新建鐵路工程項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)

第一章 總則

第二章 節(jié)約集約用地的基本規(guī)定

第三章 新建客貨共線鐵路建設(shè)用地指標(biāo)

第一節(jié) 一般規(guī)定

第二節(jié) 新建客貨共線鐵路綜合建設(shè)用地指標(biāo)

第三節(jié) 新建客貨共線鐵路區(qū)間正線建設(shè)用地指標(biāo)

第四節(jié) 新建客貨共線鐵路車站建設(shè)用地指標(biāo)

第五節(jié) 新建客貨共線鐵路建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)整

第四章 新建客運(yùn)專線鐵路建設(shè)用地指標(biāo)

第一節(jié) 一般規(guī)定

第二節(jié) 新建客運(yùn)專線鐵路綜合建設(shè)用地指標(biāo)

第三節(jié) 新建客運(yùn)專線鐵路區(qū)間正線建設(shè)用地指標(biāo)

第四節(jié) 新建客運(yùn)專線鐵路車站、動(dòng)車段及動(dòng)車運(yùn)用所建設(shè)用地指標(biāo)

附錄A術(shù)語

附錄B石砟場用地參考指標(biāo)

本指標(biāo)用詞說明

附加說明

附件新建鐵路工程項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)條文說明2100433B

《新建鐵路工程項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)》用地指標(biāo)是按照《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)（2004]28號）、《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)[200813號）的要求，根據(jù)建設(shè)部、國土資源部《關(guān)于印發(fā)的通知》（建標(biāo)函[20061207號）進(jìn)行修訂的?！≡谛抻嗊^程中，編制組調(diào)研分析了大量既有鐵路建設(shè)項(xiàng)目用地資料和實(shí)際用地情況，開展了新建客貨共線鐵路工程項(xiàng)目建設(shè)用地的有關(guān)專題研究，結(jié)合客運(yùn)專線鐵路建設(shè)實(shí)際，修訂了《客運(yùn)專線鐵路建設(shè)項(xiàng)目用地控制指標(biāo)（試行）》，并根據(jù)修訂后的用地指標(biāo)進(jìn)行了模擬設(shè)計(jì)?！”窘ㄔO(shè)用地指標(biāo)共分4章和2個(gè)附錄。

一、違規(guī)調(diào)整土地利用總體規(guī)劃

建設(shè)用地指標(biāo)置換不可避免的要涉及土地利用總體規(guī)劃的調(diào)整?！锻恋毓芾矸ā返诙鶙l規(guī)定“經(jīng)批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃的修改，需經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；未經(jīng)批準(zhǔn)，不得改變土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途”，同時(shí)規(guī)定“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的大型能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，需要改變土地利用總體規(guī)劃的，根據(jù)國務(wù)院的批準(zhǔn)文件修改土地利用總體規(guī)劃”，“經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，需要改變土地利用總體規(guī)劃的，屬于省級人民政府土地利用總體規(guī)劃批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)的，根據(jù)省級人民政府的批準(zhǔn)文件修改土地利用總體規(guī)劃”?？梢?，只有能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，需要改變土地利用總體規(guī)劃的，才能經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后調(diào)整規(guī)劃。但是，在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，調(diào)整規(guī)劃后的置換指標(biāo)并未全部用于能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而是用于園區(qū)開發(fā)和其他項(xiàng)目建設(shè)。

二、逃避法定審批程序侵占基本農(nóng)田　

從審計(jì)情況看，某市指標(biāo)調(diào)劑規(guī)模較大且涉及大量的基本農(nóng)田。根據(jù)《土地管理法》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》規(guī)定，除國家能源、交通、水利和軍事設(shè)施等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目以外，其他非農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目一律不得占用基本農(nóng)田。確需占用基本農(nóng)田并符合法律規(guī)定，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征用土地的，必須按法定程序報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。然而，某市在建設(shè)用地涉及基本農(nóng)田時(shí)，往往通過指標(biāo)置換，通過調(diào)整縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃，擅自改變基本農(nóng)田的數(shù)量與布局，規(guī)避報(bào)批占用基本農(nóng)田。 在建設(shè)用地指標(biāo)置換和耕地異地保護(hù)中，占用的耕地多數(shù)是好地和熟地甚至是基本農(nóng)田，而補(bǔ)充的耕地一般選擇山坡地、鹽堿地、生地等，加上對這些新增耕地投入不足，即使在數(shù)量上實(shí)現(xiàn)了耕地的占補(bǔ)平衡，但是質(zhì)量明顯下降，糧食生產(chǎn)能力不能得到保證。

三、無依據(jù)收取建設(shè)用地指標(biāo)款且支出混亂

某市國土資源局在未經(jīng)審批且無任何依據(jù)的情況下向建設(shè)用地單位收取購買建設(shè)用地指標(biāo)款近2億元，撥付各縣（市）和有關(guān)農(nóng)墾農(nóng)場用于購買建設(shè)用地指標(biāo)0.6億元，雖然此款項(xiàng)的支出沒有明確的政策依據(jù)，但是本著耕地占補(bǔ)平衡的原則，此款項(xiàng)應(yīng)用于耕地的開發(fā)和改善新增耕地的質(zhì)量，但根據(jù)檢查情況，收到建設(shè)用地指標(biāo)款的縣（市）將此款多用于彌補(bǔ)自身經(jīng)費(fèi)不足等與耕地保護(hù)毫無關(guān)系的支出，使得建設(shè)用地指標(biāo)款成了出售建設(shè)用地指標(biāo)的縣（市）的經(jīng)費(fèi)來源，其實(shí)質(zhì)是有關(guān)單位通過出售建設(shè)用地指標(biāo)為本單位謀取利益。

四、不利于城鄉(xiāng)一體化的和諧發(fā)展

建設(shè)用地指標(biāo)的置換，使得中心城市的建設(shè)用地指標(biāo)增加，周邊縣（市）的建設(shè)用地指標(biāo)相應(yīng)減少，將不利于出售建設(shè)用地指標(biāo)縣（市）的長遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)由于中心城市獲得了更多的招商引資的機(jī)會(huì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度更快，進(jìn)一步拉大了中心城市與周邊縣（市）經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距，從而拉大了二者在基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療等各方面的差距，這不符合我國建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)，不利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌發(fā)展。

產(chǎn)生上述問題的原因是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的加快，一些中心城市出現(xiàn)了規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)短缺，土地儲(chǔ)備資源匱乏，補(bǔ)充耕地困難的問題。而經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對較慢的城市，規(guī)劃建設(shè)占用耕地指標(biāo)相對富余，整理開發(fā)增加耕地的潛力較大。于是中心城市為了自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，采取行政命令和經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)的雙重手段從轄區(qū)縣（市）有償置換建設(shè)用地指標(biāo)。

建設(shè)用地指標(biāo)的隨意置換，勢必危及耕地乃至基本農(nóng)田的保護(hù)，降低耕地的質(zhì)量。為此，應(yīng)積極采取措施，限制建設(shè)用地指標(biāo)的置換，保護(hù)有限的耕地資源。建議國家有關(guān)部門盡快出臺(tái)相關(guān)政策，明令禁止任何形式的建設(shè)用地指標(biāo)置換，使地方各有關(guān)部門執(zhí)行最嚴(yán)格的土地管理制度，嚴(yán)格遵守土地利用總體規(guī)劃；國家有關(guān)部門應(yīng)定期對各地的各級土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行審查，嚴(yán)禁各地通過調(diào)整縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級土地利用總體規(guī)劃，擅自改變基本農(nóng)田的數(shù)量和布局；嚴(yán)禁各地通過修改或調(diào)整城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，降低基本農(nóng)田保護(hù)質(zhì)量，切實(shí)保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田，堅(jiān)守我國18億畝耕地的紅線；建議規(guī)范國土部門的收費(fèi)，杜絕無任何依據(jù)收費(fèi)的現(xiàn)象發(fā)生，掐斷了部門和地方的不正當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益，就從源頭上掐斷了其違規(guī)使用土地資源的可能。

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集體建設(shè)用地指標(biāo)交易是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收入的重要途徑。本項(xiàng)目基于實(shí)地調(diào)查、理論建構(gòu)以及比較、案例分析，提出促進(jìn)農(nóng)民收入增長的集體建設(shè)用地指標(biāo)交易及其收益分配的制度設(shè)計(jì)和政策建議。主要成果如下： （1）圍繞建設(shè)用地指標(biāo)的稀缺性和計(jì)劃管制性，分析地方政府對建設(shè)用地指標(biāo)的現(xiàn)實(shí)需求，比較集體建設(shè)用地指標(biāo)交易實(shí)踐探索的差異并探討指標(biāo)交易面臨的障礙，提出了在我國適時(shí)建立省域范圍內(nèi)的集體建設(shè)用地指標(biāo)交易制度的政策建議；（2）構(gòu)建了分析集體建設(shè)用地指標(biāo)交易與農(nóng)民收入關(guān)系的整體性框架，闡述了指標(biāo)交易收益轉(zhuǎn)化為農(nóng)民收入的路徑，進(jìn)一步結(jié)合長三角、重慶等地指標(biāo)交易實(shí)踐案例，揭示了指標(biāo)交易影響農(nóng)民收入的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)以及增加農(nóng)民收入應(yīng)當(dāng)滿足的條件；（3）通過考察指標(biāo)交易收益分配構(gòu)成及農(nóng)民所獲收入份額，分析集體建設(shè)用地指標(biāo)交易中收益分配制度不完善、農(nóng)民收益得不到保障等問題，提出了建立多樣化、差別化的收益分配方式以及指標(biāo)交易區(qū)域補(bǔ)償制度等政策建議；（4）在主體制度之外，從戶籍、社會(huì)保障、財(cái)政、農(nóng)民自身能力、城鄉(xiāng)發(fā)展機(jī)制等方面提出了促進(jìn)集體建設(shè)用地指標(biāo)交易的配套政策建議。 項(xiàng)目研究完成《建立省域范圍內(nèi)集體建設(shè)用地指標(biāo)交易制度的建議》、《合理分配集體建設(shè)用地指標(biāo)收益 促進(jìn)農(nóng)民增收的建議》等政策咨詢報(bào)告；《集體建設(shè)用地指標(biāo)交易及其收益分配調(diào)研報(bào)告》被南京市委農(nóng)工委等政府部門采納；研究論文在2014年中國土地科學(xué)論壇宣讀，取得良好反響。本項(xiàng)目已分別于2014年5月和11月順利通過基金委管理科學(xué)部組織的應(yīng)急研究項(xiàng)目中期檢查和結(jié)題驗(yàn)收。 2100433B

集體建設(shè)用地指標(biāo)交易及其收益分配是當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)亟需解決的重點(diǎn)問題，也是各地方土地管理制度創(chuàng)新積極探索的領(lǐng)域。本項(xiàng)目以江蘇、浙江、成都、重慶等地集體建設(shè)用地指標(biāo)交易實(shí)踐為例，運(yùn)用實(shí)地調(diào)研、綜合評價(jià)、案例剖析以及比較分析等研究方法，厘清集體建設(shè)用地指標(biāo)交易的起源、發(fā)展、現(xiàn)狀及存在的問題；揭示集體建設(shè)用地指標(biāo)交易與農(nóng)民收入變化之間的內(nèi)在關(guān)系，辨明影響農(nóng)民收入的指標(biāo)交易制度設(shè)計(jì)及與之相關(guān)的外部環(huán)境等因素；提出跨行政區(qū)域的、規(guī)范的集體建設(shè)用地指標(biāo)交易及其收益分配的制度設(shè)計(jì)和政策方案，從而推動(dòng)農(nóng)民收入增長和農(nóng)村土地有效流轉(zhuǎn)的耦合實(shí)現(xiàn)。研究成果將在我國集體建設(shè)用地指標(biāo)交易制度創(chuàng)新中得到應(yīng)用，對于促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，增加農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收入具有重要的理論和實(shí)踐指導(dǎo)意義。