)產(chǎn)不得抵押……（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)。”以上這些規(guī)定構(gòu)成了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主要的法律淵源，此外還有一些根據(jù)這些規(guī)定而制定的行政法規(guī)，地方性法規(guī)規(guī)章。從以上這些規(guī)定可以看出：土地承包經(jīng)營權(quán)可以在集體組織成員內(nèi)，經(jīng)發(fā)包方同意，以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股的方式流轉(zhuǎn)，集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員受讓土地承包經(jīng)營權(quán)則很嚴(yán)格。土地承包經(jīng)營權(quán)不可以抵押。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為如此規(guī)定的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度，流轉(zhuǎn)范圍封閉，社區(qū)成員的身份因素對(duì)流轉(zhuǎn)有很大影響，采取債權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，使得中國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)并不順暢。另有學(xué)者認(rèn)為之所以要限制土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍，是因?yàn)檗r(nóng)村生產(chǎn)水平不高，而且為了維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定有必要這樣限制。

此外學(xué)者們還認(rèn)為中國的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，操作無章可循，自發(fā)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象多，沒有統(tǒng)一規(guī)范的程序，有很多“口頭協(xié)調(diào)”，糾紛隱患多，影響農(nóng)村正常的經(jīng)濟(jì)秩序。而且流轉(zhuǎn)管理落后。

（1）缺乏一部規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基本法。

（2）沒有專門負(fù)責(zé)農(nóng)地管理的職能機(jī)構(gòu)。

（3）農(nóng)村土地地籍制制度尚未全面建立。有的學(xué)者認(rèn)為中國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)采取登記原則。

不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的變動(dòng)必須依法登記，這樣做：

（1）可以強(qiáng)化土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)效力。

（2）可以維護(hù)交易安全。但具體深入的登記機(jī)關(guān)的設(shè)置、登記的程序和方法等并救濟(jì)化述。

此外還應(yīng)對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)作一不定期的限制。

1、不得改變土地用途。

2、禁止炒賣土地承包經(jīng)營權(quán)。

3、規(guī)定最低流轉(zhuǎn)面積，避免農(nóng)地過于分散化。

總之，學(xué)者們對(duì)這一部研究無論是深度，還是從廣度上講，都需做進(jìn)一步的努力。

土地承包經(jīng)營權(quán)農(nóng)村承包

農(nóng)村改革之初，土地所實(shí)行的家庭承包責(zé)任制是一種粗放型的改革方案，未能建立規(guī)范化農(nóng)村土地管理制度。農(nóng)村承包合同從簽訂、履行到解除常處在無人管理的狀態(tài)。依法簽訂，履行到解除常處在無人管理的狀態(tài)。依法簽訂，履行這類關(guān)系著集體利益與承包者合法權(quán)益的大量合同，對(duì)于當(dāng)前穩(wěn)定社會(huì)大局，穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有著舉足輕重的作用。如何加強(qiáng)對(duì)這類合同的管理，已成為當(dāng)前及今后農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)中亟待解決的頭號(hào)題。

一、農(nóng)村承包合同形成與發(fā)展過程中（即發(fā)包、簽訂、履行三個(gè)階段）存在著諸多方面的問題

1.發(fā)包階段

（1）“標(biāo)的”違法。

（2）“拉黑?！爆F(xiàn)象嚴(yán)重。

（3）重疊發(fā)包等。

2.簽訂階段

（1）自己代理。

（2）權(quán)利義務(wù)關(guān)系失衡。

（3）違法條款明顯。

3.履行中存在的問題

（1）對(duì)承包合同缺乏簽訂后的管理。

（2）用行政命令與行政手段的方法隨意解除合同。

（3）發(fā)包方主要領(lǐng)導(dǎo)的更換造成合同中止或無法履行。

（4）短期行為嚴(yán)重。

（5）“轉(zhuǎn)包”現(xiàn)象嚴(yán)重而大都違法。

為解決現(xiàn)行土地承爭經(jīng)營合同中存在的問題，對(duì)土地承包經(jīng)營合同的管理及其機(jī)構(gòu)設(shè)置，學(xué)者們有以下設(shè)想：

1、利用現(xiàn)有的行政機(jī)構(gòu)在不增加編制的條件下，調(diào)整業(yè)務(wù)部門，專設(shè)農(nóng)村承包經(jīng)營管理部門。

2、公證機(jī)關(guān)對(duì)土地承包經(jīng)營合進(jìn)行管理提出該觀點(diǎn)的學(xué)者對(duì)公證機(jī)關(guān)提前介入的可能性與必然性作了論述。為保證公證機(jī)關(guān)正確發(fā)揮職能作用。嚴(yán)肅執(zhí)法應(yīng)賦予公證機(jī)關(guān)以下權(quán)力：

（1）對(duì)合同進(jìn)行公證的必須權(quán)。

（2）公證機(jī)關(guān)經(jīng)審查以后不合法，不真實(shí)，不可行的合同有決定中止履行的權(quán)利以及其他有關(guān)的權(quán)利。

土地承包經(jīng)營權(quán)農(nóng)用土地

如前述。土地承包經(jīng)營權(quán)為物權(quán)，這意味農(nóng)民將獲得更大程度的自主權(quán)，在此情況下如何保護(hù)土地資源將是一個(gè)嚴(yán)重的問題，對(duì)此，學(xué)者提出了一些方法。土地用途管理，是拗國家采取必要的法定形式，使農(nóng)村土地各種現(xiàn)有性質(zhì)固定化，土地用途變更程序化。土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)性質(zhì)一個(gè)重要的制芳條件是建立健全土地產(chǎn)權(quán)登記制度。土地產(chǎn)權(quán)登記制度，一方面以法定形式明確土地產(chǎn)權(quán)的歸屬；另一方面以法定形式固定土地登記之用途。國家土地用途管理主要是對(duì)土地登記之用途。國家土地用途管理主要是對(duì)土地登記之用途的管理。在設(shè)立、轉(zhuǎn)移或行使土地承包經(jīng)營權(quán)時(shí)，如果擅自變更土地用途，政府土地主管機(jī)關(guān)可對(duì)此行使強(qiáng)恢復(fù)原狀或行政處罰的權(quán)力。

由于有關(guān)土地承包經(jīng)營的法律規(guī)定不健全，且一家一戶的農(nóng)村承包經(jīng)營戶在實(shí)際上處于弱勢(shì)地位，損害農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)益的事例很普遍，農(nóng)村中的糾紛也多源于此。如查承包經(jīng)營戶的合法權(quán)益得不到保護(hù)，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村秩序的穩(wěn)定是很不利的。如何保護(hù)農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)益，學(xué)者提出了以下幾點(diǎn)：

（一）完善立法。在立法中明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，規(guī)定好其具體的權(quán)能和權(quán)能的界限，有的主張制定專門的保護(hù)農(nóng)村承包經(jīng)營戶合法權(quán)益的條例?？傊?，首先要在法律法規(guī)中明確土地承包經(jīng)營戶的各樣的合法權(quán)利，并規(guī)不定期侵害其權(quán)益應(yīng)負(fù)的責(zé)任，明確規(guī)定侵害土地承包經(jīng)營戶權(quán)益者所應(yīng)負(fù)的民事責(zé)任，行政責(zé)任和刑事責(zé)任。

（二）如前所述加對(duì)對(duì)土地承包合同的管理，杜絕土地承包合同發(fā)生和發(fā)展過程中的違法現(xiàn)象。

（三）完善農(nóng)村土地的訴訟、調(diào)解、和仲裁制度，不少學(xué)者主張應(yīng)建立農(nóng)村土地糾紛仲裁制度，對(duì)有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)的問題進(jìn)行專門仲裁。還有的學(xué)者指出，應(yīng)完善農(nóng)村的糾紛調(diào)解制度，以解決農(nóng)村中的糾紛問題。

在過去改革開放的十多年來，中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有了很大發(fā)展，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)制度逐步確立，中國的農(nóng)村土地使用制度也需要進(jìn)一步的改革。如何進(jìn)行改革：學(xué)者們對(duì)現(xiàn)在的以土地承包經(jīng)營為核心的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制從諸多角度進(jìn)行了研究。希望大學(xué)者對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的研究成果，對(duì)中國的農(nóng)村土地制度改革產(chǎn)生應(yīng)有的作用，促進(jìn)有關(guān)方面的立法工作，盡快使中國農(nóng)村土地制度得到完善，促進(jìn)中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高和國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2019年11月，中共中央 國務(wù)院印發(fā)《中共中央國務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》。

2019年11月28日，國務(wù)院新聞辦公室舉行新聞發(fā)布會(huì)，請(qǐng)中央農(nóng)辦主任、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長韓長賦，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部黨組成員兼中農(nóng)辦秘書局局長吳宏耀解讀《中共中央 國務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》，并答記者問。

中央廣播電視總臺(tái)央視記者：

二輪承包馬上到期，廣大農(nóng)民都很關(guān)心延包問題，請(qǐng)問如何組織實(shí)施才能確?！伴L久不變”的政策落地？謝謝。

韓長賦：

謝謝您的提問。確實(shí)，二輪承包到期后再延長三十年，重大政策宣示以后，各方面都非常關(guān)注，尤其是農(nóng)民朋友更加關(guān)心。因?yàn)橥恋厥寝r(nóng)民最大的財(cái)富，我這里可以介紹點(diǎn)承包情況。大家都知道，我們是在農(nóng)村普遍進(jìn)行承包，有15億多畝的農(nóng)村承包地，涉及近兩億農(nóng)戶。所以土地如何延包事關(guān)他們的切身利益。這里有一組數(shù)據(jù)，二輪承包是從1993年開始，到1999年基本完成了。如果按照承包期三十年計(jì)算，到2023年開始，二輪承包就開始大批到期，就要開始延包。延包的高峰期集中在2026年到2028年。實(shí)際上，今年、明年這兩年，已經(jīng)有少部分村在開始做這個(gè)工作，因?yàn)橹袊那闆r各地方并不完全相同，所以每個(gè)地方的承包起始時(shí)間不是完全一樣、整齊劃一的。

承包到期后如何延包？黨中央的政策是一貫的。這次《意見》明確規(guī)定：一是堅(jiān)持延包原則，延包是一個(gè)原則，不得將承包地打亂重分，要確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定。絕大多數(shù)農(nóng)戶原來包哪個(gè)地，還是哪個(gè)地，所以延包是原則。二是延包的起點(diǎn)以各地第二輪土地承包到期開始計(jì)算，承包期還是三十年。具體到一個(gè)地方，特別是到一個(gè)縣，是從二輪承包到期為起點(diǎn)開始算起。

當(dāng)然，如何組織實(shí)施還有很多問題需要探索，有些問題還要通過探索來解決。主要是三個(gè)方面的工作：一是把證書發(fā)到農(nóng)民手中。從2014年起，我們開始推進(jìn)承包地的確權(quán)登記頒證，經(jīng)過六年來的集中攻堅(jiān)，這項(xiàng)工作已經(jīng)基本完成。發(fā)證率超過94%，下一步要繼續(xù)抓好掃尾，做到應(yīng)發(fā)盡發(fā)，要把農(nóng)戶的承包地明確下來，進(jìn)一步確定下來。二是健全配套法律政策。按照新修訂的《農(nóng)村土地承包法》，這個(gè)剛剛修訂并已經(jīng)實(shí)施了，要抓緊修改完善《土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等相關(guān)配套法律法規(guī)和政策措施。因?yàn)殛P(guān)于土地承包、延包，那里面都有明確的法律表述，要進(jìn)一步完善配套政策，還要依法來進(jìn)行這項(xiàng)工作。三是開展延包試點(diǎn)。準(zhǔn)備在一部分縣，主要是先期到期的縣開展第二輪土地承包到期后的延包試點(diǎn)，我們正在組織申報(bào)。通過試點(diǎn)，來摸索經(jīng)驗(yàn)，指導(dǎo)基層探索延包的具體辦法。關(guān)于延包，在大面積操作實(shí)行之前，中央以及有關(guān)部門還會(huì)出臺(tái)指導(dǎo)意見。謝謝。

在中國共產(chǎn)黨的十一屆三中全會(huì)以來的農(nóng)村改革實(shí)踐中，人們對(duì)農(nóng)民使用土地的權(quán)利形成了一個(gè)通行且已被法律認(rèn)可了的叫法——土地承包經(jīng)營權(quán)。然而，在法律、法規(guī)、政策及學(xué)術(shù)者述中，對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)概念。內(nèi)涵與外延的表述有諸多不同，歸納起來主要有以下幾種：

（一）稱之為土地承包經(jīng)營權(quán)，定義為：公民集體對(duì)集體所有或國家所有由全民所有制或集體所有制單位使用的國有土地的承包經(jīng)營權(quán)。該項(xiàng)權(quán)利的權(quán)利主體為公民或集體；權(quán)利客體為集體所有土地或國家所有由全民所有制單位或集體所有制單位使用的國有土地；權(quán)利內(nèi)容由合同約定。主要依據(jù)是該定義是根據(jù)憲法所規(guī)定的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，由中國民法通則和土地管理法明確規(guī)定的，并綜合《農(nóng)業(yè)法》等法律法規(guī)規(guī)定而得出的。憲法修正案第6條肯定了“家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制”《民法通則》第80第2款規(guī)定：“公民、集體依法對(duì)集體所有的或者國家所有由集體使用的土地的承包經(jīng)營權(quán)，受法律保護(hù)。承包雙方的權(quán)利和義務(wù)，依照法律由承包合同規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā返?2條規(guī)定”集體所有的土地，全民所有制單位、集體所有制單位使用的國有土地，可以由集體或者個(gè)人承包經(jīng)營，從事農(nóng)林牧副漁生產(chǎn)，承包經(jīng)營土地的集體或者個(gè)人，有保護(hù)和按照合同規(guī)定的用途合理利用土地的義務(wù)。土地的承包經(jīng)營權(quán)受法律的保護(hù)“。其它法律如《農(nóng)業(yè)法》、《擔(dān)保法》中的相關(guān)規(guī)及其它一些行政法規(guī)、規(guī)章司法解釋和政策中也多使用土地承包經(jīng)營權(quán)的概念，并作了類似于上述含義的規(guī)定。在諸多學(xué)者的學(xué)術(shù)著作中使用的也是”土地承包經(jīng)營權(quán)“仍不失為一個(gè)最恰當(dāng)?shù)母爬?，因?yàn)榫唧w的農(nóng)用土地使用權(quán)利大多仍是根據(jù)承包經(jīng)營合同而設(shè)立的。而且土地承包經(jīng)營權(quán)是已被廣大農(nóng)民認(rèn)可了的稱謂。

（二）稱之為農(nóng)地使用權(quán)。一些學(xué)者主張用“農(nóng)地使用權(quán)”一語取代現(xiàn)今使用的土地承包經(jīng)營權(quán)概念，并以物權(quán)關(guān)系固定農(nóng)地使用關(guān)系。農(nóng)地使用權(quán)是指農(nóng)業(yè)經(jīng)營者在集體經(jīng)濟(jì)組織所有的或國家所有由集體經(jīng)濟(jì)組織長期使用的土地上進(jìn)行耕作，養(yǎng)殖或畜牧等農(nóng)業(yè)活動(dòng)的權(quán)利。它是一種真正的用益物權(quán)，具有用益物權(quán)的全部性質(zhì)。他們認(rèn)為聯(lián)產(chǎn)承包合同，屬于債權(quán)關(guān)系，基于承包合同所取得的農(nóng)地使用權(quán)，屬于債權(quán)性質(zhì)。債權(quán)效力比物權(quán)弱，債權(quán)原則上不能對(duì)抗物權(quán)。改革開放以來，各地經(jīng)常發(fā)生發(fā)包方任意撕毀承包合同，嚴(yán)重侵害承包方合法權(quán)益的事件，主要是因?yàn)檗r(nóng)戶所取得的使用權(quán)屬于債權(quán)。此外，債權(quán)屬于有期限的權(quán)利，致使臨近合同到期農(nóng)戶對(duì)土地不愿投入，甚至進(jìn)行掠奪式經(jīng)營以及重新簽訂合同時(shí)引起農(nóng)村秩序動(dòng)蕩等現(xiàn)象。如果采用物權(quán)關(guān)系和物權(quán)制度，基于物權(quán)的效力，可以對(duì)抗所有權(quán)人，據(jù)此可以避免任意侵害農(nóng)戶利益的現(xiàn)象。還有的學(xué)者認(rèn)為，中國的土地承包經(jīng)營權(quán)經(jīng)歷了一個(gè)債權(quán)物權(quán)化的過程。而土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的一個(gè)形式上的結(jié)果，就是在農(nóng)村土地用益物權(quán)體系中，不再使用“承包經(jīng)營權(quán)”這一帶有債權(quán)特點(diǎn)的概念，“為了避免與債法上的‘承包經(jīng)營’相混淆，在物權(quán)法上還是不用這一概念為好”。還有的學(xué)者認(rèn)為，為了實(shí)現(xiàn)中國法制的現(xiàn)代化，在法律術(shù)語上應(yīng)與各國通行做法一致，故應(yīng)用農(nóng)地使用權(quán)代替土地承包經(jīng)營權(quán)。

（三）稱之為永佃權(quán)。有的學(xué)者提出中國的農(nóng)用土地使用制度應(yīng)實(shí)行永佃權(quán)制度。有的則認(rèn)為，中國的農(nóng)村土地承包權(quán)就是一種新的永佃權(quán)。在社會(huì)主義制度下仍是一種用益物權(quán)，它是指土地經(jīng)營者（永佃權(quán)人）以支付佃租，長期在集體所有或國家所有但由集體使用的土地上耕種的權(quán)利。他們認(rèn)為永佃權(quán)從權(quán)利性質(zhì)內(nèi)容到權(quán)利期限（30年甚至更長）都是與現(xiàn)行關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)范接軌的必要實(shí)行永佃權(quán)制度。實(shí)行永佃權(quán)，不僅可以使土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，而且可以使土地經(jīng)營權(quán)得以流動(dòng)，形成規(guī)模經(jīng)營，并為土地投資提供內(nèi)在動(dòng)力，可以有效地克服家庭承包經(jīng)營責(zé)任制的土地均包而引起的土地經(jīng)營規(guī)模較小，承包地流轉(zhuǎn)困難，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整受阻等問題。且永佃權(quán)的長期性可以避免農(nóng)戶對(duì)土地的掠奪式經(jīng)營。他們有的還認(rèn)為可以而且應(yīng)該用“永佃權(quán)”代替“農(nóng)地使用權(quán)”“永”表明該權(quán)利為一種長期的權(quán)利，“佃”字表明永佃權(quán)反映租佃關(guān)系，簡潔明了，內(nèi)涵確定。而“農(nóng)地使用權(quán)”系生造的概念，以“使用權(quán)”概括，易生歧義，因?yàn)閷?duì)土地承包經(jīng)營的權(quán)利不僅限于使用權(quán)，因而，如果中國將來物權(quán)立法采取一種與永佃權(quán)制度基本一致的制度，在名稱上應(yīng)采取永佃權(quán)，總之，在美土地承包經(jīng)營權(quán)的名稱、內(nèi)涵及外延上尚有不同的認(rèn)識(shí)。各種主張均有一定的合理和可取之處。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法

第一條 為穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系，維護(hù)承包方依法取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理，根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，制定本辦法。

第二條 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證是農(nóng)村土地承包合同生效后，國家依法確認(rèn)承包方享有土地承包經(jīng)營權(quán)的法律憑證。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證只限承包方使用。

第三條 承包耕地、園地、荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地從事種植業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，承包方依法取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)后，應(yīng)頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證予以確認(rèn)。

承包草原、水面、灘涂從事養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的，依照《中華人民共和國草原法》、《中華人民共和國漁業(yè)法》等有關(guān)規(guī)定確權(quán)發(fā)證。

第四條 實(shí)行家庭承包經(jīng)營的承包方，由縣級(jí)以上地方人民政府頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證。

實(shí)行其它方式承包經(jīng)營的承包方，經(jīng)依法登記，由縣級(jí)以上地方人民政府頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證。

縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的備案、登記、發(fā)放等具體工作。

第五條 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證所載明的權(quán)利有效期限，應(yīng)與依法簽訂的土地承包合同約定的承包期一致。

第六條 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證應(yīng)包括以下內(nèi)容：

（一）名稱和編號(hào)；

（二）發(fā)證機(jī)關(guān)及日期；

（三）承包期限和起止日期；

（四）承包土地名稱、坐落、面積、用途；

（五）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)變動(dòng)情況；

（六）其他應(yīng)當(dāng)注明的事項(xiàng)。

第七條 實(shí)行家庭承包的，按下列程序頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證：

（一）土地承包合同生效后，發(fā)包方應(yīng)在30個(gè)工作日內(nèi)，將土地承包方案、承包方及承包土地的詳細(xì)情況、土地承包合同等材料一式兩份報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府農(nóng)村經(jīng)營管理部門。

（二）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府農(nóng)村經(jīng)營管理部門對(duì)發(fā)包方報(bào)送的材料予以初審。材料符合規(guī)定的，及時(shí)登記造冊(cè)，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府向縣級(jí)以上地方人民政府提出頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的書面申請(qǐng);材料不符合規(guī)定的，應(yīng)在15個(gè)工作日內(nèi)補(bǔ)正。

（三）縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府報(bào)送的申請(qǐng)材料予以審核。申請(qǐng)材料符合規(guī)定的，編制農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證登記簿，報(bào)同級(jí)人民政府頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證；申請(qǐng)材料不符合規(guī)定的，書面通知鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府補(bǔ)正。

第八條 實(shí)行招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地的，按下列程序辦理農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證：

（一）土地承包合同生效后，承包方填寫農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證登記申請(qǐng)書，報(bào)承包土地所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府農(nóng)村經(jīng)營管理部門。

（二）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府農(nóng)村經(jīng)營管理部門對(duì)發(fā)包方和承包方的資格、發(fā)包程序、承包期限、承包地用途等予以初審，并在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證登記申請(qǐng)書上簽署初審意見。

（三）承包方持鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府初審?fù)ㄟ^的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記申請(qǐng)書，向縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證登記。

（四）縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門對(duì)登記申請(qǐng)予以審核。申請(qǐng)材料符合規(guī)定的，編制農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證登記簿，報(bào)請(qǐng)同級(jí)人民政府頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證；申請(qǐng)材料不符合規(guī)定的，書面通知申請(qǐng)人補(bǔ)正。

第九條 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證登記簿記載農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的基本內(nèi)容。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證、農(nóng)村土地承包合同、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證登記簿記載的事項(xiàng)應(yīng)一致。

第十條 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證登記簿、承包合同登記及其他登記材料，由縣級(jí)以上地方農(nóng)業(yè)行政主管部門管理。

農(nóng)村土地承包方有權(quán)查閱、復(fù)制農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證登記簿和其他登記材料。縣級(jí)以上農(nóng)業(yè)行政主管部門不得限制和阻撓。

第十一條 農(nóng)村土地承包當(dāng)事人認(rèn)為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證和登記簿記載錯(cuò)誤的，有權(quán)申請(qǐng)更正。

第十二條 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村經(jīng)營管理部門和縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門在辦理農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證過程中應(yīng)當(dāng)履行下列職責(zé)：

（一）查驗(yàn)申請(qǐng)人提交的有關(guān)材料；

（二）就有關(guān)登記事項(xiàng)詢問申請(qǐng)人；

（三）如實(shí)、及時(shí)地登記有關(guān)事項(xiàng)；

（四）需要實(shí)地查看的，應(yīng)進(jìn)行查驗(yàn)。在實(shí)地查驗(yàn)過程中，申請(qǐng)人有義務(wù)給予協(xié)助。

第十三條 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府農(nóng)村經(jīng)營管理部門領(lǐng)取農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證后，應(yīng)在30個(gè)工作日內(nèi)將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證發(fā)給承包方。發(fā)包方不得為承包方保存農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證。

第十四條 承包期內(nèi)，承包方采取轉(zhuǎn)包、出租、入股方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)的，不須辦理農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證變更。

采取轉(zhuǎn)讓、互換方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)的，當(dāng)事人可以要求辦理農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證變更登記。

因轉(zhuǎn)讓、互換以外的其他方式導(dǎo)致農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)分立、合并的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證變更。

第十五條 辦理農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)變更申請(qǐng)應(yīng)提交以下材料：

（一）變更的書面請(qǐng)求；

（二）已變更的農(nóng)村土地承包合同或其它證明材料；

（三）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證原件。

第十六條 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府農(nóng)村經(jīng)營管理部門受理變更申請(qǐng)后，應(yīng)及時(shí)對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)行審核。符合規(guī)定的，報(bào)請(qǐng)?jiān)l(fā)證機(jī)關(guān)辦理變更手續(xù)，并在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證登記簿上記載。

第十七條 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證嚴(yán)重污損、毀壞、遺失的，承包方應(yīng)向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府農(nóng)村經(jīng)營管理部門申請(qǐng)換發(fā)、補(bǔ)發(fā)。

經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府農(nóng)村經(jīng)營管理部門審核后，報(bào)請(qǐng)?jiān)l(fā)證機(jī)關(guān)辦理換發(fā)、補(bǔ)發(fā)手續(xù)。

第十八條 辦理農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證換發(fā)、補(bǔ)發(fā)手續(xù)，應(yīng)以農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證登記簿記載的內(nèi)容為準(zhǔn)。

第十九條 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證換發(fā)、補(bǔ)發(fā)，應(yīng)當(dāng)在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證上注明“換發(fā)”、“補(bǔ)發(fā)”字樣。

第二十條 承包期內(nèi)，發(fā)生下列情形之一的，應(yīng)依法收回農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證：

（一）承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的。

（二）承包期內(nèi)，承包方提出書面申請(qǐng)，自愿放棄全部承包土地的。

（三）承包土地被依法征用、占用，導(dǎo)致農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)全部喪失的。

（四）其他收回土地承包經(jīng)營權(quán)證的情形。

第二十一條 符合本辦法第二十條規(guī)定，承包方無正當(dāng)理由拒絕交回農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的，由原發(fā)證機(jī)關(guān)注銷該證（包括編號(hào)），并予以公告。

第二十二條 收回的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證，應(yīng)退回原發(fā)證機(jī)關(guān)，加蓋“作廢”章。

第二十三條 縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府要完善農(nóng)村土地承包方案、農(nóng)村土地承包合同、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證及其相關(guān)文件檔案的管理制度，建立健全農(nóng)村土地承包信息化管理系統(tǒng)。

第二十四條 地方各級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的發(fā)放管理，確保農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證全部落實(shí)到戶。

第二十五條 對(duì)不按規(guī)定及時(shí)發(fā)放農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的責(zé)任人，予以批評(píng)教育;造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)追究行政責(zé)任。

第二十六條 頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證，除工本費(fèi)外，不得向承包方收取任何費(fèi)用。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證工本費(fèi)的支出要嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)財(cái)務(wù)管理的規(guī)定。

第二十七條 本辦法實(shí)施以前頒發(fā)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證，符合《農(nóng)村土地承包法》有關(guān)規(guī)定，并已加蓋縣級(jí)以上地方人民政府印章的，繼續(xù)有效。個(gè)別條款如承包期限、承包方承擔(dān)義務(wù)等違反《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的，該條款無效，是否換發(fā)新證，由承包方?jīng)Q定。

未加蓋縣級(jí)以上地方人民政府印章的，應(yīng)按本《辦法》規(guī)定重新頒發(fā)。重新頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證，土地承包期限應(yīng)符合《農(nóng)村土地承包法》的有關(guān)規(guī)定，不得借機(jī)調(diào)整土地。

第二十八條 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證由農(nóng)業(yè)部監(jiān)制，由省級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門統(tǒng)一組織印制，加蓋縣級(jí)以上地方人民政府印章。

第二十九條 本辦法由農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)解釋。

第三十條 本辦法自2004年1月1日起正式施行。

2015年1月國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》，被稱為為首部針對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場的全國性指導(dǎo)文件。該《意見》明確將土地經(jīng)營權(quán)分離出來，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)進(jìn)行了分類指導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)指出：農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易以農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)、集體林地經(jīng)營權(quán)為主，且不涉及農(nóng)村集體土地所有權(quán)和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權(quán)。

2019年11月，中共中央、國務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見。（意見全文詳見《中共中央 國務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》）

2020年11月，為貫徹落實(shí)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》精神，加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)配合，穩(wěn)妥推進(jìn)第二輪土地承包到期后再延長三十年試點(diǎn)工作，經(jīng)國務(wù)院同意，建立第二輪土地承包到期后再延長三十年試點(diǎn)部際聯(lián)席會(huì)議制度。其主要職責(zé)是按照黨中央、國務(wù)院決策部署，組織指導(dǎo)全國第二輪土地承包到期后再延長三十年試點(diǎn)工作；組織開展重大問題調(diào)查研究，協(xié)調(diào)解決延包試點(diǎn)工作中遇到的困難和問題；組織開展督導(dǎo)檢查，加強(qiáng)信息溝通交流，督促指導(dǎo)各地做好延包試點(diǎn)工作；推動(dòng)配套文件制定，營造有利于推進(jìn)延包試點(diǎn)工作的政策環(huán)境；指導(dǎo)各地做好農(nóng)村土地承包合同管理與承包經(jīng)營權(quán)登記工作的有效銜接；完成黨中央、國務(wù)院交辦的其他事項(xiàng)。

第十一章　土地承包經(jīng)營權(quán)

第三百三十條　農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。

農(nóng)民集體所有和國家所有由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地，依法實(shí)行土地承包經(jīng)營制度。

第三百三十一條　土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

第三百三十二條　耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年。

前款規(guī)定的承包期限屆滿，由土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包的法律規(guī)定繼續(xù)承包。

第三百三十三條　土地承包經(jīng)營權(quán)自土地承包經(jīng)營權(quán)合同生效時(shí)設(shè)立。

登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向土地承包經(jīng)營權(quán)人發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)證、林權(quán)證等證書，并登記造冊(cè)，確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)。

第三百三十四條　土地承包經(jīng)營權(quán)人依照法律規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓。未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。

第三百三十五條　土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓的，當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)登記；未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人。

第三百三十六條　承包期內(nèi)發(fā)包人不得調(diào)整承包地。

因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形，需要適當(dāng)調(diào)整承包的耕地和草地的，應(yīng)當(dāng)依照農(nóng)村土地承包的法律規(guī)定辦理。

第三百三十七條　承包期內(nèi)發(fā)包人不得收回承包地。法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。

第三百三十八條　承包地被征收的，土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)依據(jù)本法第二百四十三條的規(guī)定獲得相應(yīng)補(bǔ)償。

第三百三十九條　土地承包經(jīng)營權(quán)人可以自主決定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。

第三百四十條　土地經(jīng)營權(quán)人有權(quán)在合同約定的期限內(nèi)占有農(nóng)村土地，自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并取得收益。

第三百四十一條　流轉(zhuǎn)期限為五年以上的土地經(jīng)營權(quán)，自流轉(zhuǎn)合同生效時(shí)設(shè)立。當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)土地經(jīng)營權(quán)登記；未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人。

第三百四十二條　通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得權(quán)屬證書的，可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。

第三百四十三條　國家所有的農(nóng)用地實(shí)行承包經(jīng)營的，參照適用本編的有關(guān)規(guī)定。

關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)之間的區(qū)別，主要內(nèi)容如下：

在權(quán)利主體上，土地經(jīng)營權(quán)人是市場主體，沒有身份限制，而土地承包經(jīng)營權(quán)人在“三權(quán)分置”所引起的體系效應(yīng)之下，僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，具有身份屬性；在權(quán)利設(shè)定依據(jù)上，土地經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生于“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同”（派生于土地承包經(jīng)營權(quán)之時(shí)）或“承包合同”（派生于土地所有權(quán)之時(shí)），而土地承包經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生于“土地承包經(jīng)營權(quán)合同”（《民法典》）或“承包合同”（《農(nóng)村土地承包法》）。由此可見，土地承包經(jīng)營權(quán)是承包農(nóng)戶就其承包經(jīng)營的農(nóng)村土地所享有的權(quán)利，具有身份性，“人人有份”，體現(xiàn)福利性和保障性，處分較受限制；但土地經(jīng)營權(quán)是經(jīng)營主體（市場主體）就承包農(nóng)戶承包經(jīng)營的或集體經(jīng)濟(jì)組織未予發(fā)包的農(nóng)村土地所享有的權(quán)利，是一種市場化的權(quán)利，無論其取得還是處分，均取決于當(dāng)事人之間的約定，法律上不作強(qiáng)行限制。

案例：郭某與鄭某土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛上訴案

土地承包經(jīng)營權(quán)案情介紹

【裁判要旨】土地承包經(jīng)營權(quán)互換合同是土地承包經(jīng)營權(quán)的交換?；Q行為沒有辦理變更登記手續(xù)，只是不能對(duì)抗善意第三人，合同對(duì)互換雙方仍然具有約束力?；Q合同與轉(zhuǎn)讓合同非常相似，互換一方不能以沒有明確約定期限為由，隨時(shí)主張解除互換合同。

【案號(hào)】（2006）新民權(quán)初字第41號(hào)二審：（2007）沈民（3）合終字第111號(hào)

【案情】

原告：郭某

被告：鄭某

1998年，原告以家庭承包方式從某鎮(zhèn)XX村民委員會(huì)承包土地14.7畝。2001年，原、被告雙方達(dá)成口頭協(xié)議，原告用其承包地中的9.2畝與被告以家庭承包方式承包的土地進(jìn)行了互換。互換后被告在地里打了機(jī)井。2005年11月，某鎮(zhèn)XX村民委員會(huì)向原告發(fā)放了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證，此證所標(biāo)注的地塊仍為原告于1998年承包時(shí)載明的地塊。后因原告農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證記載的土地被部分征用，而被告領(lǐng)取了發(fā)放的土地補(bǔ)償費(fèi)，原告遂訴訟至遼寧省新民市人民法院，請(qǐng)求法院依法確認(rèn)原、被告達(dá)成的口頭換地合同無效；確認(rèn)原告對(duì)爭議地塊享有承包經(jīng)營權(quán)；訴訟費(fèi)用及其它費(fèi)用由被告承擔(dān)。

土地承包經(jīng)營權(quán)裁判結(jié)果

遼寧省新民市人民法院經(jīng)審理認(rèn)為：本案原、被告均系某鎮(zhèn)XX村村民，是XX村集體所有土地的承包者之一。1998年，原、被告均依法從發(fā)包方XX村委會(huì)取得了各自按人口應(yīng)分得土地的承包經(jīng)營權(quán)。根據(jù)我國農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，承包方依法享有承包地使用、收益和流轉(zhuǎn)的權(quán)利，可以自主決定自己的土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式。本案中原、被告對(duì)自己承包土地的流轉(zhuǎn)是完全自愿的行為，流轉(zhuǎn)后對(duì)雙方的生產(chǎn)經(jīng)營更為有利，這種流轉(zhuǎn)并未違反法律規(guī)定或者損害國家、集體或他人的利益。而且，流轉(zhuǎn)后原告并未對(duì)被告處置該土地（打井等）提出過任何異議，故可視為其土地互換的期限應(yīng)是二輪土地承包的法定期限。因此，根據(jù)民法理論的公平原則及土地承包法的相關(guān)規(guī)定，原、被告互換土地的合同有效，對(duì)原告的訴訟請(qǐng)求不予支持。原告主張是臨時(shí)換地，但不能提供合法有效的證據(jù)，且被告在該地塊打井時(shí)，原告并未予以制止，說明在與被告互換家庭承包地后，原告事實(shí)上已經(jīng)放棄了對(duì)該地塊所享有的權(quán)利，故對(duì)原告臨時(shí)互換承包地塊的主張不予支持。綜上所述，依照農(nóng)村土地承包法第十六、三十二、三十三、三十四條之規(guī)定，判決：駁回原告郭某的訴訟請(qǐng)求。

宣判后，原告郭某不服一審判決，向沈陽市中級(jí)人民法院提起上訴，請(qǐng)求撤銷原審判決。其主要理由為：原、被告私下將原告擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)證中的9.2畝土地進(jìn)行了臨時(shí)調(diào)換，而不是農(nóng)村土地承包法中規(guī)定的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的互換，也沒有按農(nóng)村土地承包法中規(guī)定的互換方式流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律程序辦理有關(guān)手續(xù)，其有權(quán)收回9.2畝土地，請(qǐng)求人民法院依法確認(rèn)上訴人對(duì)上述9.2畝土地享有承包經(jīng)營權(quán)。

遼寧省沈陽市中級(jí)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為：雙方當(dāng)事人口頭約定互換家庭承包土地不違反法律、法規(guī)，亦不損害他人的權(quán)益，應(yīng)認(rèn)定互換合同有效。關(guān)于在互換合同有效前提下，未約定期限，一方可否隨時(shí)主張收回土地的問題，互換行為雖然未進(jìn)行變更登記，但對(duì)當(dāng)事人仍有約束力，不能對(duì)抗善意第三人。當(dāng)事人之間的互換行為除明確約定期限外，應(yīng)認(rèn)定為整個(gè)剩余承包經(jīng)營權(quán)期間，不能參照合同法第二百三十二條不定期租賃的相關(guān)規(guī)定處理。最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第17條僅規(guī)定了轉(zhuǎn)包、出租地流轉(zhuǎn)期限沒有約定或約定不明的參照合同法第二百三十二條規(guī)定處理。綜上，當(dāng)事人不能基于沒有約定期限的土地承包經(jīng)營權(quán)互換協(xié)議而主張隨時(shí)解除互換合同，依據(jù)民事訴訟法第一百五十三條第一款第（一）項(xiàng)之規(guī)定，判決：駁回上訴，維持原判。

土地承包經(jīng)營權(quán)案件評(píng)析

土地承包經(jīng)營權(quán)互換合同糾紛，往往是在雙方當(dāng)事人已對(duì)土地互換達(dá)成了協(xié)議且已實(shí)際履行，多因一方土地被征用，為得到征地補(bǔ)償費(fèi)而提起訴訟，要求換回原承包地以恢復(fù)原狀。對(duì)該類案件的處理，有人認(rèn)為，如果雙方?jīng)]有明確約定互換期限，就應(yīng)按照最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（以下簡稱解釋）第17條的規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)轉(zhuǎn)包、出租地流轉(zhuǎn)期限沒有約定或者約定不明的，參照合同法第二百三十二條規(guī)定處理。即將其視為不定期的互換，當(dāng)事人可以隨時(shí)解除合同。專家認(rèn)為，這種觀點(diǎn)是不妥當(dāng)?shù)?。正確審理該類案件的前提是對(duì)互換合同的性質(zhì)及效力作出正確的認(rèn)定。

1、互換合同性質(zhì)的認(rèn)定。土地承包經(jīng)營權(quán)互換的前提是：在以家庭承包方式取得土地承包經(jīng)營權(quán)的兩個(gè)承包人之間進(jìn)行。承包人雖然喪失了自己土地的承包經(jīng)營權(quán)，但同時(shí)取得了對(duì)方承包人土地的承包經(jīng)營權(quán)?；Q是一種較為普遍的土地承包經(jīng)營權(quán)小規(guī)模流轉(zhuǎn)的形式?；Q屬于承包經(jīng)營權(quán)的相互轉(zhuǎn)讓，涉及互換雙方原承包經(jīng)營合同標(biāo)的和承包關(guān)系的變更?；Q合同與轉(zhuǎn)讓合同非常相似，都是轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)的合同，不同之處在于轉(zhuǎn)讓合同是土地承包經(jīng)營權(quán)與價(jià)金的交換，受讓方需向轉(zhuǎn)讓方支付價(jià)金，而互換合同是標(biāo)的物的交換，無須價(jià)金的支付。實(shí)際生活中有附條件補(bǔ)足價(jià)金的互換，即不等價(jià)互換后，尚有差額，差方可以金錢補(bǔ)足。所以，互換合同與轉(zhuǎn)包、出租合同是存在根本差異的，不能依據(jù)解釋第17條的規(guī)定處理。解釋第17條關(guān)于不定期的規(guī)定只能適用于轉(zhuǎn)包、出租這兩種流轉(zhuǎn)合同糾紛的處理。

互換無需經(jīng)發(fā)包方同意，法律之所以沒有對(duì)互換合同做出與轉(zhuǎn)讓合同類似的限制，是因?yàn)榛Q合同當(dāng)事人并沒有失去土地承包經(jīng)營權(quán)，只是交換了土地承包經(jīng)營權(quán)，其并不會(huì)因此失去基本生活保障，做此限制沒有必要，不會(huì)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成影響。

2、互換合同效力的認(rèn)定。農(nóng)村土地承包法第三十八條規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人要求登記的，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)登記。未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人。該項(xiàng)規(guī)定是對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)公示的限制。第四十條規(guī)定，承包方之間為方便耕種或者各自需要，可以對(duì)屬于同一集體經(jīng)濟(jì)組織的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行互換。解釋第14條規(guī)定，承包方依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)包方僅以該土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同未報(bào)其備案為由，請(qǐng)求確認(rèn)合同無效的，不予支持。

就土地權(quán)屬發(fā)生變更，世界各國的相關(guān)制度大體上分為登記要件主義、地券交付主義、登記對(duì)抗主義三類。從上述規(guī)定可以看出，我國土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬變更采取的是登記對(duì)抗主義。即：土地權(quán)利的變動(dòng)依當(dāng)事人的意思表示而產(chǎn)生法律效力，交易完成，土地權(quán)利即發(fā)生轉(zhuǎn)移，當(dāng)事人可以登記，也可以不登記，但不登記的，其權(quán)利不得對(duì)抗善意第三人。日本、法國等國家也采用這種制度。

登記的主要目的在于將土地承包經(jīng)營權(quán)變動(dòng)的事實(shí)予以公示，使他人明確土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利人。登記制度是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)制度的基石，具有極其重要的意義，即不登記不得對(duì)抗善意第三人。在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，當(dāng)事人簽訂土地承包經(jīng)營權(quán)的互換合同，除具備法定無效情形外，該合同即發(fā)生法律效力，不強(qiáng)制當(dāng)事人登記。這樣規(guī)定，是因?yàn)檗r(nóng)民承包的是本集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地，承包方案是經(jīng)村民會(huì)議通過的，聚集而居的農(nóng)戶對(duì)于自己和本集體經(jīng)濟(jì)組織其他農(nóng)戶的承包地塊情況是清楚的，實(shí)際上已經(jīng)起到公示作用。因此，將登記的決定權(quán)交給土地承包人，不登記將產(chǎn)生不利于土地承包經(jīng)營權(quán)受讓人的法律后果。

互換雙方當(dāng)事人簽訂合同后，可自愿進(jìn)行登記并與發(fā)包方變更原土地承包合同。未登記的，其法律后果是：不得對(duì)抗善意第三人。就是說，土地互換后，當(dāng)事人進(jìn)行登記的，登記的法律效力是可以對(duì)抗第三人；當(dāng)事人未經(jīng)登記的，其土地承包經(jīng)營權(quán)不能對(duì)抗善意第三人，但并不產(chǎn)生導(dǎo)致互換合同無效的法律后果。善意第三人是指不知道或者不應(yīng)當(dāng)知道轉(zhuǎn)讓人已經(jīng)將土地承包經(jīng)營權(quán)與他人互換，而與轉(zhuǎn)讓人交易并支付了價(jià)款，進(jìn)行了土地承包經(jīng)營權(quán)變更登記的第三人。

本案雙方當(dāng)事人之間達(dá)成的是土地承包經(jīng)營權(quán)互換合同?；Q的實(shí)質(zhì)應(yīng)是承包經(jīng)營權(quán)的相互轉(zhuǎn)讓，當(dāng)事人之間的互換行為除明確約定期限外，應(yīng)認(rèn)定為整個(gè)承包經(jīng)營權(quán)期間，不能參照合同法第二百三十二條不定期租賃處理。故本案上訴人提出雙方?jīng)]有約定明確期限，是臨時(shí)調(diào)換，要求返還土地的訴訟請(qǐng)求是不能成立的。關(guān)于互換合同的效力問題，我國法律對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬發(fā)生變更采取的是登記對(duì)抗主義，本案雙方當(dāng)事人的互換行為雖然沒有按照農(nóng)村土地承包法第三十八條規(guī)定辦理變更登記手續(xù)，但對(duì)互換雙方仍然具有約束力，只是不能對(duì)抗善意第三人。（文/姜梅；田麗 作者單位：遼寧省沈陽市中級(jí)人民法院）

土地承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)