《國土資源部關于推進土地節(jié)約集約利用的指導意見》解讀之一延伸解讀

《國土資源部關于推進土地節(jié)約集約利用的指導意見》國土資發(fā)（2014）119號

《國土資源部關于推進土地節(jié)約集約利用的指導意見》解讀之二

活用騰挪之手，巧解用地之困——《國土資源部關于推進土地節(jié)約集約利用的指導意見》解讀之三

《國土資源部關于推進土地節(jié)約集約利用的指導意見》解讀之四

嚴格執(zhí)行土地使用標準 促進節(jié)約集約用地——《國土資源部關于推進土地節(jié)約集約利用的指導意見》解讀之五

《國土資源部關于推進土地節(jié)約集約利用的指導意見》解讀之六

《國土資源部關于推進土地節(jié)約集約利用的指導意見》解讀之七

《國土資源部關于推進土地節(jié)約集約利用的指導意見》解讀之一

“勞動是財富之父，土地是財富之母”，對于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化已進入中期的我國而言，土地問題仍然是現(xiàn)代化進程中一個全局性、戰(zhàn)略性、根本性重大問題。而在當今中國面臨的各種土地問題中，最根本、最迫切的是轉變土地利用方式、推進節(jié)約集約用地。推進節(jié)約集約用地，是加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、推動經(jīng)濟提質增效升級的必然選擇，是大力推進生態(tài)文明建設、保障經(jīng)濟社會長遠可持續(xù)發(fā)展的必由之路。

當前，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，處于經(jīng)濟增長換檔期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”的新階段，資源環(huán)境約束日益加劇，發(fā)展的路徑依賴和思維慣性依然強烈，發(fā)展的質量和效益亟須提高。面對新形勢新要求，大力推進土地節(jié)約集約利用，以土地利用方式轉變推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉變，意義重大、影響深遠。

大力推進土地節(jié)約集約利用，是貫徹落實黨中央、國務院決策部署的重要舉措

黨中央、國務院高度重視土地資源節(jié)約集約利用。黨的十八大將生態(tài)文明建設納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局，提出大力推進生態(tài)文明建設，并將“全面促進資源節(jié)約”作為其主要任務之一。李克強總理在接見首屆國土資源節(jié)約集約模范集體代表時指出，發(fā)展是硬道理、節(jié)約是大戰(zhàn)略，要把節(jié)約優(yōu)先放在更加突出的位置。黨的十八屆三中全會強調，健全土地節(jié)約集約使用制度，從嚴合理供給城市建設用地，提高城市土地利用率。中央城鎮(zhèn)化工作會議明確要求，按照嚴守底線、調整結構、深化改革的思路，嚴控增量，盤活存量，優(yōu)化結構，提升效率。以上述一系列決策部署為標志，土地節(jié)約集約利用已提升到關系經(jīng)濟社會發(fā)展全局的戰(zhàn)略高度，影響之大、要求之高前所未有。

我們一定要將思想和行動統(tǒng)一到黨中央、國務院的決策部署上來，深刻認識節(jié)約集約用地的重要意義，以對歷史和子孫后代高度負責的態(tài)度積極推進這項工作！

大力推進土地節(jié)約集約利用，是基于我國特殊土地國情和特定發(fā)展階段的現(xiàn)實選擇

我國人均耕地不到世界平均水平的1/2，中低產(chǎn)田約占70%，耕地中旱地占到一半以上，生產(chǎn)保障能力不夠穩(wěn)定。隨著人口繼續(xù)增長，我國人均耕地還將下降，耕地資源約束將進一步加大。經(jīng)過多年開發(fā)，我國耕地后備資源已經(jīng)降至8000萬畝左右，后備資源不足問題日趨嚴重。這些都對發(fā)展形成了瓶頸制約。由于種種原因，多年來不少地方的發(fā)展走的是一條用地粗放擴張之路，進一步加劇了土地供需矛盾。我國人均城鎮(zhèn)用地達145平方米，人均村莊用地達240平方米，均超過國家標準上限。目前，城鎮(zhèn)工礦建設用地中，低效用地約5000平方公里，占全國城市建成區(qū)的11%；農(nóng)村居民點空閑和閑置用地面積達3000萬畝左右，相當于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地規(guī)模的1/4，低效用地達9000萬畝以上，相當于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地規(guī)模的3/4。生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地結構失衡，工業(yè)用地比例偏高。工業(yè)用地低效利用，容積率平均僅為0.3～0.6。目前各地以過度消耗土地資源為代價的傳統(tǒng)發(fā)展方式普遍存在，部分行業(yè)和領域超標準用地、浪費土地的情況依然突出。經(jīng)過多年高速發(fā)展，在我國城鎮(zhèn)化剛剛步入中期階段的時候，許多城市資源環(huán)境承載能力已明顯減弱，水土資源不足、土地污染等問題凸顯。我國已經(jīng)到了必須在發(fā)展中加快提質增效升級的關鍵時期，粗放擴張、人地失衡、舉債度日、破壞環(huán)境的老路不能再走，也走不通了。采取有力措施，大力推進土地節(jié)約集約利用，既是我國特殊土地國情的根本要求，也是特定發(fā)展階段的現(xiàn)實選擇。

大力推進土地節(jié)約集約利用，已經(jīng)具備扎實的實踐基礎

近年來，一些地方自覺轉變經(jīng)濟發(fā)展理念和土地利用觀念，積極探索創(chuàng)新用地模式和管理方式，推出了一系列節(jié)約集約用地的好辦法、好措施。上海市規(guī)定，到2020年，建設用地總規(guī)模控制在土地利用總體規(guī)劃確定的目標范圍內，努力實現(xiàn)“零增長”甚至“負增長”；工業(yè)用地容積率一般不得低于1.2，特殊行業(yè)用地不得低于0.8，工業(yè)項目內綠化率不得高于15%；一般工業(yè)項目土地出讓年期為20年，出讓年限屆滿后，對項目綜合效益和合同履約情況進行評估，確定續(xù)期或收回土地使用權。山東省、江蘇省規(guī)定，除生產(chǎn)安全、工藝流程等有特殊要求的項目外，工業(yè)企業(yè)不得建造單層廠房，在各類園區(qū)和工業(yè)集中區(qū)集中建設三層以上標準廠房的，城市基礎設施配套費第一層全額征收，第二層減半征收，第三層及以上免征。湖北省規(guī)定，因企業(yè)原因造成土地閑置的，閑置土地費由地方稅務部門按土地出讓或劃撥價款的20%代征。不少省市規(guī)定，利用存量建設用地開發(fā)地下空間的，不再收取土地出讓價款；對達不到供地率考核標準的，暫停建設用地審批，并按一定比例扣減新增建設用地計劃等等。同時，各地有針對性地開展了以土地節(jié)約集約利用為主題的專項行動。例如，廣東省結合經(jīng)濟轉型發(fā)展，積極探索“三舊”（舊城鎮(zhèn)、舊廠礦、舊村居）改造，取得了良好的綜合效益；浙江省實施“三改一拆”（舊住宅區(qū)、舊廠區(qū)、城中村改造和拆除違法建筑）、“畝產(chǎn)倍增”行動計劃，倡導“以畝產(chǎn)論英雄”，釋放資源存量潛力；上海市提出“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質量提高”的“五量調控”政策體系，著力盤活存量土地；江蘇省從空間優(yōu)化、五量調節(jié)、綜合整治等方面，全面推進政策、制度和機制創(chuàng)新；山東、遼寧、湖北等省制定政策意見，大力推進節(jié)約集約用地。地方的豐富實踐，展示了改革創(chuàng)新的巨大潛力，也為全面深入推進節(jié)約集約用地奠定了重要基礎。

國土資源部認真貫徹落實黨中央、國務院的決策部署，在全面總結各地探索實踐的基礎上，對推進節(jié)約集約用地進行了頂層設計和整體部署，在頒布實施《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》之后，緊接著出臺了《國土資源部關于推進土地節(jié)約集約利用的指導意見》，系統(tǒng)提出新形勢下大力推進土地節(jié)約集約利用的指導思想、主要目標和重要舉措?！吨笇б庖姟芬怨?jié)約集約利用統(tǒng)領土地管理工作，將推進土地資源節(jié)約集約利用作為各級國土資源部門的中心工作和主要職責，遵循嚴控增量、盤活存量、優(yōu)化結構、提高效率的總思路，從嚴格用地規(guī)模管控、優(yōu)化開發(fā)利用格局、健全用地控制標準、發(fā)揮市場機制作用、實施綜合整治利用、推動科技示范引領、加強評價監(jiān)管宣傳等7個方面提出了一整套更具系統(tǒng)性、針對性和可操作性的政策措施，著力以制度機制創(chuàng)新激發(fā)地方實踐，全方位、多層次推進節(jié)約集約用地。

“行到水窮處，坐看云起時”。我們相信，在各級黨委、政府高度重視和全社會共同努力下，節(jié)約集約用地必將迎來全新的發(fā)展局面，開創(chuàng)廣闊的發(fā)展空間[]，為全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢作出更大貢獻。（執(zhí)筆人：董祚繼 田春華）

2014年8月28日上午，國土資源部部長、黨組書記、國家土地總督察姜大明主持召開第23次部長辦公會，審議并原則通過《國土資源部關于推進土地節(jié)約集約利用的指導意見》。

會議指出，為深入貫徹落實黨中央、國務院提出的有關大力推進土地節(jié)約集約利用的一系列部署要求，近年來國土資源部不斷總結各地的成功經(jīng)驗和做法，相繼下發(fā)了《關于大力推進節(jié)約集約用地制度建設的意見》、《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》等規(guī)章制度，推動該項工作邁上新臺階。當前，應進一步明確和細化土地節(jié)約集約利用的目標任務和工作措施，制定更具針對性和可操作性的政策意見，指導地方結合實際行動起來，推動節(jié)約集約用地取得更大成效。

會議要求，要認真貫徹黨的十八屆三中全會和中央城鎮(zhèn)化工作會議提出的生態(tài)文明建設及新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略部署，緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，堅持和完善最嚴格的節(jié)約用地制度，全面落實嚴控增量、盤活存量、優(yōu)化結構、提高效率的總要求，大力推進節(jié)約集約用地，促進土地利用方式和經(jīng)濟發(fā)展方式加快轉變。要通過嚴格用地規(guī)模管控、優(yōu)化開發(fā)利用布局、健全用地控制標準、發(fā)揮市場機制作用、實施綜合整治利用、推動科技示范引領和加強評價監(jiān)管宣傳七項舉措，實現(xiàn)建設用地總量得到嚴格控制、土地利用結構和布局不斷優(yōu)化、土地存量挖潛和綜合整治取得明顯進展、土地節(jié)約集約利用制度更加完善機制更加健全四大目標。要嚴格控制城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模，逐步減少新增建設用地規(guī)模，著力盤活存量建設用地，有序增加建設用地流量，提高建設用地效率。

國土資源部關于推進土地節(jié)約集約利用的指導意見

國土資發(fā)〔2014〕119號

各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市國土資源主管部門，新疆生產(chǎn)建設兵團國土資源局，解放軍土地管理局，中國地質調查局及部其他直屬單位，各派駐地方的國家土地督察局，部機關各司局：

土地節(jié)約集約利用是生態(tài)文明建設的根本之策，是新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略選擇。黨中央、國務院高度重視土地節(jié)約集約利用，針對我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，處于經(jīng)濟增長換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”的階段特征，對大力推進節(jié)約集約用地提出了新要求。近年來，各地采取措施推進土地節(jié)約集約利用，取得了積極進展，但是，土地粗放利用狀況沒有根本改變，建設用地低效閑置現(xiàn)象仍較普遍。為了深入貫徹落實黨中央、國務院的決策部署，切實解決土地粗放利用和浪費問題，以土地利用方式轉變促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變，推動生態(tài)文明建設和新型城鎮(zhèn)化，提出如下指導意見。

一、總體要求

（一）指導思想。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發(fā)展觀為指導，認真貫徹生態(tài)文明建設和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略部署，緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，堅持和完善最嚴格的節(jié)約用地制度，遵循嚴控增量、盤活存量、優(yōu)化結構、提高效率的總要求，全面做好定標準、建制度、重服務、強監(jiān)管工作，大力推進節(jié)約集約用地，促進土地利用方式和經(jīng)濟發(fā)展方式加快轉變，為全面建成小康社會和實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢提供堅實保障。

（二）主要目標。

——建設用地總量得到嚴格控制。實施建設用地總量控制和減量化戰(zhàn)略，城鄉(xiāng)建設用地總量控制在土地利用總體規(guī)劃確定的目標之內，努力實現(xiàn)全國新增建設用地規(guī)模逐步減少，到2020年，單位建設用地二、三產(chǎn)業(yè)增加值比2010年翻一番，單位固定資產(chǎn)投資建設用地面積下降80%，城市新區(qū)平均容積率比現(xiàn)城區(qū)提高30%以上。

——土地利用結構和布局不斷優(yōu)化。實施土地空間引導和布局優(yōu)化戰(zhàn)略，完成全國城市開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護紅線劃定，引導城市建設向組團式、串聯(lián)式、衛(wèi)星城式發(fā)展，工業(yè)用地逐步減少，生活和基礎設施用地逐步增加，中西部地區(qū)建設用地占全國建設用地的比例有所提高。

——土地存量挖潛和綜合整治取得明顯進展。實施土地內涵挖潛和整治再開發(fā)戰(zhàn)略，“十二五”和“十三五”期間，累計完成城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)750萬畝、農(nóng)村建設用地整治900萬畝、歷史遺留工礦廢棄地復墾利用300萬畝，土地批后供應率、實際利用率明顯提高。

——土地節(jié)約集約利用制度更加完善，機制更加健全?！包h委領導、政府負責、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動”的國土資源管理新格局基本形成，節(jié)約集約用地制度更加完備，市場配置、政策激勵、科技應用、考核評價、共同責任等機制更加完善，建成一批國土資源節(jié)約集約利用示范省、模范縣（市）。

二、嚴格用地規(guī)模管控

（三）嚴格控制城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模。實行城鄉(xiāng)建設用地總量控制制度，強化縣市城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模剛性約束，遏制土地過度開發(fā)和建設用地低效利用。加強相關規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調銜接，相關規(guī)劃的建設用地規(guī)模不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地規(guī)模。依據(jù)二次土地調查成果和土地變更調查成果，按照國家統(tǒng)一部署，調整完善土地利用總體規(guī)劃，從嚴控制城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模。探索編制實施重點城市群土地利用總體規(guī)劃和村土地利用規(guī)劃，強化對城鎮(zhèn)建設用地總規(guī)模的控制，合理引導鄉(xiāng)村建設集中布局、集約用地。嚴格執(zhí)行圍填海造地政策，控制圍填海造地規(guī)模。

（四）逐步減少新增建設用地規(guī)模。與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、節(jié)約集約用地目標要求相適應，逐步減少新增建設用地計劃和供應，東部地區(qū)特別是優(yōu)化開發(fā)的三大城市群地區(qū)要以盤活存量為主，率先壓減新增建設用地規(guī)模。嚴格核定各類城市新增建設用地規(guī)模，適當增加城區(qū)人口100萬～300萬的大城市新增建設用地，合理確定城區(qū)人口300萬～500萬的大城市新增建設用地，從嚴控制城區(qū)人口500萬以上的特大城市新增建設用地。

（五）著力盤活存量建設用地。著力釋放存量建設用地空間，提高存量建設用地在土地供應總量中的比重。制定促進批而未征、征而未供、供而未用土地有效利用的政策，將實際供地率作為安排新增建設用地計劃和城鎮(zhèn)批次用地規(guī)模的重要依據(jù)，對近五年平均供地率小于60%的市、縣，除國家重點項目和民生保障項目外，暫停安排新增建設用地指標，促進建設用地以盤活存量為主。嚴格執(zhí)行依法收回閑置土地或征收土地閑置費的規(guī)定，加快閑置土地的認定、公示和處置。建立健全低效用地再開發(fā)激勵約束機制，推進城鄉(xiāng)存量建設用地挖潛利用和高效配置。完善土地收購儲備制度，制定工業(yè)用地等各類存量用地回購和轉讓政策，建立存量建設用地盤活利用激勵機制。

（六）有序增加建設用地流量。按照土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，在安排新增建設用地時同步減少原有存量建設用地，既保持建設用地總量不變又增加建設用地流量，保障經(jīng)濟社會發(fā)展用地，提高土地節(jié)約集約利用水平。在確保城鄉(xiāng)建設用地總量穩(wěn)定、新增建設用地規(guī)模逐步減少的前提下，逐步增加城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用和城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)等流量指標，統(tǒng)籌保障建設用地供給。建設用地流量供應，主要用于促進存量建設用地的布局優(yōu)化，推動建設用地在城鎮(zhèn)和農(nóng)村內部、城鄉(xiāng)之間合理流動。各地要探索創(chuàng)新“以補充量定新增量、以壓增量倒逼存量挖潛”的建設用地流量管理辦法和機制，合理保障城鄉(xiāng)建設用地，促進土地利用和經(jīng)濟發(fā)展方式轉變。

（七）提高建設用地利用效率。合理確定城市用地規(guī)模和開發(fā)邊界，強化城市建設用地開發(fā)強度、土地投資強度、人均用地指標整體控制，提高區(qū)域平均容積率，優(yōu)化城市內部用地結構，促進城市緊湊發(fā)展，提高城市土地綜合承載能力。制定地上地下空間開發(fā)利用管理規(guī)范，統(tǒng)籌地上地下空間開發(fā)，推進建設用地的多功能立體開發(fā)和復合利用，提高空間利用效率。完善城市、基礎設施、公共服務設施、交通樞紐等公共空間土地綜合開發(fā)利用模式和供地方式，提高土地利用強度。統(tǒng)籌城市新區(qū)各功能區(qū)用地，鼓勵功能混合和產(chǎn)城融合，促進人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚、用地集約。加強開發(fā)區(qū)用地功能改造，合理調整用地結構和布局，推動單一生產(chǎn)功能向城市綜合功能轉型，提高土地利用經(jīng)濟、社會、生態(tài)綜合效益。

三、優(yōu)化開發(fā)利用格局

（八）優(yōu)化建設用地布局。發(fā)揮國土規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的引導管控作用，最大限度保護耕地、園地和河流、湖泊、山巒等自然生態(tài)用地，促進形成規(guī)模適度、布局合理、功能互補的城鎮(zhèn)空間體系，加快構建以城市群為主體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)化格局。加快劃定城市開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護紅線，促進生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地合理布局。結合農(nóng)村土地綜合整治，因地制宜、量力而行，在具備條件的地方對農(nóng)村建設用地按規(guī)劃進行區(qū)位調整、產(chǎn)權置換，促進農(nóng)民住宅向集鎮(zhèn)、中心村集中。完善與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略相適應、與人口城鎮(zhèn)化相匹配、與節(jié)約集約用地相掛鉤的土地政策體系，促進區(qū)域、城鄉(xiāng)用地布局優(yōu)化。

（九）嚴控城市新區(qū)無序擴張。嚴格城市新區(qū)用地管控，除因中心城區(qū)功能過度疊加、人口密度過高或規(guī)避自然災害等原因外，不得設立城市新區(qū)；確需設立城市新區(qū)的，必須以人口密度、用地產(chǎn)出強度和資源環(huán)境承載能力為基準，以符合土地利用總體規(guī)劃為前提。按照《城市新區(qū)設立審核辦法》，嚴格審核城市新區(qū)規(guī)劃建設用地規(guī)模和布局。制定新區(qū)用地擴張與舊城改造相掛鉤的方案，促進新舊城區(qū)聯(lián)動發(fā)展。

（十）加強產(chǎn)業(yè)與用地的空間協(xié)同。強化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調銜接，統(tǒng)籌各業(yè)各類用地，重點保障與區(qū)域資源環(huán)境和發(fā)展條件相適應的主導產(chǎn)業(yè)用地，合理布局戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)和基礎產(chǎn)業(yè)用地，引導產(chǎn)業(yè)集聚、用地集約。完善用地激勵和約束機制，嚴禁為產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)新增產(chǎn)能項目提供用地，促進落后產(chǎn)能淘汰退出和企業(yè)兼并重組。推動特大城市中心城區(qū)部分產(chǎn)業(yè)向衛(wèi)星城疏散，強化大中城市中心城區(qū)現(xiàn)代商貿、現(xiàn)代服務等功能，提高城市土地產(chǎn)業(yè)支撐能力。

（十一）合理調整建設用地比例結構。與新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設進程相適應，引導城鎮(zhèn)建設用地結構調整，控制生產(chǎn)用地，保障生活用地，增加生態(tài)用地；優(yōu)化農(nóng)村建設用地結構，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活必需的建設用地，支持農(nóng)村基礎設施建設和社會事業(yè)發(fā)展；促進城鄉(xiāng)用地結構調整，合理增加城鎮(zhèn)建設用地，加大農(nóng)村空閑、閑置和低效用地整治，力爭到2020年，城鎮(zhèn)工礦用地在城鄉(xiāng)建設用地總量中的比例提高到40%左右。調整產(chǎn)業(yè)用地結構，保障水利、交通、能源等重點基礎設施用地，優(yōu)先安排社會民生、扶貧開發(fā)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)以及國家扶持的健康和養(yǎng)老服務業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)、生產(chǎn)性服務業(yè)發(fā)展用地。

四、健全用地控制標準

（十二）完善區(qū)域節(jié)約集約用地控制標準。繼續(xù)落實“十二五”單位國內生產(chǎn)總值建設用地下降30%的目標要求。探索開展土地開發(fā)利用強度和效益考核，依據(jù)區(qū)域人口密度、二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值、產(chǎn)業(yè)結構、稅收等指標和建設用地結構、總量的變化，提出控制標準，加快建立綜合反映土地利用對經(jīng)濟社會發(fā)展承載能力和水平的評價標準。

（十三）引導城鄉(xiāng)提高土地利用強度。加強對城鎮(zhèn)和功能區(qū)土地利用強度的管控和引導，依據(jù)城鎮(zhèn)建設用地普查，開展人均城鎮(zhèn)建設用地、城市土地平均容積率、各功能區(qū)容積率和不同用途容積率、建筑密度、單位土地投資等土地利用效率和效益的控制標準研究。提出“十三五”平均容積率等節(jié)約集約用地考核具體指標。逐步確立由國家和省市調控城鎮(zhèn)區(qū)域投入產(chǎn)出、平均建筑密度、平均容積率控制標準，各城鎮(zhèn)自主確定具體地塊土地利用強度的管理制度，實現(xiàn)城鎮(zhèn)整體節(jié)約集約、功能結構完整、利用疏密有致、建筑形態(tài)各具特點的土地利用新格局。

（十四）嚴格執(zhí)行各行各業(yè)建設項目用地標準。在建設項目可行性研究、初步設計、土地審批、土地供應、供后監(jiān)管、竣工驗收等環(huán)節(jié)，嚴格執(zhí)行建設用地標準，建設項目的用地規(guī)模和功能分區(qū)，不得突破標準控制。各地要在用地批準文件、出讓合同、劃撥決定書等法律文本中，明確用地標準的控制性要求，加強土地使用標準執(zhí)行的監(jiān)督檢查。鼓勵各地在嚴格執(zhí)行國家標準的基礎上，結合實際制定地方土地使用標準，細化和提高相關要求。對國家和地方尚未編制用地標準的建設項目，國家和地方已編制用地標準但因安全生產(chǎn)、地形地貌、工藝技術有特殊要求需要突破標準的建設項目，必須開展建設項目節(jié)地評價論證，合理確定用地規(guī)模。

五、發(fā)揮市場機制作用

（十五）發(fā)揮市場機制的激勵約束作用。深化國有建設用地有償使用制度改革，擴大國有土地有償使用范圍，逐步對經(jīng)營性基礎設施和社會事業(yè)用地實行有償使用，縮小劃撥供地范圍。加快形成充分反映市場供求關系、資源稀缺程度和環(huán)境損害成本的土地市場價格機制，通過價格杠桿約束粗放利用，激勵節(jié)約集約用地。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。健全完善主體平等、規(guī)則一致、競爭有序的市場規(guī)制，營造有利于土地市場規(guī)范運行、有效落實節(jié)約集約用地的制度環(huán)境。

（十六）鼓勵劃撥土地盤活利用。按照促進流轉、鼓勵利用的原則，進一步細化原劃撥土地利用政策，加快推進原劃撥土地入市交易和開發(fā)利用，提高土地要素市場周轉率和利用效率。符合規(guī)劃并經(jīng)市、縣人民政府批準，原劃撥土地可依法辦理出讓、轉讓、租賃等有償使用手續(xù)。符合規(guī)劃并經(jīng)依法批準后，原劃撥土地既可與其他存量土地一并整體開發(fā)，也可由原土地使用權人自行開發(fā)。經(jīng)依法批準后，鼓勵閑置劃撥土地上的工業(yè)廠房、倉庫等用于養(yǎng)老、流通、服務、旅游、文化創(chuàng)意等行業(yè)發(fā)展，在一定時間內可繼續(xù)以劃撥方式使用土地，暫不變更土地使用性質。

（十七）完善土地價租均衡的調節(jié)機制。完善工業(yè)用地出讓最低價標準相關實施政策，建立有效調節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價機制，提高工業(yè)用地價格，優(yōu)化居住用地和工業(yè)用地結構比例。實行新增工業(yè)用地彈性出讓年期制，重點推行工業(yè)用地長期租賃。加快制訂有利于節(jié)約集約用地的租金標準，根據(jù)產(chǎn)業(yè)類型和生產(chǎn)經(jīng)營周期確定各類用地單位的租期和用地量，引導企業(yè)減少占地規(guī)模，縮短占地年期，防止工業(yè)企業(yè)長期大量圈占土地。進一步完善土地價租稅體系，提高土地保有成本，強化對土地取得、占有和使用的經(jīng)濟約束，提高土地利用效率和效益。

六、實施綜合整治利用

（十八）推動城鄉(xiāng)土地綜合利用。在符合建設要求、不影響質量安全和生態(tài)環(huán)境的基礎上，因地制宜推動城市交通、商業(yè)、娛樂、人防、綠化等多功能、一體化、綜合型公共空間立體開發(fā)建設，引導城鎮(zhèn)建設提高開發(fā)強度和社會經(jīng)濟活動承載力。引導工業(yè)企業(yè)通過技改、壓縮綠地和輔助設施用地，擴大生產(chǎn)用地，提高工業(yè)用地投資強度和利用效率。推動農(nóng)村各類用地科學布局，鼓勵農(nóng)用地按循環(huán)經(jīng)濟模式引導、組合各類生產(chǎn)功能，實現(xiàn)土地復合利用、立體利用。結合永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護紅線的劃定，保留連片優(yōu)質農(nóng)田和菜地，作為城市綠心、綠帶，發(fā)揮耕地的生產(chǎn)、生態(tài)和景觀等多重功能。

（十九）大力推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)。堅持規(guī)劃統(tǒng)籌、政府引導、市場運作、公眾參與、利益共享、嚴格監(jiān)管的原則，在嚴格保護歷史文化遺產(chǎn)、傳統(tǒng)建筑和保持特色風貌的前提下，規(guī)范有序推進城鎮(zhèn)更新和用地再開發(fā)，提升城鎮(zhèn)用地人口、產(chǎn)業(yè)承載能力。結合城市棚戶區(qū)改造，建立合理利益分配機制，采取協(xié)商收回、收購儲備等方式，推進“舊城鎮(zhèn)”改造；依法辦理相關手續(xù)，鼓勵“舊工廠”改造和產(chǎn)業(yè)升級；充分尊重權利人意愿，鼓勵采取自主開發(fā)、聯(lián)合開發(fā)、收購開發(fā)等模式，分類推動“城中村”改造。

（二十）強化開發(fā)區(qū)用地內涵挖潛。推動開發(fā)區(qū)存量建設用地盤活利用，鼓勵對現(xiàn)有工業(yè)用地追加投資、轉型改造，提高土地利用強度。提高開發(fā)區(qū)工業(yè)用地準入門檻，制訂各開發(fā)區(qū)畝均投資強度標準和最低單獨供地標準，并定期更新。推動開發(fā)區(qū)建設一定規(guī)模的多層標準廠房，支持各類投資開發(fā)主體參與建設和運營管理。加強標準廠房建設的土地供應，國家級和省級開發(fā)區(qū)建設標準廠房容積率超過1.2的，所需新增建設用地年度計劃指標由省級國土資源主管部門單列。各地可結合實際，制訂扶持標準廠房建設和鼓勵中小項目向標準廠房集中的政策，促進中小企業(yè)節(jié)約集約用地。

（二十一）因地制宜盤活農(nóng)村建設用地。統(tǒng)籌運用土地整治、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤等政策手段，整合涉地資金和項目，推進田、水、路、林、村綜合整治，促進農(nóng)村低效和空閑土地盤活利用，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和農(nóng)村人居環(huán)境。土地整治和增減掛鉤要按照新農(nóng)村建設、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村人居環(huán)境改造的要求，尊重農(nóng)民意愿，堅持因地制宜、分類指導、規(guī)劃先行、循序漸進，保持鄉(xiāng)村特色，防止大拆大建；要堅持政府統(tǒng)一組織和農(nóng)民主體地位，增加工作的公開性和透明度，維護農(nóng)民土地合法權益，確保農(nóng)民自愿、農(nóng)民參與、農(nóng)民受益。在同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內調整村莊建設用地布局的，由省級國土資源部門統(tǒng)籌安排，納入城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤管理。

（二十二）積極推進礦區(qū)土地復墾利用。按照生態(tài)文明建設和礦區(qū)可持續(xù)發(fā)展的要求，堅持強化主體責任與完善激勵機制相結合，綜合運用礦山地質環(huán)境治理恢復、土地復墾等政策手段，全面推進礦區(qū)土地復墾，改善礦區(qū)生態(tài)環(huán)境，提高礦區(qū)土地利用效率。依法落實礦山土地復墾主體責任，確保新建在建礦山損毀土地及時全面復墾。創(chuàng)新土地管理方式，在集中成片、條件具備的地區(qū)，推動歷史遺留工礦廢棄地復墾和掛鉤利用，確保建設用地規(guī)模不增加、耕地綜合生產(chǎn)能力有提高、生態(tài)環(huán)境有改善，廢棄地得到盤活利用。

七、推動科技示范引領

（二十三）推廣應用節(jié)地技術和模式。及時總結提煉各類有利于節(jié)約集約用地的建造技術和利用模式，完善激勵機制和政策，加大推廣應用力度。要重點推廣城市公交場站、大型批發(fā)市場、會展和文體中心、城市新區(qū)建設中的地上地下空間立體開發(fā)、綜合利用、無縫銜接等節(jié)地技術和節(jié)地模式，鼓勵城市內涵發(fā)展；加快推廣標準廠房等節(jié)地技術和模式，降低工業(yè)項目占地規(guī)模；引導鐵路、公路、水利等基礎設施建設采取措施，減少工程用地和取棄土用地；推進鹽堿地、污染地、工礦廢棄地的治理與生態(tài)修復技術創(chuàng)新，加強暗管改堿節(jié)地技術研發(fā)和應用，實現(xiàn)土地循環(huán)利用。

（二十四）研究制定激勵配套政策。加大節(jié)地技術和節(jié)地模式的配套政策支持力度，在用地取得、供地方式、土地價格等方面，制定鼓勵政策，形成節(jié)約集約用地的激勵機制。對現(xiàn)有工業(yè)項目不改變用途前提下提高利用率和新建工業(yè)項目建筑容積率超過國家、省、市規(guī)定容積率部分的，不再增收土地價款。在土地供應中，可將節(jié)地技術和節(jié)地模式作為供地要求，落實到供地文件和土地使用合同中。協(xié)助相關部門，探索土地使用稅差別化征收措施，按照節(jié)約集約利用水平完善土地稅收調節(jié)政策，鼓勵提高土地利用效率和效益。

（二十五）組織開展土地整治技術集成與應用。加強土地整治技術集成方法研究，組織實施一批土地整治重大科技專項，選取典型區(qū)域開展應用示范攻關。在土地整理、土地復墾、土地開發(fā)和土地修復中，綜合運用先進科學技術，推進農(nóng)村土地整治和城市更新，修復損毀土地，保障土地可持續(xù)利用，提高節(jié)約集約用地水平。

（二十六）深入開展節(jié)約集約用地模范縣市創(chuàng)建。完善創(chuàng)建活動指標標準體系和評選考核辦法，深化創(chuàng)建活動工作機制建設，定期評選模范縣市，引導開展節(jié)約集約示范省建設。以創(chuàng)建活動引導各地樹立正確的政績觀和科學發(fā)展理念；廣泛動員社會各方力量，推進土地節(jié)約集約利用進社區(qū)、進企業(yè)、進家庭、進課堂。

八、加強評價監(jiān)管宣傳

（二十七）全面清查城鄉(xiāng)建設用地情況。以第二次全國土地調查和城鎮(zhèn)地籍調查為基礎，通過年度土地變更調查和年度城鎮(zhèn)地籍調查數(shù)據(jù)更新匯總，全面掌握城鄉(xiāng)建設用地的結構、布局、強度、密度等現(xiàn)狀及其變化情況。在此基礎上，各地可根據(jù)需要開展補充調查，為充分利用各類閑置、低效和未利用土地及開展節(jié)約集約用地評價考核提供詳實的建設用地基礎數(shù)據(jù)。

（二十八）全面推進節(jié)約集約用地評價。持續(xù)開展單位國內生產(chǎn)總值建設用地消耗下降目標的年度評價。進一步完善開發(fā)區(qū)建設用地節(jié)約集約利用評價，適時更新評價制度。部署開展城市節(jié)約集約用地初始評價，在初始評價基礎上開展區(qū)域和中心城區(qū)更新評價。加快建立工程建設項目節(jié)地評價制度，明確節(jié)地評價的范圍、原則和實施程序，通過制度規(guī)范促進節(jié)約集約用地。

（二十九）加強建設用地全程監(jiān)管及執(zhí)法督察。全面落實土地利用動態(tài)巡查制度，超過土地使用合同規(guī)定的開工時間一年以上未開工、且未開工建設用地總面積已超過近五年年均供地量的市、縣，要暫停新增建設用地供應。建立健全土地市場監(jiān)測監(jiān)管實地核查辦法，加大違法違規(guī)信息的網(wǎng)上排查和實地核查。充分運用執(zhí)法、督察手段，加強與審計、紀檢監(jiān)察、檢察等監(jiān)督或司法機關的聯(lián)動，有效制止和嚴肅查處違法違規(guī)用地行為。

（三十）強化輿論宣傳和引導。充分利用多種媒體渠道和“6.25”土地日等活動平臺，廣泛宣傳我國土地資源國情和形勢，增強社會各界的資源憂患意識，促進形成節(jié)約集約用地全民共識。深入宣傳全面落實節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，提高土地利用效率和效益的做法和典型經(jīng)驗。加強科普宣傳和人才培訓，普及推廣節(jié)約集約用地知識。

推進土地節(jié)約集約利用，是各級國土資源部門的中心工作和主要職責。各?。▍^(qū)、市）國土資源部門積極爭取黨委、政府的支持，結合實際制定細化方案和配套措施，認真貫徹落實本指導意見。部機關各司局、各派駐地方的國家土地督察局及相關單位要結合職責，明確目標任務、具體措施、責任分工和推進時限，確保指導意見的落實。

本文件有效期為8年。

中華人民共和國國土資源部

2014年9月12日