城市黑臭水體整治典型案例

日前，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部牽頭，會同環(huán)境保護部、水利部、農(nóng)業(yè)部等部委編制了《城市黑臭水體整治工作指南》（以下簡稱《指南》），內(nèi)容包括城市黑臭水體的排查與識別、整治方案的制訂與實施、整治效果的評估與考核、長效機制的建立與政策保障等。有關(guān)專家對《指南》發(fā)布的背景、意義、技術(shù)措施等進行了權(quán)威解讀。

百姓全程參與監(jiān)督黑臭水體治理

解讀人：住房城鄉(xiāng)建設(shè)部城市建設(shè)司副司長章林偉

城市黑臭水體是百姓反映強烈的水環(huán)境問題，不僅損害了城市人居環(huán)境，也嚴重影響城市形象。近幾年“讓市長下河游泳”的呼聲反映了百姓對解決和治理城市黑臭水體的強烈愿望。

城市黑臭水體整治工作系統(tǒng)性強，工作涉及面廣。國務(wù)院頒布實施的《水污染防治行動計劃》（“水十條”）明確，城市人民政府是整治城市黑臭水體的責(zé)任主體，由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部牽頭，會同環(huán)境保護部、水利部、農(nóng)業(yè)部等部委指導(dǎo)地方落實并提出目標：2017年年底前，地級及以上城市實現(xiàn)河面無大面積漂浮物，河岸無垃圾，無違法排污口，直轄市、省會城市、計劃單列市建成區(qū)基本消除黑臭水體；2020年年底前，地級以上城市建成區(qū)黑臭水體均控制在10%以內(nèi)；到2030年，全國城市建成區(qū)黑臭水體總體得到消除。

城市黑臭水體識別主要針對感官性指標，百姓不需要任何技術(shù)手段就能判斷。因此，《指南》特別要求注重百姓的監(jiān)督作用，讓百姓全過程參與城市黑臭水體的篩查、治理、評價，監(jiān)督地方政府對城市黑臭水體整治的成效，切實讓百姓滿意?！吨改稀芬?guī)定，60%的百姓認為是黑臭水體就應(yīng)列入整治名單，至少90%的百姓滿意才能認定達到整治目標。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部將會同環(huán)境保護部等部門建立全國城市黑臭水體整治監(jiān)管平臺，定期發(fā)布信息，接受公眾舉報。

下一步，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部將組織開展城市黑臭水體整治培訓(xùn)，并指導(dǎo)和督促各地抓緊開展工作。一是今年11月底前，要求各省完成本地城市黑臭水體整治計劃并上報；二是今年年底前，要求地級及以上城市向社會公布本地區(qū)的城市黑臭水體整治計劃；三是從明年開始，將定期通報各地城市黑臭水體整治進展情況，會同相關(guān)部門開展監(jiān)督檢查，并向社會公布監(jiān)督檢查結(jié)果，對整治不力、未按期完成整治目標要求的，責(zé)令限期整改，并約談相關(guān)責(zé)任人。

城市黑臭水體識別標準

解讀人：中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院副院長、教授王洪臣

《指南》中對于城市黑臭水體給出了明確定義。一是明確范圍為城市建成區(qū)內(nèi)的水體，也就是居民身邊的黑臭水體；二是從“黑”和“臭”兩個方面界定，即呈現(xiàn)令人不悅的顏色和（或）散發(fā)令人不適氣味的水體，以百姓的感觀判斷為主要依據(jù)。

從現(xiàn)實情況看，城市黑臭水體很多是流動性差甚至封閉的水體、斷頭浜，就是所謂的“死水一潭”，也有的是季節(jié)性河流。水體黑臭的主要原因往往是水體自凈能力降低，有機污染物排入水體，微生物好氧分解使水體中耗氧速率大于復(fù)氧速率，溶解氧逐漸被消耗殆盡，造成水體缺氧。在缺氧水體中，有機污染物被厭氧分解，產(chǎn)生不同類型的黑臭類物質(zhì)，呈現(xiàn)水體黑臭。有些黑臭物質(zhì)閾值很低，微量即可產(chǎn)生強烈黑臭。因此，黑臭的主要原因是有機污染物過量排入水體，使溶解氧降低。

城市黑臭水體可遵循政府部門預(yù)判、公眾調(diào)查兩個階段進行識別。政府主管部門根據(jù)排查掌握的水質(zhì)監(jiān)測資料及百姓投訴情況，初步對建成區(qū)的水體界定“無黑臭”、“局部黑臭”和“全部黑臭”，并征求社會意見；對可能存在爭議的水體要通過公眾問卷調(diào)查等形式進一步識別。

《指南》明確黑臭等級的劃分，透明度低于25厘米、溶解氧低于2毫克/升、氧化還原電位-200到50毫伏，氨氮指標不高于8毫克/升，可視為輕度黑臭；透明度低于10厘米、溶解氧低于0.2毫克/升、氧化還原電位低于-200毫伏、氨氮指標高于15毫克/升，可視為重度黑臭。劃分等級的目的是為城市黑臭水體整治優(yōu)先順序以及年度計劃制訂提供參考，同時也為整治效果評估提供重要依據(jù)。

群眾滿意是界定“消除黑臭”標準

解讀人：國家城市給水排水工程技術(shù)研究中心副總工程師孫永利

城市黑臭水體整治是一個很復(fù)雜的事情，因為污染物的來源和影響因素比較多，在城市政府層面涉及的管理部門也比較多。

很多地方的水體整治存在周期性反復(fù)問題，如果治理工程不到位，治理后的水體很快又會恢復(fù)到黑臭狀況，因此，整治效果評估不是僅僅看工程完工后這段時間的效果，更重要的是看其持續(xù)性的效果，看其受不同環(huán)境條件影響之后的效果。

城市黑臭水體整治效果評估，最重要的是要看公眾滿意程度和長效機制建設(shè)情況，只有周邊群眾滿意了，才能認為治理工作到位了；城市黑臭水體整治不是“一次性”工程，“碧水藍天”需要地方政府長期的持續(xù)性投入，長效機制是周邊群眾長期滿意的基礎(chǔ)和前提。

城市黑臭水體整治工程非常復(fù)雜，因此，地方政府可以考慮引入第三方評估機構(gòu)，全程參與整治方案制訂、工程實施、監(jiān)測機構(gòu)選擇等工作，協(xié)助地方政府完成水體整治效果的評估工作，作為政府支付整治實施方費用的依據(jù)。

實現(xiàn)百姓身邊“看得見、摸得著”的水環(huán)境改善

解讀人：中國工程院院士張杰

城市水環(huán)境質(zhì)量是人居環(huán)境的重要內(nèi)容，事關(guān)人民群眾切身利益，事關(guān)全面建成小康社會，事關(guān)實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢。

“水十條”總體部署了未來5～15年的水污染防治行動戰(zhàn)略，有宏觀層面、大尺度的水污染治理，也有小尺度的水環(huán)境改善要求。城市黑臭水體的整治就是要實現(xiàn)百姓身邊的“看得見、摸得著”的水環(huán)境改善。

然而，城市黑臭水體整治并不是一項簡單的工作，甚至有專家認為這是最難的工作。

因為消除城市黑臭水體，需要構(gòu)建完善的城市水系統(tǒng)和區(qū)域健康水循環(huán)體系，從根本上改善和修復(fù)城市水生態(tài)環(huán)境。因此，整治城市黑臭水體，實現(xiàn)河道清潔、河水清澈、河岸美麗，對于促進城市生態(tài)文明建設(shè)、提升城市品質(zhì)具有重要意義，同時也能促進經(jīng)濟發(fā)展。

4類技術(shù)手段進行整治

解讀人：清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授胡洪營

城市黑臭水體整治技術(shù)的選擇應(yīng)遵循“適用性、綜合性、經(jīng)濟性、長效性和安全性”原則。回顧國內(nèi)外城市黑臭水體治理的實際工程案例，可以發(fā)現(xiàn)，城市黑臭水體整治可以采用的技術(shù)措施非常多，技術(shù)原理和應(yīng)用形式也各不相同。《指南》根據(jù)各種技術(shù)的功能將其劃分為四類。

第一類，控源截污技術(shù)。即防止外來的各種污水、污染物等直接或隨雨水排入城市水體，主要包括截污納管和城市面源污染控制兩項技術(shù)，其中最有效的措施就是鋪設(shè)污水管道收集污水?？卦唇匚凼浅鞘泻诔羲w治理的根本措施，也是采取其他技術(shù)措施的前提，但實施起來難度大、周期長，需要城市規(guī)劃建設(shè)整體統(tǒng)籌考慮。

第二類，內(nèi)源控制技術(shù)。顧名思義，內(nèi)源就是水體“內(nèi)部”的污染物，通過清淤和打撈等措施清除水中的底泥、垃圾、生物殘體等固態(tài)污染物，實現(xiàn)內(nèi)源污染的控制。

第三類，生態(tài)修復(fù)技術(shù)。即通過生態(tài)和生物凈化措施，消除水中的溶解性污染物。比如，通過曝氣向水中增加氧氣，促進水中的各種好氧微生物“吃掉”有機污染物。還可以通過種植水生植物吸收水中的氮磷等污染物。還包括對原有硬化河（湖）岸帶的修復(fù)技術(shù)，利用人工濕地、生態(tài)浮島、水生植物的生態(tài)凈化技術(shù)以及人工增氧技術(shù)。

第四類，活水循環(huán)等其他技術(shù)。這類技術(shù)是通過向城市黑臭水體中補入清潔水，促進水的流動和污染物的稀釋、擴散與分解。清水補給措施既可以作為一種臨時措施，也可以作為一種水質(zhì)維持的長效措施。清水的來源包括地表水和城市再生水，其中城市再生水是污水經(jīng)過多重處理后達到景觀利用標準的回用水，利用這種水符合資源再生利用的原則，對于北方缺水城市尤其重要。包括就地處理和旁路處理技術(shù)，即把城市黑臭水凈化后再進入水體，適用于不具備截污條件時的城市黑臭水體治理，也適用于突發(fā)性水體黑臭事件的應(yīng)急處理。

社會資本參與整治

解讀人：上海濟邦投資咨詢有限公司總經(jīng)理張燎

城市政府在治理城市黑臭水體頑癥時，在投融資方面通常遇到兩大難題。

一是資金需求量大，包括前期治理工程投入、后期運維和長效保持的資金；二是治理工程建設(shè)與后期運維環(huán)節(jié)被人為切分開，負責(zé)整治工程的不管運維，負責(zé)運維的決定不了選用什么技術(shù)路線，項目全壽命期的成本和效果缺乏一個系統(tǒng)的管理者。

社會資本參與城市黑臭水體整治是一個全新的思路。社會資本參與城市黑臭水體整治，不僅可以解決政府短期集中投入資金短缺的問題，還可以將環(huán)境治理的工程轉(zhuǎn)換成一個按“效果”付費的易于管理的合同。

社會資本以PPP模式參與城市黑臭水體整治，在廣西南寧那考河治理項目中進行了有益嘗試。

竹排江上游植物園段（那考河）是穿越南寧市中心的邕江18條支流之一，由于受上游面源污染、河道擁窄、沿途排放口管理失序等影響，河水水質(zhì)長期處于劣五類狀況，成了名副其實的城市黑臭水體。雖然有多個規(guī)劃設(shè)計單位、環(huán)保工程公司都與政府接觸過，各種前期投入和試點工程投入了不少資金，但治理效果并不明顯。經(jīng)過多方研究論證，市政府在2014年年底決定采用政府與社會資本合作模式（PPP），徹底根治那考河的黑臭問題。

PPP項目的基本內(nèi)容是政府通過競爭性程序選擇一家社會資本，由后者設(shè)立項目公司籌集資金，進行河道治理工程的投資建設(shè)。更重要的是，建成后的運營管理仍由項目公司負責(zé)，政府則依據(jù)河道黑臭水體治理的效果是否達到PPP合同預(yù)定的治理效果等標準，支付服務(wù)費，形成政府購買治污服務(wù)的運作模式。

這種方式有效減少了重建設(shè)、輕運營的現(xiàn)象，尤其是解決了治理無法與長期維護效果掛鉤的頑癥，實現(xiàn)了政府盯住效果付費的管理方式。社會資本也通過PPP模式，獲得了整合工程項目全壽命期管理的權(quán)利和經(jīng)營空間。

在前不久舉辦的城市黑臭水體整治培訓(xùn)班上，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城市建設(shè)司巡視員張悅對記者表示，城市黑臭水體整治工作的最終成效應(yīng)該是水質(zhì)環(huán)境得到改善。

張悅說：“城市河道、湖泊等水系將來肯定是建設(shè)系統(tǒng)水治理工作的主戰(zhàn)場?，F(xiàn)在談成績總是講建了多少座污水廠、污水處理率達到多少，管道修了多長，但這些只是間接成效，而終極效果應(yīng)該是水體環(huán)境的改善。許多部門都在治污，都在談減排的成績，但是，水環(huán)境質(zhì)量沒有根本好轉(zhuǎn)。為什么？是我們把手段變成了目標，漸漸迷失了方向。‘水十條’要求住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部作為治理黑臭水體牽頭部門，大家不太理解，認為這應(yīng)該是環(huán)保和水利部門的事，建設(shè)部門從來‘不下水’。這就需要提高認識，統(tǒng)一思想，轉(zhuǎn)變理念，真正把城市河道變清、水質(zhì)改善作為工作的出發(fā)點和考核目標。”

采取系統(tǒng)和綜合方法治理黑臭水體

張悅認為，黑臭水體治理是一項系統(tǒng)工程。從河道排水口，截流干管、市政管網(wǎng)、小區(qū)收集管，直至陽臺排水管，再到污水處理和再生利用以及雨水收集凈化等，哪一個環(huán)節(jié)出了問題，都可能導(dǎo)致受納水體污染黑臭。這些系統(tǒng)設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)、管理基本都是建設(shè)部門的職責(zé)，理應(yīng)擔(dān)當(dāng)重任。但長期以來，局限于狹隘的部門分工，就工程論工程，工作目標往往和水環(huán)境改善相分離。按照“水十條”規(guī)定的任務(wù)，建設(shè)部門應(yīng)當(dāng)以水體變清為目標，從末端（排水口）到源頭，梳理脈絡(luò)，診斷癥結(jié)，對癥下藥，以系統(tǒng)治理的思路和方法，根治黑臭水體。從工作基礎(chǔ)看，建設(shè)部門有這個優(yōu)勢，應(yīng)當(dāng)樹立信心。

同時，黑臭水體治理又是一項綜合性工作，需要與環(huán)保、水利等部門密切配合，形成合力。就建設(shè)部門而言，除發(fā)揮排水和污水處理的主導(dǎo)作用外，還要綜合施策，多措并舉。比如海綿城市建設(shè)，可以有效減緩雨水徑流，通過下凹式綠地或透水地面過濾，讓水質(zhì)凈化后再進河道，減少初期雨水溢流和污染。還有住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部正在推進環(huán)衛(wèi)深度保潔，提出“以克論凈”的要求，大幅度減少城市道路和場地的垃圾和灰塵，同樣可以有效減少雨水面源污染。目前推廣的機械化保潔車輛，具備洗、掃、吸一體化功能，關(guān)鍵是個“吸”字，能確保臟水污物不進入雨水箅子，避免水體污染。再有就是加強園林綠化廢物的收集處理，及時打撈水體漂浮落葉等?？傮w講，城市建設(shè)管理等相關(guān)行業(yè)，都要以水體環(huán)境改善為目標，最大程度地發(fā)揮協(xié)同效益。

公眾評價成為考核內(nèi)容

據(jù)分析，黑臭水體的成因大致為：一是污水直排，二是雨污合流制管網(wǎng)的溢流污染，三是生態(tài)破壞造成河道失去自凈能力。根據(jù)《城市黑臭水體整治工作指南》要求，今年的工作目標是查清家底并進行公示，到2017年底前直轄市、省會城市、計劃單列市建成區(qū)基本消除黑臭水體；地級及以上城市建成區(qū)實現(xiàn)河面無大面積漂浮物，河岸無垃圾。

黑臭水體整治要達到什么標準？張悅認為，現(xiàn)在的評價標準是以感觀性標準為主。黑臭水體分級的評價指標如透明度、溶解氧、氧化還原電位和氨氮等測定方法，考核的大都是水體自降解、自凈化的能力。監(jiān)測考核的可操作性是有一定難度的，如檢測點的選擇可能影響監(jiān)測結(jié)果的判定。為加強監(jiān)管，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部會同環(huán)境保護部將建立一個全國城市黑臭水體監(jiān)管平臺，確立指標檢測與公眾評價相結(jié)合的考核辦法，強化監(jiān)督檢查。

因地制宜、標本兼治實際講的是一個思路，即針對城市水體黑臭成因、當(dāng)?shù)丨h(huán)境而采取綜合的治理措施，特別是要以生態(tài)改善的方式，修復(fù)水系統(tǒng)，保持長效的治理效果。讓公眾參與到黑臭水體整治的監(jiān)督中，讓群眾發(fā)表對整治效果的意見，這是評價治理效果最重要的依據(jù)。

切合實際對癥下藥

張悅說，治理黑臭水體必須因地制宜，首先解決主要矛盾，不能“病急亂投醫(yī)”。他分析了我國南方城市合流制系統(tǒng)普遍存在的問題。他說，截污納管是黑臭水體整治最直接有效的工程措施，也是采取其他技術(shù)措施的前提。但我國相當(dāng)多城市雨污合流的截流干管已經(jīng)名不副實，由于管網(wǎng)質(zhì)量差、施工粗放，普遍出現(xiàn)地下水或地表水進入管網(wǎng)的問題。一些南方城市在河床下埋設(shè)管道，管道破漏，導(dǎo)致河水直接灌入。這些所謂截流管道，不下雨也是滿水運行，截流倍數(shù)實際等于零。理論講，下一毫米雨也要溢流。

張悅認為，管網(wǎng)和檢修井內(nèi)外滲流是個大問題?，F(xiàn)在大量的污水處理廠進水濃度極低，不下雨時COD也就一百多，處理的主要是地下水和河道水，污水卻不足1/3。大部分污水要么滲入地下，要么溢流進入水體。整天說“雨污分流”困難，實際上連起碼的“清污分流”也做不到。當(dāng)前首要的任務(wù)一是防止地表水倒灌；二是堵住地下水滲入。關(guān)鍵是在管網(wǎng)質(zhì)量和維護上下功夫，把真正的污水（不是河水和地下水）收集起來，把截流管道的空間讓給初期雨水，讓“截流倍數(shù)”名副其實。這些原始的、基礎(chǔ)的艱苦工作不去做，搞多少表面文章也治不好黑臭水體。

張悅說，治理黑臭河道，必須以截污治污為本，那種調(diào)水沖污的做法，只是污染轉(zhuǎn)移，損人利己。此風(fēng)切不可長。