國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進城市地下綜合管廊建設(shè)的指導意見內(nèi)容解讀

中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院水務(wù)與工程院副院長謝映霞：應(yīng)當突出的重點是城市開發(fā)密度高的地區(qū)，交通運輸特別繁忙的地段。不同的城市要因地制宜，不搞一刀切。

中冶京誠工程技術(shù)有限公司副總經(jīng)理李躍飛：在避免相互干擾基礎(chǔ)上，綜合利用，統(tǒng)籌考慮軍用、民用、人防，同時前瞻性考慮公共設(shè)施與商業(yè)設(shè)施的綜合開發(fā)，推動我國城市地下空間利用新格局。

大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥：政府主導，當務(wù)之急是建立新機制。下一步，要考慮具體收費標準與建設(shè)運營，成本和收益的關(guān)系，地下綜合管廊建設(shè)運營單位與入廊管線單位的市場化定價原則等。這是市場激活與否的關(guān)鍵，地方政府的規(guī)劃主導，要與有關(guān)部門的政策引導高度協(xié)調(diào)。

國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進城市地下綜合管廊建設(shè)的指導意見

國辦發(fā)〔2015〕61號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：

地下綜合管廊是指在城市地下用于集中敷設(shè)電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃氣等市政管線的公共隧道。我國正處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，地下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。推進城市地下綜合管廊建設(shè)，統(tǒng)籌各類市政管線規(guī)劃、建設(shè)和管理，解決反復(fù)開挖路面、架空線網(wǎng)密集、管線事故頻發(fā)等問題，有利于保障城市安全、完善城市功能、美化城市景觀、促進城市集約高效和轉(zhuǎn)型發(fā)展，有利于提高城市綜合承載能力和城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，有利于增加公共產(chǎn)品有效投資、拉動社會資本投入、打造經(jīng)濟發(fā)展新動力。為切實做好城市地下綜合管廊建設(shè)工作，經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)提出以下意見：

一、總體要求

（一）指導思想。全面貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，按照《國務(wù)院關(guān)于加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2013〕36號）和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強城市地下管線建設(shè)管理的指導意見》（國辦發(fā)〔2014〕27號）有關(guān)部署，適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化城市建設(shè)的要求，把地下綜合管廊建設(shè)作為履行政府職能、完善城市基礎(chǔ)設(shè)施的重要內(nèi)容，在繼續(xù)做好試點工程的基礎(chǔ)上，總結(jié)國內(nèi)外先進經(jīng)驗和有效做法，逐步提高城市道路配建地下綜合管廊的比例，全面推動地下綜合管廊建設(shè)。

（二）工作目標。到2020年，建成一批具有國際先進水平的地下綜合管廊并投入運營，反復(fù)開挖地面的“馬路拉鏈”問題明顯改善，管線安全水平和防災(zāi)抗災(zāi)能力明顯提升，逐步消除主要街道蜘蛛網(wǎng)式架空線，城市地面景觀明顯好轉(zhuǎn)。

（三）基本原則。

——堅持立足實際，加強頂層設(shè)計，積極有序推進，切實提高建設(shè)和管理水平。

——堅持規(guī)劃先行，明確質(zhì)量標準，完善技術(shù)規(guī)范，滿足基本公共服務(wù)功能。

——堅持政府主導，加大政策支持，發(fā)揮市場作用，吸引社會資本廣泛參與。

二、統(tǒng)籌規(guī)劃

（四）編制專項規(guī)劃。各城市人民政府要按照“先規(guī)劃、后建設(shè)”的原則，在地下管線普查的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌各類管線實際發(fā)展需要，組織編制地下綜合管廊建設(shè)規(guī)劃，規(guī)劃期限原則上應(yīng)與城市總體規(guī)劃相一致。結(jié)合地下空間開發(fā)利用、各類地下管線、道路交通等專項建設(shè)規(guī)劃，合理確定地下綜合管廊建設(shè)布局、管線種類、斷面形式、平面位置、豎向控制等，明確建設(shè)規(guī)模和時序，綜合考慮城市發(fā)展遠景，預(yù)留和控制有關(guān)地下空間。建立建設(shè)項目儲備制度，明確五年項目滾動規(guī)劃和年度建設(shè)計劃，積極、穩(wěn)妥、有序推進地下綜合管廊建設(shè)。

（五）完善標準規(guī)范。根據(jù)城市發(fā)展需要抓緊制定和完善地下綜合管廊建設(shè)和抗震防災(zāi)等方面的國家標準。地下綜合管廊工程結(jié)構(gòu)設(shè)計應(yīng)考慮各類管線接入、引出支線的需求，滿足抗震、人防和綜合防災(zāi)等需要。地下綜合管廊斷面應(yīng)滿足所在區(qū)域所有管線入廊的需要，符合入廊管線敷設(shè)、增容、運行和維護檢修的空間要求，并配建行車和行人檢修通道，合理設(shè)置出入口，便于維修和更換管道。地下綜合管廊應(yīng)配套建設(shè)消防、供電、照明、通風、給排水、視頻、標識、安全與報警、智能管理等附屬設(shè)施，提高智能化監(jiān)控管理水平，確保管廊安全運行。要滿足各類管線獨立運行維護和安全管理需要，避免產(chǎn)生相互干擾。

三、有序建設(shè)

（六）劃定建設(shè)區(qū)域。從2015年起，城市新區(qū)、各類園區(qū)、成片開發(fā)區(qū)域的新建道路要根據(jù)功能需求，同步建設(shè)地下綜合管廊；老城區(qū)要結(jié)合舊城更新、道路改造、河道治理、地下空間開發(fā)等，因地制宜、統(tǒng)籌安排地下綜合管廊建設(shè)。在交通流量較大、地下管線密集的城市道路、軌道交通、地下綜合體等地段，城市高強度開發(fā)區(qū)、重要公共空間、主要道路交叉口、道路與鐵路或河流的交叉處，以及道路寬度難以單獨敷設(shè)多種管線的路段，要優(yōu)先建設(shè)地下綜合管廊。加快既有地面城市電網(wǎng)、通信網(wǎng)絡(luò)等架空線入地工程。

（七）明確實施主體。鼓勵由企業(yè)投資建設(shè)和運營管理地下綜合管廊。創(chuàng)新投融資模式，推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式，通過特許經(jīng)營、投資補貼、貸款貼息等形式，鼓勵社會資本組建項目公司參與城市地下綜合管廊建設(shè)和運營管理，優(yōu)化合同管理，確保項目合理穩(wěn)定回報。優(yōu)先鼓勵入廊管線單位共同組建或與社會資本合作組建股份制公司，或在城市人民政府指導下組成地下綜合管廊業(yè)主委員會，公開招標選擇建設(shè)和運營管理單位。積極培育大型專業(yè)化地下綜合管廊建設(shè)和運營管理企業(yè)，支持企業(yè)跨地區(qū)開展業(yè)務(wù)，提供系統(tǒng)、規(guī)范的服務(wù)。

（八）確保質(zhì)量安全。嚴格履行法定的項目建設(shè)程序，規(guī)范招投標行為，落實工程建設(shè)各方質(zhì)量安全主體責任，切實把加強質(zhì)量安全監(jiān)管貫穿于規(guī)劃、建設(shè)、運營全過程，建設(shè)單位要按規(guī)定及時報送工程檔案。建立地下綜合管廊工程質(zhì)量終身責任永久性標牌制度，接受社會監(jiān)督。根據(jù)地下綜合管廊結(jié)構(gòu)類型、受力條件、使用要求和所處環(huán)境等因素，考慮耐久性、可靠性和經(jīng)濟性，科學選擇工程材料，主要材料宜采用高性能混凝土和高強鋼筋。推進地下綜合管廊主體結(jié)構(gòu)構(gòu)件標準化，積極推廣應(yīng)用預(yù)制拼裝技術(shù)，提高工程質(zhì)量和安全水平，同時有效帶動工業(yè)構(gòu)件生產(chǎn)、施工設(shè)備制造等相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

四、嚴格管理

（九）明確入廊要求。城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的各類管線原則上應(yīng)敷設(shè)于地下空間。已建設(shè)地下綜合管廊的區(qū)域，該區(qū)域內(nèi)的所有管線必須入廊。在地下綜合管廊以外的位置新建管線的，規(guī)劃部門不予許可審批，建設(shè)部門不予施工許可審批，市政道路部門不予掘路許可審批。既有管線應(yīng)根據(jù)實際情況逐步有序遷移至地下綜合管廊。各行業(yè)主管部門和有關(guān)企業(yè)要積極配合城市人民政府做好各自管線入廊工作。

（十）實行有償使用。入廊管線單位應(yīng)向地下綜合管廊建設(shè)運營單位交納入廊費和日常維護費，具體收費標準要統(tǒng)籌考慮建設(shè)和運營、成本和收益的關(guān)系，由地下綜合管廊建設(shè)運營單位與入廊管線單位根據(jù)市場化原則共同協(xié)商確定。入廊費主要根據(jù)地下綜合管廊本體及附屬設(shè)施建設(shè)成本，以及各入廊管線單獨敷設(shè)和更新改造成本確定。日常維護費主要根據(jù)地下綜合管廊本體及附屬設(shè)施維修、更新等維護成本，以及管線占用地下綜合管廊空間比例、對附屬設(shè)施使用強度等因素合理確定。公益性文化企業(yè)的有線電視網(wǎng)入廊，有關(guān)收費標準可適當給予優(yōu)惠。由發(fā)展改革委會同住房城鄉(xiāng)建設(shè)部制定指導意見，引導規(guī)范供需雙方協(xié)商確定地下綜合管廊收費標準，形成合理的收費機制。在地下綜合管廊運營初期不能通過收費彌補成本的，地方人民政府視情給予必要的財政補貼。

（十一）提高管理水平。城市人民政府要制定地下綜合管廊具體管理辦法，加強工作指導與監(jiān)督。地下綜合管廊運營單位要完善管理制度，與入廊管線單位簽訂協(xié)議，明確入廊管線種類、時間、費用和責權(quán)利等內(nèi)容，確保地下綜合管廊正常運行。地下綜合管廊本體及附屬設(shè)施管理由地下綜合管廊建設(shè)運營單位負責，入廊管線的設(shè)施維護及日常管理由各管線單位負責。管廊建設(shè)運營單位與入廊管線單位要分工明確，各司其職，相互配合，做好突發(fā)事件處置和應(yīng)急管理等工作。

五、支持政策

（十二）加大政府投入。中央財政要發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用，積極引導地下綜合管廊建設(shè)，通過現(xiàn)有渠道統(tǒng)籌安排資金予以支持。地方各級人民政府要進一步加大地下綜合管廊建設(shè)資金投入。省級人民政府要加強地下綜合管廊建設(shè)資金的統(tǒng)籌，城市人民政府要在年度預(yù)算和建設(shè)計劃中優(yōu)先安排地下綜合管廊項目，并納入地方政府采購范圍。有條件的城市人民政府可對地下綜合管廊項目給予貸款貼息。

（十三）完善融資支持。將地下綜合管廊建設(shè)作為國家重點支持的民生工程，充分發(fā)揮開發(fā)性金融作用，鼓勵相關(guān)金融機構(gòu)積極加大對地下綜合管廊建設(shè)的信貸支持力度。鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)在風險可控、商業(yè)可持續(xù)的前提下，為地下綜合管廊項目提供中長期信貸支持，積極開展特許經(jīng)營權(quán)、收費權(quán)和購買服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益等擔保創(chuàng)新類貸款業(yè)務(wù)，加大對地下綜合管廊項目的支持力度。將地下綜合管廊建設(shè)列入專項金融債支持范圍予以長期投資。支持符合條件的地下綜合管廊建設(shè)運營企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券和項目收益票據(jù)，專項用于地下綜合管廊建設(shè)項目。

城市人民政府是地下綜合管廊建設(shè)管理工作的責任主體，要加強組織領(lǐng)導，明確主管部門，建立協(xié)調(diào)機制，扎實推進具體工作；要將地下綜合管廊建設(shè)納入政府績效考核體系，建立有效的督查制度，定期對地下綜合管廊建設(shè)工作進行督促檢查。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部要會同有關(guān)部門建立推進地下綜合管廊建設(shè)工作協(xié)調(diào)機制，組織設(shè)立地下綜合管廊專家委員會；抓好地下綜合管廊試點工作，盡快形成一批可復(fù)制、可推廣的示范項目，經(jīng)驗成熟后有效推開，并加強對全國地下綜合管廊建設(shè)管理工作的指導和監(jiān)督檢查。各管線行業(yè)主管部門、管理單位等要各司其職，密切配合，共同有序推動地下綜合管廊建設(shè)。中央企業(yè)、省屬企業(yè)要配合城市人民政府做好所屬管線入地入廊工作。

國務(wù)院辦公廳

2015年8月3日

意見內(nèi)容

新華社北京8月10日電 國務(wù)院辦公廳近日印發(fā)《關(guān)于推進城市地下綜合管廊建設(shè)的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），部署推進城市地下綜合管廊建設(shè)工作。

《指導意見》指出，推進城市地下綜合管廊建設(shè)，統(tǒng)籌各類市政管線規(guī)劃、建設(shè)和管理，解決反復(fù)開挖路面、架空線網(wǎng)密集、管線事故頻發(fā)等問題，有利于保障城市安全、完善城市功能、美化城市景觀、促進城市集約高效和轉(zhuǎn)型發(fā)展，有利于提高城市綜合承載能力和城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，有利于增加公共產(chǎn)品有效投資、拉動社會資本投入、打造經(jīng)濟發(fā)展新動力。

《指導意見》明確，到2020年，建成一批具有國際先進水平的地下綜合管廊并投入運營，反復(fù)開挖地面的“馬路拉鏈”問題明顯改善，管線安全水平和防災(zāi)抗災(zāi)能力明顯提升，逐步消除主要街道蜘蛛網(wǎng)式架空線，城市地面景觀明顯好轉(zhuǎn)。

《指導意見》從統(tǒng)籌規(guī)劃、有序建設(shè)、嚴格管理和支持政策等四方面，提出了十項具體措施。一是編制專項規(guī)劃。建立建設(shè)項目儲備制度，明確五年項目滾動規(guī)劃和年度建設(shè)計劃。二是完善標準規(guī)范。抓緊制定和完善地下綜合管廊建設(shè)和抗震防災(zāi)等方面的國家標準。三是劃定建設(shè)區(qū)域。從2015年起，城市新區(qū)、各類園區(qū)、成片開發(fā)區(qū)域的新建道路要根據(jù)功能需求，同步建設(shè)地下綜合管廊；老城區(qū)要結(jié)合舊城更新、道路改造、河道治理、地下空間開發(fā)等，因地制宜、統(tǒng)籌安排地下綜合管廊建設(shè)。四是明確實施主體。鼓勵由企業(yè)投資建設(shè)和運營管理地下綜合管廊。五是確保質(zhì)量安全。嚴格履行法定的項目建設(shè)程序，落實工程建設(shè)各方質(zhì)量安全主體責任。六是明確入廊要求。已建設(shè)地下綜合管廊的區(qū)域，該區(qū)域內(nèi)的所有管線必須入廊，既有管線應(yīng)根據(jù)實際情況逐步有序遷移至地下綜合管廊。七是實行有償使用。入廊管線單位應(yīng)向地下綜合管廊建設(shè)運營單位交納入廊費和日常維護費。八是提高管理水平。管廊建設(shè)運營單位與入廊管線單位要分工明確，各司其職，相互配合，做好突發(fā)事件處置和應(yīng)急管理等工作。九是加大政府投入。中央財政要積極引導地下綜合管廊建設(shè)，地方各級人民政府要進一步加大地下綜合管廊建設(shè)資金投入。十是完善融資支持。鼓勵相關(guān)金融機構(gòu)積極加大對地下綜合管廊建設(shè)的信貸支持力度，將地下綜合管廊建設(shè)列入專項金融債支持范圍，支持符合條件的地下綜合管廊建設(shè)運營企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券和項目收益票據(jù)。