中國(guó)土地使用權(quán)制度

本書(shū)以民法物權(quán)基本理論為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)我國(guó)土地法律制度加以分析和研究，試圖從土地所有人和用益物權(quán)人的基本民事權(quán)利及其相關(guān)法律制度構(gòu)建的角度，對(duì)我國(guó)土地法律制度的改革和完善進(jìn)行民法理論研究。在論述過(guò)程中，主要使用了比較分析方法、歷史分析方法并吸收借鑒了相關(guān)學(xué)科，如哲學(xué)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究方法，旨在闡述我國(guó)土地使用權(quán)制度構(gòu)建與完善所應(yīng)采取的權(quán)利體系、權(quán)利配置制度，從而完善我國(guó)土地使用權(quán)制度的法律規(guī)范。本書(shū)適合法學(xué)專業(yè)學(xué)生、土地執(zhí)法等有關(guān)人員閱讀。

序

前言

上篇

第一章 土地及其使用權(quán)基礎(chǔ)理論

第二章 土地用益物權(quán)的歷史演進(jìn)

第三章 土地使用權(quán)基本原則研究

第四章 土地使用權(quán)權(quán)利體系研究

中篇

第五章 國(guó)家土地所有權(quán)與土地使用權(quán)制度

第六章 集體土地所有權(quán)論

下篇

第七章 地上權(quán)制度研究

第八章 農(nóng)地使用權(quán)制度研究

第九章 股份合作制與入世后我國(guó)農(nóng)村土地使用制度的調(diào)整

后記

參考書(shū)目

所有權(quán)和使用權(quán)分開(kāi)對(duì)待，致使土地?zé)o償占用，亂占、多占的情況屢禁不止，造成土地資源極大浪費(fèi)。

改革開(kāi)放前，中國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地實(shí)行的是單一行政劃撥制度，國(guó)家將土地使用權(quán)無(wú)償、無(wú)限期提供給用地者，土地使用權(quán)不能在土地使用者之間流轉(zhuǎn)。

1979年中國(guó)開(kāi)始以場(chǎng)地使用權(quán)作為出資興辦中外合資企業(yè)或向中外合資企業(yè)收取場(chǎng)地使用費(fèi)。土地使用權(quán)可作為合資企業(yè)的中方合營(yíng)者的投資股本。

從80年代起，中國(guó)開(kāi)始土地管理制度的改革，主要分兩方面進(jìn)行。第一，土地行政管理制度的改革。1986年，國(guó)家通過(guò)了土地管理法，成立了國(guó)家土地管理局。第二，土地使用制度的改

革，把土地的使用權(quán)和所有權(quán)分離，在使用權(quán)上，變過(guò)去無(wú)償、無(wú)限期使用為有償、有限期使用，使其真正按照其商品的屬性進(jìn)入市場(chǎng)。1982年，深圳特區(qū)開(kāi)始按城市土地等級(jí)不同收取不同標(biāo)準(zhǔn)的使用費(fèi)。1987年4月國(guó)務(wù)院提出使用權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓，同年9月，深圳率先試行土地使用有償出讓，出讓了一塊5千多平方米的土地使用權(quán)，限期50年，揭開(kāi)了國(guó)有土地使用制度改革的序幕。11月國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了國(guó)家土地管理局等部門的報(bào)告，確定在深圳、上海、天津、廣州、廈門、福州進(jìn)行土地使用制度改革試點(diǎn)。12月，深圳市公開(kāi)拍賣了一塊國(guó)有土地的使用權(quán)。這是新中國(guó)建立后首次進(jìn)行的土地拍賣。按照土地所有權(quán)與使用權(quán)分離的原則，國(guó)家在保留土地所有權(quán)的前提下，通過(guò)拍賣、招標(biāo)、協(xié)議等方式將土地使用權(quán)以一定的價(jià)格、年期及用途出讓給使用者，出讓后的土地可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。這是中國(guó)土地使用制度帶有根本性的改革，打破了土地長(zhǎng)期無(wú)償、無(wú)限期、無(wú)流動(dòng)、單一行政手段的劃撥制度，創(chuàng)立了以市場(chǎng)手段配置土地的新制度。

1987年, 中國(guó)開(kāi)始進(jìn)行土地估價(jià)試點(diǎn)，先后頒布了《城鎮(zhèn)土地定級(jí)規(guī)程（試行）》和《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程（試行）》。

1988年，國(guó)務(wù)院決定在全國(guó)城鎮(zhèn)普遍實(shí)行收取土地使用費(fèi)（稅）。與此同時(shí)開(kāi)始試行土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓，定期出讓土地使用權(quán)。同年4月，七屆人大第一次會(huì)議修改了1982年《憲法》的有關(guān)條款，刪除了土地不得出租的規(guī)定，規(guī)定“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。12月通過(guò)《土地管理法》的修改議案，規(guī)定“國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度”。土地使用權(quán)可以依法出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。1988年全國(guó)各城市開(kāi)始建立房地產(chǎn)交易所，各專業(yè)銀行成立房地產(chǎn)信貸部。1990年5月，國(guó)務(wù)院允許多外商進(jìn)入大陸房地產(chǎn)市場(chǎng)，發(fā)布了《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《外商投資開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)成片土地暫行管理辦法》和相應(yīng)的有關(guān)文件，這標(biāo)志著中國(guó)的土地市場(chǎng)走上了有法可依的軌道，從而使土地使用制度改革在全國(guó)推開(kāi)。

1992年鄧小平同志南巡講話和黨的十四大確立了經(jīng)濟(jì)體制改革和土地市場(chǎng)培育的進(jìn)程。黨的十四屆三中全會(huì)決定把土地使用制度的改革作為整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分，并且明確規(guī)定了規(guī)范和發(fā)展土地市場(chǎng)的內(nèi)容和要求。通過(guò)市場(chǎng)配置土地的范圍不斷擴(kuò)大，實(shí)行土地使用權(quán)有償、有限期出讓已擴(kuò)展到全國(guó)各地。特別是在經(jīng)濟(jì)特區(qū)和一些沿海開(kāi)放城市，建設(shè)用地基本納入了新制度的軌道。

土地使用制度改革是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的一項(xiàng)基礎(chǔ)性任務(wù)。土地使用制度改革的目標(biāo)是要建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的土地市場(chǎng)體系。這個(gè)土地市場(chǎng)是一個(gè)公開(kāi)、公正、公平、規(guī)范有序的土地市場(chǎng)體系，應(yīng)該包括：有效的資源配置體系，在國(guó)家宏觀調(diào)控下，通過(guò)市場(chǎng)優(yōu)化配置土地資源；正常的價(jià)格體系，建立土地使用權(quán)價(jià)格的市場(chǎng)形成機(jī)制；健全的法律體系，使市場(chǎng)行為規(guī)范有序；合理的收益分配體系，體現(xiàn)明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和利用租、稅、費(fèi)有效進(jìn)行調(diào)節(jié)；完善的中介服務(wù)體系，促進(jìn)土地市場(chǎng)的發(fā)展。

企業(yè)使用土地按年交租或分期交租。實(shí)行年地租，租期可長(zhǎng)可短，到期后可優(yōu)先續(xù)租。實(shí)行年租后，租戶對(duì)土地的處置權(quán)要受一定的限制。土地不得轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租及抵押。對(duì)于資金困難的企業(yè)，經(jīng)批準(zhǔn)允許將占有的一部分土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)租，或抵押、入股，但不能超過(guò)與國(guó)家的租賃年限，并且必須按年交納地租。

截止1994年8月，600多個(gè)城鎮(zhèn)完成了土地定級(jí)和基準(zhǔn)地價(jià)的評(píng)估工作。同時(shí)，還根據(jù)土地資產(chǎn)評(píng)估和管理規(guī)定，廣泛開(kāi)展了國(guó)有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股等宗地地價(jià)評(píng)估工作。全國(guó)各地先后建立了500多家由政府批準(zhǔn)的土地估價(jià)機(jī)構(gòu)，3500多人獲得土地估價(jià)師資格。

1995年7月，國(guó)家土地管理局公布了《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)最低價(jià)確定辦法》，提出培肓和發(fā)展土地市場(chǎng)的8項(xiàng)要求，主要是加強(qiáng)國(guó)家對(duì)土地使用權(quán)出讓的壟斷，堅(jiān)持政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征地、統(tǒng)一管理、集體討論、“一支筆”審批土地；進(jìn)一步擴(kuò)大國(guó)有土地使用權(quán)出讓范圍，規(guī)范出讓方式；逐步將用于經(jīng)營(yíng)的劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)為有償使用等。

1997年9月，新疆維吾爾自治區(qū)政府劃出24萬(wàn)畝農(nóng)村國(guó)有土地，公開(kāi)招攬海外客商投資開(kāi)發(fā)，這是全國(guó)農(nóng)村國(guó)有土地首次向外資開(kāi)放。該片土地一部分位于天山以北的烏蘇、昌吉等縣市，是全國(guó)著名的糧棉高產(chǎn)區(qū)，另外10萬(wàn)畝土地可由投資者挑選，其中熟地占1/5，其余為宜農(nóng)荒地。

集體土地使用制度改革

集體土地使用制度改革于1988年開(kāi)始進(jìn)行。同年3月，山東省在德州地區(qū)首先試行農(nóng)村宅基地有償使用辦法。作為試點(diǎn)的臨朐縣規(guī)定，農(nóng)民宅基地符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，每平方米每年收費(fèi)5分錢，超出標(biāo)準(zhǔn)和自建房的，每年每平方米收5角錢的費(fèi)用，還要進(jìn)行一次性罰款。超出標(biāo)準(zhǔn)30平方米以內(nèi)的每平方米罰款4元；超出標(biāo)準(zhǔn)30平方米以上的，每平方米罰款8元。此后山東省的經(jīng)驗(yàn)在河北、湖北、江蘇、上海等省市相繼試行。

1990年1月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家土地管理局關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作的請(qǐng)示的通知，將這項(xiàng)工作在全國(guó)推開(kāi)。到1991年底，全國(guó)已有28個(gè)省、市、區(qū)，1400多個(gè)縣（市）的一萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行了宅基地有償使用。此外，江蘇南通市還從1987年起率先試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地有償使用，至1992年4月，全國(guó)已有140多個(gè)縣（市）相繼試行。

中國(guó)土地制度改革將堅(jiān)持“三保”原則

作為牽一發(fā)動(dòng)全身的重大改革，中國(guó)土地管理制度改革將堅(jiān)持保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、保護(hù)耕地資源、保障土地權(quán)益“叁?！痹瓌t，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。

國(guó)土資源部部長(zhǎng)、國(guó)家土地總督察姜大明24日在浙江紹興召開(kāi)的“促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展土地管理制度改革座談會(huì)”上說(shuō)，土地管理制度改革牽一發(fā)動(dòng)全身，必須找準(zhǔn)改革的定位和主線，守住改革的原則和底線，厲行節(jié)約集約，以土地利用和管理方式轉(zhuǎn)變促進(jìn)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展；

在著力于“保發(fā)展、保耕地、保權(quán)益”的“三?！痹瓌t時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)解決好“人往哪里去、地從哪里來(lái)、土地怎么管、土地怎么用”等關(guān)鍵問(wèn)題。人往哪里去，就是要科學(xué)引導(dǎo)，防范城市無(wú)序蔓延。一方面，加快完善頂層設(shè)計(jì)，防止盲目虛構(gòu)人口規(guī)模。地從哪里來(lái)，是要因地制宜，緩解土地供需矛盾。要充分考慮資源稟賦、環(huán)境承載力和人口對(duì)規(guī)劃的約束作用，按照全域規(guī)劃的理念做好市域縣域空間規(guī)劃。土地怎么管，要求要完善制度，促進(jìn)土地管理政策改革。土地怎么用是要節(jié)約集約，提高土地利用效率。

土地使用權(quán)制度，應(yīng)視使用者使用土地的所有權(quán)性質(zhì)而定。一般情況下，農(nóng)民使用本集體所有的土地是無(wú)償?shù)摹２粌H如此，由于歷史原因引起的非農(nóng)業(yè)人口使用的農(nóng)村集體所有的土地也是無(wú)償?shù)?，比如宅基地。?duì)于國(guó)有土地來(lái)說(shuō)，除了法律規(guī)定的無(wú)償使用者外，中國(guó)公民住宅使用的國(guó)有土地都是有償?shù)摹?

土地使用權(quán)制度，應(yīng)視使用者使用土地的所有權(quán)性質(zhì)而定。一般情況下，農(nóng)民使用本集體所有的土地是無(wú)償?shù)?。不僅如此，由于歷史原因引起的非農(nóng)業(yè)人口使用的農(nóng)村集體所有的土地也是無(wú)償?shù)模热缯?。?duì)于國(guó)有土地來(lái)說(shuō)，除了法律規(guī)定的無(wú)償使用者外，中國(guó)公民住宅使用的國(guó)有土地都是有償?shù)摹?