城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤

從上世紀90年代后期開始，一些地方相繼采取建設(shè)用地置換、周轉(zhuǎn)和土地整理折抵等辦法，盤活城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地，解決城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)建設(shè)用地不足。為了引導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)集中、集約用地，解決小城鎮(zhèn)發(fā)展用地指標問題，2000年6月《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》（中發(fā)〔2000〕11號）提出，“對以遷村并點和土地整理等方式進行小城鎮(zhèn)建設(shè)的，可在建設(shè)用地計劃中予以適當(dāng)支持”，“要嚴格限制分散建房的宅基地審批，鼓勵農(nóng)民進鎮(zhèn)購房或按規(guī)劃集中建房，節(jié)約的宅基地可用于小城鎮(zhèn)建設(shè)用地?！?

為貫徹落實中發(fā)〔2000〕11號文件，國土資源部隨后發(fā)出《關(guān)于加強土地管理促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的通知》（國土資發(fā)〔2000〕337號），第一次明確提出建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標，主要通過“農(nóng)村居民點向中心村和集鎮(zhèn)集中”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)小區(qū)集中和村莊整理等途徑解決”，對試點小城鎮(zhèn)“可以給予一定數(shù)量的新增建設(shè)用地占用耕地的周轉(zhuǎn)指標，用于實施建新拆舊”。對目前我國土地政策具有重要影響的《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）也提出，“鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”。

為了穩(wěn)妥推進城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，國土資源部組織開展掛鉤試點工作，相繼出臺了一系列文件，明確了基本政策要求。試點工作初期，增減掛鉤試點數(shù)量有限且試點項目區(qū)直接由國土資源部批準和指導(dǎo)、管理，自2009年起，國土資源部改變批準和管理方式，將掛鉤周轉(zhuǎn)指標納入年度土地利用計劃管理，國土資源部負責(zé)確定掛鉤周轉(zhuǎn)指標總規(guī)模及指標的分解下達，有關(guān)省區(qū)市負責(zé)試點項目區(qū)的批準和管理。

二〇〇八年六月二十七日中華人民共和國國土資源部國土資發(fā)【2008】138號發(fā)布

第一條 為進一步加強和規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）的規(guī)定，制定本辦法。

第二條 本辦法所稱城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤（以下簡稱掛鉤）是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)（以下簡稱項目區(qū)），通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標。

第三條 掛鉤試點工作應(yīng)以落實科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以保護耕地、保障農(nóng)民土地權(quán)益為出發(fā)點，以改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為目標，以優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和節(jié)約集約用地為重點。具體遵循以下原則：

（一）以規(guī)劃統(tǒng)籌試點工作，引導(dǎo)城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化，推進土地節(jié)約集約利用，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）以掛鉤周轉(zhuǎn)指標安排項目區(qū)建新拆舊規(guī)模，調(diào)控實施進度，考核計劃目標；

（三）以項目區(qū)實施為核心，實行行政轄區(qū)和項目區(qū)建新拆舊雙層審批、考核和管理，確保項目區(qū)實施后，增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，建設(shè)用地總量不突破原有規(guī)模；

（四）因地制宜，統(tǒng)籌安排，零拆整建，先易后難，突出重點，分步實施；

（五）尊重群眾意愿，維護集體和農(nóng)戶土地合法權(quán)益；

（六）以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)，通過掛鉤試點工作，改善農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件，促進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展。

第四條 國土資源部負責(zé)對全國掛鉤試點工作的政策指導(dǎo)、規(guī)模調(diào)控和監(jiān)督檢查；試點?。▍^(qū)、市）省級國土資源部門負責(zé)轄區(qū)內(nèi)試點工作的總體部署和組織管理；試點市、縣國土資源部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)試點工作的具體組織實施。

掛鉤試點工作應(yīng)當(dāng)由市、縣人民政府組織協(xié)調(diào)，相關(guān)部門協(xié)同配合，共同推進。

第五條 掛鉤試點工作實行行政區(qū)域和項目區(qū)雙層管理，以項目區(qū)為主體組織實施。項目區(qū)應(yīng)在試點市、縣行政轄區(qū)內(nèi)設(shè)置，優(yōu)先考慮城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)；項目區(qū)內(nèi)建新和拆舊地塊要相對接近，便于實施和管理，并避讓基本農(nóng)田；

項目區(qū)內(nèi)建新地塊總面積必須小于拆舊地塊總面積，拆舊地塊整理復(fù)墾耕地的數(shù)量、質(zhì)量，應(yīng)比建新占用耕地的數(shù)量有增加、質(zhì)量有提高。

項目區(qū)內(nèi)拆舊地塊整理的耕地面積，大于建新占用的耕地的，可用于建設(shè)占用耕地占補平衡。

第六條 掛鉤試點通過下達城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標（以下簡稱掛鉤周轉(zhuǎn)指標）進行。掛鉤周轉(zhuǎn)指標專項用于控制項目區(qū)內(nèi)建新地塊的規(guī)模，同時作為拆舊地塊整理復(fù)墾耕地面積的標準。不得作為年度新增建設(shè)用地計劃指標使用。

掛鉤周轉(zhuǎn)指標應(yīng)在規(guī)定時間內(nèi)用拆舊地塊整理復(fù)墾的耕地面積歸還，面積不得少于下達的掛鉤周轉(zhuǎn)指標。

第七條 掛鉤試點市、縣應(yīng)當(dāng)開展專項調(diào)查，查清試點地區(qū)土地利用現(xiàn)狀、權(quán)屬、等級，分析試點地區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地整理復(fù)墾潛力和城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求，了解當(dāng)?shù)厝罕姷纳a(chǎn)生活條件和建新拆舊意愿。

第八條 掛鉤試點市、縣應(yīng)當(dāng)依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和專項調(diào)查，編制掛鉤試點專項規(guī)劃，統(tǒng)籌安排掛鉤試點項目區(qū)規(guī)模布局，做好與城市、村鎮(zhèn)規(guī)劃等的銜接。

第九條 掛鉤試點縣（區(qū)、市）應(yīng)依據(jù)專項調(diào)查和掛鉤試點專項規(guī)劃，編制項目區(qū)實施規(guī)劃，統(tǒng)籌確定城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地撤并的規(guī)模、范圍和布局，合理安排建新區(qū)城鎮(zhèn)村建設(shè)用地的比例，優(yōu)先保證被拆遷農(nóng)民安置和農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)用地，并為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展預(yù)留空間。

項目區(qū)實施規(guī)劃內(nèi)容主要包括農(nóng)村建設(shè)用地整理復(fù)墾潛力分析，項目區(qū)規(guī)模與范圍，土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整等情況；項目區(qū)實施時序，周轉(zhuǎn)指標規(guī)模及使用、歸還計劃；拆舊區(qū)整理復(fù)墾和安置補償方案；資金預(yù)算與籌措等，以及項目區(qū)土地利用現(xiàn)狀圖和項目區(qū)實施規(guī)劃圖。

第十條 掛鉤試點工作必須經(jīng)國土資源部批準，未經(jīng)批準不得自行開展試點工作。

省級國土資源部門制定試點工作總體方案，向國土資源部提出開展掛鉤試點工作申請。國土資源部對省級國土資源部門上報的試點工作總體方案進行審查，并批準掛鉤試點省份。

經(jīng)批準的試點省級國土資源部門，依據(jù)試點工作總體方案，組織市、縣國土資源部門編制項目區(qū)實施規(guī)劃，并進行審查，建立項目區(qū)備選庫；根據(jù)項目區(qū)入庫情況，向國土資源部提出周轉(zhuǎn)指標申請。

國土資源部在對項目區(qū)備選庫進行核查的基礎(chǔ)上，按照總量控制的原則，批準下達掛鉤周轉(zhuǎn)指標規(guī)模。

第十一條 掛鉤試點應(yīng)當(dāng)具備以下條件：

（一）建設(shè)用地供需矛盾突出，農(nóng)村建設(shè)用地整理復(fù)墾潛力較大；

（二）當(dāng)?shù)卣匾?，群眾積極性較高；

（三）經(jīng)濟發(fā)展較快，具備較強的經(jīng)濟實力，能確保建新安置和拆舊整理所需資金；

（四）土地管理嚴格規(guī)范，各項基礎(chǔ)業(yè)務(wù)扎實，具有較強制度創(chuàng)新和探索能力。

第十二條 試點?。▍^(qū)、市）應(yīng)根據(jù)國土資源部批準下達的掛鉤周轉(zhuǎn)指標規(guī)模，在項目區(qū)備選庫中擇優(yōu)確定試點項目區(qū)，對項目區(qū)實施規(guī)劃和建新拆舊進行整體審批，不再單獨辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。整體審批結(jié)果報國土資源部備案。

項目區(qū)經(jīng)整體審批后方可實施，未經(jīng)整體審批的項目區(qū)，不得使用掛鉤周轉(zhuǎn)指標；未納入項目區(qū)、無掛鉤周轉(zhuǎn)指標的地塊，不得改變土地用途，涉及農(nóng)用地改變?yōu)樾略鼋ㄔO(shè)用地的應(yīng)依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。

第十三條 項目區(qū)實施前，應(yīng)當(dāng)對建新擬占用的農(nóng)用地和耕地，進行面積測量和等級評定，并登記入冊。

第十四條 掛鉤試點實施過程中，項目區(qū)拆舊地塊整理要嚴格執(zhí)行土地整理復(fù)墾的有關(guān)規(guī)定，涉及工程建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行項目法人制、招投標制、工程監(jiān)理制、公告制等制度。

第十五條 掛鉤周轉(zhuǎn)指標分別以行政區(qū)域和項目區(qū)為考核單位，兩者建新地塊的面積規(guī)模都不得突破下達的掛鉤周轉(zhuǎn)指標規(guī)模。對各項目區(qū)掛鉤周轉(zhuǎn)指標的使用情況，要獨立進行考核和管理；對試點市、縣掛鉤周轉(zhuǎn)指標的使用情況，要綜合行政轄區(qū)內(nèi)的所有項目區(qū)進行整體考核和管理。

試點市、縣國土資源部門應(yīng)按照“總量控制、封閉運行、定期考核、到期歸還”的原則，制定建立掛鉤周轉(zhuǎn)指標管理臺賬，對掛鉤周轉(zhuǎn)指標的下達、使用和歸還進行全程監(jiān)管。

掛鉤周轉(zhuǎn)指標從項目區(qū)整體審批實施至指標歸還的期限一般不超過三年。項目區(qū)要制定分年度指標歸還計劃，試點市、縣國土資源部門督促落實指標歸還進度；試點省級國土資源部門每年應(yīng)依據(jù)指標歸還計劃，對各試點市、縣掛鉤周轉(zhuǎn)指標歸還情況進行考核驗收。

第十六條 項目區(qū)建新地塊要按照國家供地政策和節(jié)約集約用地要求供地和用地。確需征收的集體土地，應(yīng)依法辦理土地征收手續(xù)。

通過開展土地評估、界定土地權(quán)屬，按照同類土地等價交換的原則，合理進行土地調(diào)整、互換和補償。根據(jù)“依法、自愿、有償、規(guī)范”的要求，探索集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，創(chuàng)新機制，促進掛鉤試點工作。

第十七條 項目區(qū)選點布局應(yīng)當(dāng)舉行聽證、論證，充分吸收當(dāng)?shù)剞r(nóng)民和公眾意見，嚴禁違背農(nóng)民意愿，大拆大建；項目區(qū)實施過程中，涉及農(nóng)用地或建設(shè)用地調(diào)整、互換，要得到集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民確認。涉及集體土地征收的，要實行告知、聽證和確認，對集體和農(nóng)民妥善給予補償和安置。

建新地塊實行有償供地所得收益，要用于項目區(qū)內(nèi)農(nóng)村和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并按照城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的要求，優(yōu)先用于支持農(nóng)村集體發(fā)展生產(chǎn)和農(nóng)民改善生活條件。

第十八條 市、縣國土資源部門對掛鉤試點工作要實行動態(tài)監(jiān)管，每半年將試點進展情況向上級國土資源部門報告；省級國土資源部門應(yīng)定期對本行政轄區(qū)試點工作進行檢查指導(dǎo)，并于每年年底組織開展年度考核，考核情況報國土資源部備案。

第十九條 項目區(qū)實施完成后，由試點縣級國土資源部門進行初驗。初驗合格后，向上一級國土資源部門申請，由省級國土資源部門組織正式驗收，并將驗收結(jié)果報部備案。

項目區(qū)驗收時，需提供1:1萬或更大比例尺的項目區(qū)土地利用現(xiàn)狀圖和必要的遙感影像資料，與項目區(qū)實施前的圖件資料進行比對和核查。

第二十條 項目區(qū)竣工驗收后，要在規(guī)定的時間內(nèi)完成地籍調(diào)查和土地變更調(diào)查，明確地塊界址，并依法辦理土地變更登記手續(xù)。

第二十一條 試點各級國土資源部門應(yīng)運用計算機等手段，對建新拆舊面積、周轉(zhuǎn)指標、土地權(quán)屬等進行登記、匯總，建立項目區(qū)數(shù)據(jù)庫，加強信息化管理。

第二十二條 國土資源部定期對試點工作進行檢查，對未能按計劃及時歸還指標的?。▍^(qū)、市），要限期整改，情節(jié)嚴重的，暫停掛鉤試點工作；對于擅自擴大試點范圍，突破下達周轉(zhuǎn)指標規(guī)模，停止該?。▍^(qū)、市）的掛鉤試點工作，并相應(yīng)扣減土地利用年度計劃指標。

第二十三條 試點?。▍^(qū)、市）可結(jié)合本地區(qū)實際情況，參照本辦法，制定具體實施辦法。

第二十四條 本辦法自頒布之日起實施。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是國家推出的支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、破解保護與保障“兩難”困境的一項重要管理措施。國土資源部日前組織開展的增減掛鉤試點快速調(diào)研顯示，自2006年增減掛鉤試點工作開展以來，大部分地區(qū)能夠充分運用這項新的政策，對利用不合理、不充分和廢棄閑置的農(nóng)村建設(shè)用地進行調(diào)整利用，總體進展順利，取得預(yù)期效果。但個別地區(qū)還存在認識不準、操作不當(dāng)和監(jiān)管不力的問題，需要進一步深化理解、加強監(jiān)管、完善制度。

隨著城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實踐的不斷深入，從國家到地方，從國土部門到各級政府，從管理人員到廣大群眾，無不對此項新政策的認識更加深化。其多重效應(yīng)主要體現(xiàn)在：

第一，增減掛鉤是推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和社會主義新農(nóng)村建設(shè)的有效機制。

要實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，必須向農(nóng)村地區(qū)增加投入，提供更多的公共產(chǎn)品。城鎮(zhèn)建設(shè)用地增減掛鉤政策為我們找到了一條很好的途徑，它蘊含著重大的戰(zhàn)略理念。實踐證明，實施增減掛鉤，與土地整治、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展相結(jié)合，有助于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展。同時，實施農(nóng)村集體建設(shè)用地整理節(jié)約的土地，依據(jù)級差地租原理調(diào)劑使用，按照以城帶鄉(xiāng)、以工補農(nóng)的要求，將獲得的土地級差收益，用于發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套設(shè)施等建設(shè)，既可增加農(nóng)民收入，提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)民生活水平，又改變了農(nóng)村落后面貌，推動了新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。山東、天津、寧夏、四川、江蘇等試點縣區(qū)將增減掛鉤與新村建設(shè)、農(nóng)村危房改造相結(jié)合，整合各類涉農(nóng)資金，有效解決了農(nóng)村飲水、通信服務(wù)、清潔能源、衛(wèi)生改廁、環(huán)境保護等難題。

第二，增減掛鉤是促進耕地保護和節(jié)約集約用地的重要途徑。

我國耕地保護的基本動力主要來自兩個方面，一是政府主導(dǎo)實施土地開發(fā)整理項目，重在以建設(shè)促保護，實現(xiàn)耕地數(shù)量增加、質(zhì)量提高；二是建設(shè)項目占用耕地需要履行“占補平衡”義務(wù)，立足于耕地本身不能少。筆者認為，“增減掛鉤”是“占補平衡”思路的合理延伸，是將建設(shè)用地整理增加的耕地面積等量核定為建設(shè)占用耕地指標，最終實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)耕地面積有增加、質(zhì)量不降低。江蘇結(jié)合增減掛鉤，開展“萬頃良田”建設(shè)工程，總建設(shè)規(guī)模達83萬畝，實施完成后可新增耕地12萬畝。江西、四川、湖北將增減掛鉤作為推進“造地增糧富民工程”、“金土地工程”、“高產(chǎn)農(nóng)田示范工程”等的重要內(nèi)容，有效增加了耕地面積。土地的節(jié)約集約利用可以表現(xiàn)為少用地，也可以是同樣的土地承載了更多的人口、經(jīng)濟實體以及更多的建筑。“增減掛鉤”的節(jié)地效果是雙重的，通過城鄉(xiāng)用地布局的調(diào)整，原有的粗放利用被消滅，新的土地以更集約的方式加以利用。據(jù)調(diào)研統(tǒng)計，實施增減掛鉤平均可節(jié)約用地50%左右。

第三，增減掛鉤是優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和空間布局的重要舉措。

在我國的土地政策體系中，土地開發(fā)整理的主要功能是解決土地利用形態(tài)破碎和零亂問題、增加耕地面積，主要方式是對零散地塊實行歸并、對廢棄地塊實行復(fù)墾；耕地占補平衡政策的主要功能是保護耕地面積，主要方式是要求各地通過農(nóng)村土地整治、開發(fā)未利用土地等途徑，補充相同面積和質(zhì)量的耕地；集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策的主要功能是盤活依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，主要方式是通過統(tǒng)一有形的土地市場、公開規(guī)范地轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。但這三項政策均無法根本解決農(nóng)村房屋和村莊建設(shè)用地“散、亂、空”問題，更解決不了城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局調(diào)整優(yōu)化問題。實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，農(nóng)村建設(shè)用地在規(guī)劃的引導(dǎo)下，有計劃地拆建，促進土地在空間上的調(diào)整和互換，一定程度上解決了我國農(nóng)村大部分地區(qū)耕地細碎分耕、集體建設(shè)用地粗放浪費等問題。

第四，增減掛鉤是深化農(nóng)村土地管理制度改革的助推器。

“增減掛鉤”涉及土地確權(quán)、建設(shè)用地布局調(diào)整、農(nóng)民土地權(quán)益維護等問題，各地增減掛鉤試點實踐中，圍繞改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、構(gòu)建耕地保護經(jīng)濟補償機制、建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場、完善土地收益分配機制等，進行了積極探索。如成都市將實施農(nóng)村集體建設(shè)用地整理“節(jié)約的建設(shè)用地指標掛鉤到符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃的區(qū)域使用，為合法取得集體建設(shè)用地”，規(guī)定“集體建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)收益大部分歸集體經(jīng)濟組織所有，縣鄉(xiāng)政府可按一定比例，從流轉(zhuǎn)收益中提取為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌配套建設(shè)的資金，用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展”。

由于城市缺地，農(nóng)村缺錢，各地對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的熱情很高，正如其他新生事物一樣，增減掛鉤實踐中也出現(xiàn)了一些問題：一是有的地方在國土資源部批準試點之外擅自開展“掛鉤”，擴大了城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，在一定程度上沖擊了現(xiàn)行土地利用計劃指標管理，影響了宏觀調(diào)控效果。二是在批準的增減掛鉤試點范圍內(nèi)，一些地方片面追求土地級差收益，違反規(guī)定跨縣域調(diào)劑使用周轉(zhuǎn)指標，將節(jié)余的指標集中用于中心城市，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。三是有的地方村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃滯后，鄉(xiāng)土地規(guī)劃修編尚未完成，造成項目區(qū)設(shè)置與土地利用總體規(guī)劃未能充分銜接，增減掛鉤與農(nóng)業(yè)發(fā)展、村鎮(zhèn)建設(shè)等統(tǒng)籌不夠，降低了增減掛鉤的綜合效益。

這些問題的產(chǎn)生，主要是部分地區(qū)對增減掛鉤政策相關(guān)規(guī)定認識有偏差、做法不規(guī)范、管理上存在缺陷。為切實發(fā)揮增減掛鉤政策的綜合作用，要在“兩統(tǒng)一、兩堅持、兩完善、兩探索”的基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗，規(guī)范推進。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤兩統(tǒng)一

“兩統(tǒng)一”，一是審批管理的統(tǒng)一。強調(diào)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點，必須經(jīng)過國土資源部批準，有計劃地穩(wěn)步推行。對各地在國家批準的掛鉤試點外，以置換、掛鉤等各種名義自行開展的增減掛鉤行為，及時糾正其不規(guī)范做法。二是指導(dǎo)原則的統(tǒng)一。所有增減掛鉤試點工作，均統(tǒng)一到以改善農(nóng)村生產(chǎn)和生活條件為目標，以優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和節(jié)約集約用地為重點，以保護耕地、保障權(quán)益為出發(fā)點和落腳點。不可將掛鉤政策片面作為解決地方經(jīng)濟發(fā)展用地需求和降低政府土地取得成本的手段，防止大拆大建、侵害農(nóng)民權(quán)益等行為。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤兩堅持

“兩堅持”，一是堅持控制周轉(zhuǎn)指標規(guī)模?？刂浦苻D(zhuǎn)指標規(guī)模的意義在于控制好整理規(guī)模和節(jié)奏，按照新一輪土地利用總體規(guī)劃確定的農(nóng)村建設(shè)用地整理總規(guī)模，逐年按計劃實施，避免借農(nóng)村土地整理過快擴張城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。具體實施過程中，堅持農(nóng)村宅基地和村莊建設(shè)用地整治所騰出的土地首先要復(fù)墾為耕地，調(diào)劑為建設(shè)用地的作為周轉(zhuǎn)指標納入年度土地利用計劃；按照掛鉤項目區(qū)落實周轉(zhuǎn)指標時，首先滿足項目區(qū)內(nèi)農(nóng)民建房、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地，并留足發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)用地；在此基礎(chǔ)上，仍有剩余的，可作為節(jié)余指標調(diào)劑使用，按照去年年底中央經(jīng)濟工作會議提出的以發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)為重點推進城鎮(zhèn)化的要求，節(jié)余指標不宜大跨度地安排到中心城市使用。二是堅持實行項目區(qū)管理。掛鉤試點政策的前提是設(shè)立一個封閉的項目區(qū)。也就是說，不論拆舊，還是建新，必須捆綁在一起作為一個整體項目區(qū)確定下來，不能“飄著”。掛鉤所有的活動必須在這個項目區(qū)內(nèi)封閉運行，確保項目區(qū)內(nèi)拆舊面積大于建新面積，復(fù)墾耕地大于占用耕地，耕地總體質(zhì)量有提高。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤兩完善

“兩完善”，一是完善規(guī)劃計劃編制。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點的實質(zhì)是以空間換效率，需要妥善解決區(qū)域整體的問題。地方政府要依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，并按照田、水、路、林、村綜合整治的要求，科學(xué)編制農(nóng)村土地整治規(guī)劃，統(tǒng)籌安排增減掛鉤和農(nóng)用地整理的規(guī)模、布局和時序，并與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護等規(guī)劃做好協(xié)調(diào)。其中，項目區(qū)選擇安排應(yīng)有利于促進耕地的成片開發(fā)和保護，有利于農(nóng)民就近就業(yè)。在計劃安排上需有的放矢、突出重點，體現(xiàn)差別化管理，對經(jīng)濟社會發(fā)展有需求、增減掛鉤有潛力、地方政府有財力、農(nóng)民群眾有愿望的地區(qū)，適當(dāng)擴大周轉(zhuǎn)指標規(guī)模；對實施條件相對較差的地區(qū)，控制規(guī)模、做好引導(dǎo)；對條件尚不具備的地區(qū)，暫不批準試點，確保增減掛鉤積極穩(wěn)妥推進。二是完善實施監(jiān)督管理。將掛鉤項目納入“一張圖”綜合監(jiān)管平臺。項目區(qū)實施前，要對建新擬占用的農(nóng)用地和耕地進行面積測量和等級評定，登記入冊。實施過程中，按照“總量控制、封閉運行、定期考核、到期歸還”的原則，建立臺賬，對掛鉤周轉(zhuǎn)指標的下達、使用和歸還進行全程監(jiān)管。實施完成后，由地方國土資源部門逐級組織開展驗收，并將驗收結(jié)果報國土資源部備案。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤兩探索

“兩探索”，一是探索形成保障農(nóng)民權(quán)益的制度體系。試點開展初期，國家對農(nóng)村建設(shè)用地整治涉及的權(quán)屬調(diào)整、補償安置、收益返還等，沒有統(tǒng)一規(guī)定，各地自行其是。農(nóng)民權(quán)益的保障、土地財產(chǎn)權(quán)利的保護停留在尊重農(nóng)民意愿，取決于地方政府管理水平。下一階段，需要著力于完善制度和建立機制，研究制定土地權(quán)屬管理、收益返還使用等具體辦法，探索引入市場評估體系，完善價格形成機制。二是探索完善農(nóng)村土地整治制度環(huán)境。增減掛鉤在很多地方已逐步與土地流轉(zhuǎn)、土地整治緊密結(jié)合，成為農(nóng)村土地管理制度的一項綜合性改革。亟需探索整合增減掛鉤、土地整治、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)三種形式的農(nóng)村土地管理制度改革政策和措施，充分發(fā)揮項目整合、資金融合、掛鉤調(diào)節(jié)的整裝優(yōu)勢，促進土地資源、資產(chǎn)、資本“三位一體”管理，提高政策的綜合效益。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標通常是上級下達，周轉(zhuǎn)指標必須小于等于拆舊區(qū)凈增耕地面積。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤（以下簡稱掛鉤）是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)（以下簡稱項目區(qū)），通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標。

需要注意的是：掛鉤周轉(zhuǎn)指標專項用于控制項目區(qū)內(nèi)建新地塊的規(guī)模，同時作為拆舊地塊整理復(fù)墾耕地面積的標準。不得作為年度新增建設(shè)用地計劃指標使用。