行業(yè)監(jiān)管體 系

行業(yè)監(jiān)管與相關部門的市場監(jiān)管、安全監(jiān)管和建設監(jiān)管組成一個完整的管理體系。行業(yè)監(jiān)管體系的基本框架大致包括四個子系統(tǒng)，即法律規(guī)范系統(tǒng)、執(zhí)法監(jiān)管系統(tǒng)、科技支撐系統(tǒng)和服務保障系統(tǒng) 。

法律規(guī)范系統(tǒng)是行業(yè)監(jiān)管的前提和保障。行業(yè)監(jiān)管應以法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)章制度和相關技術標準為依托，監(jiān)管機構也需要法律授權方可開展監(jiān)管活動 。

沒有完備的法律規(guī)范系統(tǒng)就不可能有完善的監(jiān)管體系。行業(yè)監(jiān)管的法律規(guī)范系統(tǒng)應與我國基本法（如行政許可法、環(huán)境保護法、固廢防治法）以及部門規(guī)章、標準規(guī)范（如生活垃圾管理辦法、垃圾處理技術標準）相一致 。

執(zhí)法監(jiān)管系統(tǒng)是行業(yè)監(jiān)管的核心。職責健全和專業(yè)設置得當?shù)膱?zhí)法監(jiān)管機構、高素質和專業(yè)化的執(zhí)法監(jiān)管隊伍、完善和高效的執(zhí)法監(jiān)管機制是行業(yè)監(jiān)管到位的基本保證。分工協(xié)同、專業(yè)監(jiān)管是執(zhí)法監(jiān)管的核心 。

科技支撐系統(tǒng)為行業(yè)監(jiān)管提供政策和技術支撐，包括監(jiān)管政策研究機構、監(jiān)管設施研發(fā)機構、信息管理與信息公開機構、業(yè)務培訓機構及其相關機制 。

服務保障系統(tǒng)為行業(yè)監(jiān)管的其他系統(tǒng)提供制度支持和服務保障，并協(xié)調處置突發(fā)和應急事件 。2100433B

行業(yè)監(jiān)管

因此，要有效開展行業(yè)監(jiān)管，就有必要先明確行業(yè)管理的目標，從而明確行業(yè)監(jiān)管的內容與目的。比如，對垃圾治理行業(yè)而言，行業(yè)管理的主要目的 ：一是明確界定垃圾的屬性，并據(jù)此確定垃圾排放總量控制目標和垃圾分類排放辦法、垃圾收費（稅）對象和收費（稅）標準、垃圾處理產業(yè)產品的供給模式等；二是協(xié)調政府及其公共部門、非政府組織、公眾的活動，明確界定產業(yè)價值鏈，制定補償機制，規(guī)定垃圾處理事業(yè)體的進入和退去門檻，促進垃圾處理產業(yè)有組織的協(xié)同生產；三是確定垃圾處理的生產標準、服務標準和分配方式；四是制定監(jiān)督監(jiān)測機制，包括獎懲條例。

銀行業(yè)監(jiān)管的原則是銀行業(yè)監(jiān)督管理行為所應遵循的基本準則。我國銀行業(yè)監(jiān)管應遵循以下幾方面的原則：

(一)依法、公開、公正和效率的原則

依法原則是指銀行業(yè)監(jiān)管機構的監(jiān)管職權源于法律，并應嚴格依據(jù)法律行使其監(jiān)管職權，履行監(jiān)管職能。中國銀監(jiān)會是國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構，依據(jù)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》的規(guī)定和國務院的授權，統(tǒng)一監(jiān)督管理銀行業(yè)金融機構，促進銀行業(yè)的合法、穩(wěn)健運行。

公開原則是指對銀行業(yè)的監(jiān)督管理行為除依法應當保守秘密的以外，都應當向社會公開。這一原則主要包括兩方面內容：一是信息的公開披露，這些信息包括監(jiān)管立法、政策、標準、程序等方面的信息、銀行業(yè)金融機構依法應當向社會公開的信息、必須公開的金融風險信息、監(jiān)管結果的信息等；二是監(jiān)管行為的公開，即監(jiān)管機關的監(jiān)管行為、行政執(zhí)法行為都應當按照法定程序公開進行。

公正原則是指所有依法成立的銀行業(yè)金融機構具有平等的法律地位，監(jiān)管機關應當依法監(jiān)管，平等地對待所有的被監(jiān)管對象。這一原則既包括實體公正也包括程序上的公正。

效率原則是指監(jiān)管機關在監(jiān)管活動中應合理配置和利用監(jiān)管資源，提高監(jiān)管效率，降低監(jiān)管成本，并在法律規(guī)定的期限內完成監(jiān)管任務。

(二)獨立監(jiān)管原則

獨立監(jiān)管原則是指銀行業(yè)監(jiān)督管理機構及其監(jiān)管工作人員依法獨立履行監(jiān)督管理職責，受法律保護，地方政府、各級政府部門、社會團體和個人不得干涉。在我國現(xiàn)階段的社會文化和政治、經濟體制下，堅持這一原則尤為重要。

(三)審慎監(jiān)管原則

審慎監(jiān)管原則是各國銀行業(yè)監(jiān)管實踐的通行原則，也是巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(以下簡稱巴塞爾委員會)于1997年發(fā)布的《銀行業(yè)有效監(jiān)管核心原則》的一項重要的核心原則。根據(jù)審慎監(jiān)管原則，銀行業(yè)監(jiān)督管理機構應當以認真謹慎的態(tài)度對銀行的資本充足性、流動性、風險管理、內部控制機制等方面制定標準并進行有效的監(jiān)督和管理。我國《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》及其他有關銀行業(yè)監(jiān)管法規(guī)借鑒國際銀行業(yè)監(jiān)管慣例和《銀行業(yè)有效監(jiān)管核心原則》的基本精神，確立了銀行業(yè)審慎監(jiān)管的原則，以促使我國銀行業(yè)監(jiān)管實現(xiàn)規(guī)范化、專業(yè)化和國際化。

(四)協(xié)調監(jiān)管原則

協(xié)調監(jiān)管原則是指在中央銀行、銀行業(yè)監(jiān)管機構、證券業(yè)監(jiān)管機構、保險業(yè)監(jiān)管機構之間建立協(xié)調合作、互相配合的機制。參與協(xié)調監(jiān)管的各方就維護金融穩(wěn)定、跨行業(yè)監(jiān)管和重大監(jiān)管事項等問題定期進行協(xié)商，目的在于銜接和協(xié)調貨幣政策以及對銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)的監(jiān)管政策，避免出現(xiàn)監(jiān)管真空和重復監(jiān)管，提高監(jiān)管效率，從而維護整個金融體系的穩(wěn)定、效率和競爭力。堅持這一原則對于我國當前的金融監(jiān)管實踐具有重要意義。其中，建立監(jiān)管信息共享機制是監(jiān)管協(xié)調機制的重要組成部分。

(五)跨境合作監(jiān)管原則

隨著金融國際化的發(fā)展，各國金融市場之間的聯(lián)系和依賴性不斷加強，各種金融風險在國家之間相互轉移、擴散也在所難免。在此背景下，各國越來越重視國際間銀行監(jiān)管的合作，逐步實施了跨境監(jiān)管，各種國際性監(jiān)管組織也紛紛成立，力圖制定統(tǒng)一的跨境監(jiān)管標準?？缇炽y行合作監(jiān)管是為了確保所有跨境銀行都能得到其母國和東道國監(jiān)管當局的有效監(jiān)管，并且，跨境銀行的母國和東道國監(jiān)管當局之間應當建立合理的監(jiān)管分工和合作，就監(jiān)管的目標、原則、標準、內容、方法以及實際監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問題進行協(xié)商和定期交流。具體來講，母國監(jiān)管當局應當對跨境銀行的境內外機構、境內外業(yè)務進行全球并表監(jiān)管；同時，東道國監(jiān)管當局也應當對境內的外國銀行機構在本地的經營實施有效監(jiān)管，并就其母行的全球經營風險管理能力進行評價。按照巴塞爾委員會確定的跨境銀行合作監(jiān)管原則，我國主動推進與境外銀行監(jiān)管機構之間建立正式的監(jiān)管合作機制。中國銀監(jiān)會已與美國、加拿大、英國、德國、法國、波蘭、韓國、新加坡、吉爾吉斯斯坦、巴基斯坦、中國香港地區(qū)、中國澳門地區(qū)等12個國家和地區(qū)的金融監(jiān)管當局簽訂了監(jiān)管合作諒解備忘錄，涵蓋信息交換、市場準人和現(xiàn)場檢查中的合作、人員交流和培訓、監(jiān)管信息保密、監(jiān)管工作會談等多項內容。

世界各國的銀行業(yè)監(jiān)管體制可分為兩種類型：其一，設立專門的銀行業(yè)監(jiān)管機構，完全分 離中央銀行的監(jiān)管職能。其二，中央銀行與其他金融管理機關共同行使金融監(jiān)管權。

銀行業(yè)監(jiān)管是一國金融監(jiān)管體系的重要組成部分。盡管在不同的歷史時期，各國金融監(jiān)管的內容、手段及程度有所變化，但與其他行業(yè)相比，以銀行業(yè)為主體的金融業(yè)從來都是各國管制最嚴格的行業(yè)。究其原因，主要是由金融業(yè)本身的特殊性及其在現(xiàn)代市場經濟中的重要地位決定的。

首先，在世界經濟日益全球化、資本化、電子化的今天，金融已不再扮演簡單的“工具”或“中介”角色，而是積極地對各國經濟起著促進甚至是先導的作用，成為一國經濟發(fā)展的關鍵因素。因此，金融業(yè)的穩(wěn)定與效率直接關系到經濟的發(fā)展、社會的穩(wěn)定乃至國家的安全，必須對金融業(yè)進行嚴格的監(jiān)管，確保金融體系的安全和高效運作。

其次，銀行等金融機構面對的都是社會公眾，其經營與公眾的信任度有著密切關系，帶有鮮明的公眾性的特點。相對而言，銀行是一個非自由競爭的行業(yè)，具有一定的壟斷性，這必然影響市場機制發(fā)揮作用。另外，出于安全或保護客戶財務信息機密的需要，銀行的信息披露度不高，造成公眾獲取信息的不對稱，使公眾難以對金融機構的風險和業(yè)績作出準確判斷。因此，需要政府從外部對金融機構的行為進行有效監(jiān)管，以調節(jié)壟斷性帶來的市場機制相對失靈現(xiàn)象，減輕信息不對稱造成的評價和監(jiān)督困難，達到保護公眾利益的目的。

再次，金融業(yè)尤其是銀行業(yè)有著特殊的風險。與一般的工商企業(yè)不同，高負債和無抵押負債經營是銀行營運的基本特點，存款客戶可以隨時要求提兌，這種特殊的經營方式容易造成風險的聚集與放大，一旦出現(xiàn)擠兌現(xiàn)象或其他的營運危機，所危及的往往不只是單個銀行，還會累及其他銀行乃至整個銀行體系，引發(fā)系統(tǒng)性金融危機。20世紀下半葉以來，金融市場全球化以及金融創(chuàng)新的活躍在促進金融業(yè)迅速發(fā)展的同時，也大大加劇了金融體系的風險，并對傳統(tǒng)的監(jiān)管制度提出了挑戰(zhàn)，對金融監(jiān)管提出了新的要求。在這種情況下，加強對銀行業(yè)的監(jiān)管尤顯重要，這已成為各國監(jiān)管機構及專家學者們的共識。

國家金融監(jiān)管機構對銀行業(yè)的外部監(jiān)管與銀行業(yè)金融機構的自律監(jiān)管是相輔相成的。國家金融監(jiān)管機構的外部監(jiān)管以維護社會公共利益、保障金融秩序的宏觀穩(wěn)定為目標，以防范和化解銀行業(yè)風險為重點，在銀行業(yè)監(jiān)管中起著主導作用。然而，和其他的外部監(jiān)管制度一樣，金融監(jiān)管機構的外部監(jiān)管不可避免地帶有滯后性和監(jiān)管盲區(qū)，尤其對于金融機構的某些高風險業(yè)務，如以金融衍生品為代表的銀行表外業(yè)務，監(jiān)管部門很難及時有效地予以監(jiān)管。由此，自20世紀末，隨著金融創(chuàng)新對傳統(tǒng)銀行監(jiān)管制度的挑戰(zhàn)，各國普遍重視金融機構的自律管理，紛紛立法，要求銀行等金融機構加強以內部風險控制為核心的自我監(jiān)管，并制定標準指導銀行對其自身風險進行內部考量與評估?？梢?，銀行業(yè)金融機構的內部自律監(jiān)管是政府監(jiān)管部門外部監(jiān)管的必要的有益補充。