基層核算執(zhí)行審計(jì)

基層核算執(zhí)行審計(jì)，不同于審計(jì)署和省級審計(jì)的模式，必須緊貼基層實(shí)際，科學(xué)確定審計(jì)內(nèi)容的重點(diǎn)，才能有效規(guī)范基層預(yù)算管理，促進(jìn)財(cái)政制度改革，充分體現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督效果。

(一)堅(jiān)持以人為本的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)風(fēng)險控制原則

提高預(yù)算執(zhí)行審計(jì)人員的素質(zhì)，整合審計(jì)人力資源；強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行審計(jì)人員的風(fēng)險意識，提高其職業(yè)道德水平，是預(yù)算執(zhí)行審計(jì)風(fēng)險控制最關(guān)鍵的控制環(huán)節(jié)。預(yù)算執(zhí)行風(fēng)險控制的好壞取決于執(zhí)行控制決策和程序以及人的素質(zhì)和觀念，所以控制預(yù)算執(zhí)行審計(jì)風(fēng)險必須堅(jiān)持以人為本進(jìn)行控制。

(二)用制度進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行審計(jì)風(fēng)險控制

預(yù)算執(zhí)行審計(jì)人員是有限理性的經(jīng)濟(jì)人，在進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行審計(jì)時難免會出現(xiàn)偏差或錯誤，只能用制度去控制預(yù)算執(zhí)行審計(jì)人員的行為，才能降低預(yù)算執(zhí)行審計(jì)風(fēng)險。例如建立預(yù)算執(zhí)行審計(jì)風(fēng)險控制體系、預(yù)算執(zhí)行審計(jì)風(fēng)險責(zé)任追究制度和預(yù)算執(zhí)行審計(jì)質(zhì)量復(fù)核機(jī)制等。

(一)進(jìn)一步完善預(yù)算管理體制，夯實(shí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的基礎(chǔ)工作

結(jié)合效益審計(jì)進(jìn)一步細(xì)化部門預(yù)算執(zhí)行中資金項(xiàng)目的使用情況，促進(jìn)其強(qiáng)化效益觀念，加強(qiáng)財(cái)政資金管理；突出各預(yù)算部門全部財(cái)政收支和財(cái)務(wù)狀況的重點(diǎn)審計(jì)，注重圍繞財(cái)政資金流向的延伸審計(jì)，及時查處和糾正各種違紀(jì)行為；建立預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的內(nèi)部控制體系，確保預(yù)算執(zhí)行審計(jì)范圍的深度，使預(yù)算執(zhí)行審計(jì)結(jié)論建立在高質(zhì)量的審計(jì)基礎(chǔ)上，有效降低審計(jì)風(fēng)險。

加大對政府采購審計(jì)的力度。根據(jù)政府采購的特點(diǎn)和審計(jì)機(jī)關(guān)現(xiàn)實(shí)工作情況，有重點(diǎn)地開展對提出采購需求的行政事業(yè)單位的審計(jì)；對政府采購中心的審計(jì)。

促進(jìn)轉(zhuǎn)移支付向規(guī)范化發(fā)展。加大對轉(zhuǎn)移支付的審計(jì)力度，加強(qiáng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資金審計(jì)，促進(jìn)相關(guān)法律、法規(guī)的完善。財(cái)政資金轉(zhuǎn)移到那，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)就審到那，注重轉(zhuǎn)移支付審計(jì)的合理性和透明度，提高審計(jì)系統(tǒng)對財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的審計(jì)能力；在對轉(zhuǎn)移支付資金使用情況審計(jì)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高審計(jì)報(bào)告的質(zhì)量。轉(zhuǎn)移支付審計(jì)過程中數(shù)據(jù)和信息的真實(shí)準(zhǔn)確性以及專項(xiàng)資金產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，都是規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金達(dá)到預(yù)期使用效果的重要事項(xiàng)。

(二)提高預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的獨(dú)立性

1.增加“上審下” 的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)力度。目前預(yù)算執(zhí)行審計(jì)基本上是按照審計(jì)權(quán)限劃分，實(shí)行的是對同級財(cái)政預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行審計(jì)。針對審計(jì)機(jī)關(guān)目前現(xiàn)狀，適當(dāng)?shù)卦趯徲?jì)機(jī)構(gòu)中增加垂直管理機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大“上審下” 的審計(jì)面?！吧蠈徬隆?的審計(jì)機(jī)構(gòu)無論在人員、經(jīng)費(fèi)、機(jī)構(gòu)都獨(dú)立于被審計(jì)單位，具有較高的獨(dú)立性，審計(jì)受干擾少，審計(jì)質(zhì)量較高，能較好地控制預(yù)算執(zhí)行審計(jì)風(fēng)險。

2，以立法的形式保障預(yù)算執(zhí)行審計(jì)經(jīng)費(fèi)。以云南省預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的情況看，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)在一定范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了“一體化的”審計(jì)模式。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)方案的統(tǒng)一和審計(jì)人員在全省范圍內(nèi)統(tǒng)籌調(diào)度，同時也獲得了預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，這在一定程度上保障了預(yù)算執(zhí)行審計(jì)經(jīng)費(fèi)足額到位和預(yù)算執(zhí)行審計(jì)經(jīng)費(fèi)相對獨(dú)立。但從發(fā)展的眼光看，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)經(jīng)費(fèi)的獨(dú)立只有以立法的方式保障，才能從真正意義上實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的客觀、公正。必須改變現(xiàn)有的經(jīng)費(fèi)來源方式，可以考慮實(shí)行中央財(cái)政預(yù)算單列垂直管理的經(jīng)費(fèi)保障體制。中央與地方各級財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)經(jīng)費(fèi)統(tǒng)-N人中央財(cái)政預(yù)算，并單獨(dú)列報(bào)。取消預(yù)算執(zhí)行審計(jì)經(jīng)費(fèi)與預(yù)算執(zhí)行審計(jì)收繳款掛鉤的預(yù)算管理模式，由全國人大內(nèi)設(shè)的審計(jì)委員會，對全國財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算進(jìn)行審核與管理。

3.實(shí)行預(yù)算執(zhí)行審計(jì)人員崗位定期輪換制，提高預(yù)算執(zhí)行審計(jì)人員的獨(dú)立性。現(xiàn)在預(yù)算執(zhí)行審計(jì)人員崗位沒有實(shí)行定期輪換制，有的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)人員在一個工作崗位上一干多年甚至十多年，難免與被審計(jì)單位某些人員的關(guān)系密切起來，很可能會影響其獨(dú)立性，而導(dǎo)致審計(jì)風(fēng)險。因此，我國應(yīng)該借鑒外國的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行預(yù)算執(zhí)行審計(jì)人員崗位定期輪換制。對預(yù)算執(zhí)行審計(jì)報(bào)告征求意見稿的簽發(fā)人和審計(jì)組組長要明確輪換期限，最好每3—5年上述人員任職崗位輪換一次，以提高預(yù)算執(zhí)行審計(jì)人員的獨(dú)立性，以降低預(yù)算執(zhí)行審計(jì)風(fēng)險。

(三)建立健全預(yù)算執(zhí)行審計(jì)結(jié)果公開的制度保障

根據(jù)財(cái)政體制改革的方向、財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的要求，對現(xiàn)行的《預(yù)算法》等進(jìn)行修改和補(bǔ)充，以更好適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。以法律的形式強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行審計(jì)結(jié)果公開的制度規(guī)定，明確預(yù)算執(zhí)行審計(jì)風(fēng)險實(shí)現(xiàn)時相關(guān)責(zé)任的確認(rèn)和處理，把預(yù)算執(zhí)行審計(jì)風(fēng)險控制作為核心內(nèi)容，保證預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作質(zhì)量。

1.建立預(yù)算執(zhí)行審計(jì)項(xiàng)目公開和預(yù)算執(zhí)行審計(jì)

結(jié)果公開的制度。首先，通過有關(guān)網(wǎng)絡(luò)、媒體將下一年的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)項(xiàng)目公示，審計(jì)機(jī)關(guān)在收集整理各方面意見和建議的基礎(chǔ)上，邀請關(guān)于部分單位座談，進(jìn)一步征求對預(yù)算執(zhí)行審計(jì)計(jì)劃和預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作的建議。然后，根據(jù)項(xiàng)目的重要性和受關(guān)注的程度，有選擇地將其納入年度預(yù)算執(zhí)行審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，并召開全省預(yù)算執(zhí)行審計(jì)計(jì)劃工作會議進(jìn)行討論和確定，下年初這些民選預(yù)算執(zhí)行審計(jì)項(xiàng)目將與其他預(yù)算執(zhí)行審計(jì)項(xiàng)目一起在年度預(yù)算執(zhí)行審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃中正式對外公告；第二，對于其他受關(guān)注程度較高的項(xiàng)目，將列入審計(jì)機(jī)關(guān)的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)項(xiàng)目庫或滾動項(xiàng)目計(jì)劃，逐年安排進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行審計(jì)。第三，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)結(jié)果公開后，審計(jì)機(jī)關(guān)通過各種渠道及時收集社會公眾對公告的反映，了解民意，不斷調(diào)整工作思路，及時處理信息反饋結(jié)果，努力改進(jìn)工作方法，樹立創(chuàng)新意識，積極推行預(yù)算執(zhí)行審計(jì)結(jié)果公開制度，使之日臻完善。

2.建立預(yù)算執(zhí)行審計(jì)結(jié)果公開的風(fēng)險防范機(jī)制。

第一，建立預(yù)算執(zhí)行審計(jì)公開的質(zhì)量控制體系，包括預(yù)算執(zhí)行審計(jì)結(jié)果公開質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及審計(jì)結(jié)果公開質(zhì)量檢查、考評制度等。第二，建立預(yù)算執(zhí)行審計(jì)公開風(fēng)險預(yù)警機(jī)制及補(bǔ)救機(jī)制，對預(yù)算執(zhí)行審計(jì)公開過程中可能出現(xiàn)的問題及時采取相應(yīng)措施，以降低預(yù)算執(zhí)行審計(jì)公開的風(fēng)險。第三，明確各級機(jī)關(guān)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)人員在相應(yīng)環(huán)節(jié)上的質(zhì)量責(zé)任，實(shí)行預(yù)算執(zhí)行審計(jì)結(jié)果公開責(zé)任追究制度。

(四)健全和完善預(yù)算執(zhí)行審計(jì)質(zhì)量控制體系

健全和完善的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)質(zhì)量控制體系，是防范預(yù)算執(zhí)行審計(jì)風(fēng)險的保障。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)質(zhì)量控制體系從以下方面著手：

1.預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作計(jì)劃控制。

預(yù)算審計(jì)工作計(jì)劃控制是審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)人員組成和規(guī)模、專業(yè)背景和水平等情況合理確定當(dāng)年度預(yù)算執(zhí)行審計(jì)項(xiàng)目的難度、數(shù)量，合理配置預(yù)算執(zhí)行審計(jì)人員和時間。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)計(jì)劃控制，應(yīng)當(dāng)先建立預(yù)算執(zhí)行審計(jì)對象和預(yù)算執(zhí)行審計(jì)人員的動態(tài)數(shù)據(jù)庫，在充分考慮預(yù)算執(zhí)行審計(jì)人員休假、培訓(xùn)和輪崗等多種因素下對當(dāng)年度的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)項(xiàng)目做好詳細(xì)的人員和時間安排。通過科學(xué)的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)計(jì)劃安排，量力而行，合理確定預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的覆蓋面，有效地防范預(yù)算執(zhí)行審計(jì)風(fēng)險的產(chǎn)生。

2.預(yù)算執(zhí)行審計(jì)對象風(fēng)險控制。

建立預(yù)算執(zhí)行審計(jì)對象風(fēng)險數(shù)據(jù)庫，對預(yù)算執(zhí)行審計(jì)對象的風(fēng)險進(jìn)行控制。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)對象風(fēng)險控制的具體辦法：第一， 審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對所有管轄范圍內(nèi)的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)對象進(jìn)行分析，根據(jù)已掌握材料初步確定其風(fēng)險狀態(tài)；其次，在年度預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃確定后，再一次審核初步風(fēng)險的合理性，根據(jù)風(fēng)險狀態(tài)確定預(yù)算執(zhí)行審計(jì)人員的組成；第三，在小組審計(jì)準(zhǔn)備階段根據(jù)調(diào)查情況對預(yù)算執(zhí)行審計(jì)風(fēng)險進(jìn)行調(diào)整或確認(rèn)；最后，在小組審計(jì)終結(jié)階段應(yīng)當(dāng)重新對預(yù)算執(zhí)行審計(jì)風(fēng)險做出最后一次評估，以確認(rèn)本次預(yù)算執(zhí)行審計(jì)之初風(fēng)險確定的合理性，將最后評估結(jié)論更新預(yù)算執(zhí)行審計(jì)對象數(shù)據(jù)庫的風(fēng)險評價數(shù)據(jù)，對預(yù)算執(zhí)行審計(jì)對象的風(fēng)險進(jìn)行動態(tài)反映。通過這種做法以有限防止風(fēng)險評估失誤而導(dǎo)致出具不恰當(dāng)?shù)念A(yù)算執(zhí)行審計(jì)結(jié)論，從而引發(fā)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)風(fēng)險。

3.預(yù)算執(zhí)行審計(jì)質(zhì)量檢查復(fù)核控制。

審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)成立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作的檢查和復(fù)核，檢查復(fù)核工作應(yīng)當(dāng)由獨(dú)立于預(yù)算執(zhí)行審計(jì)組，并且由具有專業(yè)勝任能力且責(zé)任心強(qiáng)的人員擔(dān)任。該機(jī)構(gòu)的主要任務(wù)，是對預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中的重大問題、重大審計(jì)調(diào)整事項(xiàng)、預(yù)算執(zhí)行審計(jì)意見及處理決定等進(jìn)行最后復(fù)核。復(fù)核人員應(yīng)該編制關(guān)于檢查復(fù)核情況及其結(jié)果的書面報(bào)告。在檢查復(fù)核過程中，復(fù)核人員應(yīng)當(dāng)與被復(fù)核部門對復(fù)核結(jié)果進(jìn)行詳細(xì)討論。同時審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立相關(guān)機(jī)制和程序，來解決復(fù)核人員與被復(fù)核部門之間的爭議。

4.預(yù)算執(zhí)行審計(jì)責(zé)任追究控制。

審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)成立預(yù)算執(zhí)行審計(jì)責(zé)任追究機(jī)構(gòu)并建立相應(yīng)的制度，明確違反預(yù)算執(zhí)行審計(jì)質(zhì)量控制的具體行為應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任以及和責(zé)任處理方式。通過責(zé)任追究將使預(yù)算執(zhí)行審計(jì)人員的個人目標(biāo)和審計(jì)機(jī)關(guān)的組織目標(biāo)有效地聯(lián)系在一起。

(五)改進(jìn)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)方法和手段以控制預(yù)算執(zhí)行審計(jì)風(fēng)險

先進(jìn)的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)技術(shù)與方法是保證審計(jì)質(zhì)量的根本措施。根據(jù)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)目標(biāo)和審計(jì)對象，以風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲?jì)方法作為基礎(chǔ)，用風(fēng)險控制意識貫穿整個預(yù)算執(zhí)行審計(jì)過程，在預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中采用賬項(xiàng)基礎(chǔ)審計(jì)、制度基礎(chǔ)審計(jì)、風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲?jì)方法，將這些方法結(jié)合起來綜合運(yùn)用，達(dá)到最終的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)目的，以降低預(yù)算執(zhí)行審計(jì)風(fēng)險。

預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是指各級審計(jì)機(jī)關(guān)在本級政府行政首長的領(lǐng)導(dǎo)下，依據(jù)本級人大審查和批準(zhǔn)的年度財(cái)政預(yù)算，對本級財(cái)政及各預(yù)算執(zhí)行部門和單位，在預(yù)算執(zhí)行過程中籌集、分配和使用財(cái)政資金的情況以及組織政府預(yù)算收支任務(wù)完成情況和其他財(cái)政收支的真實(shí)、合法、效益性所進(jìn)行的審計(jì)監(jiān)督。本級預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，在維護(hù)地方財(cái)經(jīng)秩序、提高財(cái)政資金使用效益、促進(jìn)廉政建設(shè)、保障地方經(jīng)濟(jì)和社會健康發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。

地方預(yù)算編制(草案)是地方各級政府、各部門、各單位編制的未經(jīng)法定程序?qū)彶楹团鷾?zhǔn)的預(yù)算收支計(jì)劃。

從目前預(yù)算管理模式來看，地方各級財(cái)政部門負(fù)責(zé)預(yù)算的編制、收入的組織、支出的安排以及決算的審核等等，可以說預(yù)算編制是預(yù)算執(zhí)行的源頭。要切實(shí)搞好預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作，我們認(rèn)為從財(cái)政部門入手、明確目的、突出重點(diǎn)、從源頭把握預(yù)算執(zhí)行審計(jì)非常重要。下面，我們結(jié)合近幾年預(yù)算執(zhí)行審計(jì)發(fā)現(xiàn)的一些問題，談一談預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和預(yù)算編制的關(guān)系。

預(yù)算管理從預(yù)算編制、審查、執(zhí)行到?jīng)Q算，是一個完整的過程，形成工作循環(huán)，而預(yù)算編制則是整個預(yù)算管理工作的起點(diǎn)。經(jīng)人大批準(zhǔn)的預(yù)算是預(yù)算執(zhí)行的依據(jù)，也是預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的依據(jù)。因此，預(yù)算及預(yù)算編制對總預(yù)算和部門預(yù)算的執(zhí)行及決算的結(jié)果起著關(guān)鍵性的作用。預(yù)算編制搞的好，對預(yù)算執(zhí)行有良好的指導(dǎo)和規(guī)范作用，反之，則對預(yù)算執(zhí)行和財(cái)政管理產(chǎn)生不良影響。預(yù)算編制同樣影響預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，好的預(yù)算其約束力是剛性的，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)直接以其為依據(jù)，衡量預(yù)算執(zhí)行水平，使預(yù)算執(zhí)行審計(jì)有一把衡量的尺子。反之，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)就失去了標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)就沒有了依據(jù)或者說，審計(jì)拿了一把不準(zhǔn)的尺子在衡量預(yù)算執(zhí)行的好壞對錯，其結(jié)果是可想而知的。

從法律角度來看，現(xiàn)行預(yù)算執(zhí)行審計(jì)監(jiān)督范圍和內(nèi)容包括預(yù)算執(zhí)行和決算，預(yù)算和預(yù)算編制未納入審計(jì)監(jiān)督范圍。但我們的審計(jì)工作實(shí)踐證明，不對預(yù)算和預(yù)算編制進(jìn)行審計(jì)，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)就很不完整，對預(yù)算管理的監(jiān)督就不能完全到位，就不能為各級人大、政府對預(yù)算的監(jiān)督和管理提供全面和科學(xué)的依據(jù)。從審計(jì)實(shí)踐看，由于預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行密切相關(guān)，經(jīng)人大批復(fù)的預(yù)算是審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的依據(jù)，所以在本級預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中，不可能不涉及對預(yù)算和預(yù)算編制情況的研究和分析。例如近幾年我們在預(yù)算執(zhí)行審計(jì)時發(fā)現(xiàn)，因財(cái)政部門預(yù)算編制不夠規(guī)范和完整，致使預(yù)算執(zhí)行存在問題較多，主要表現(xiàn)在年初財(cái)力測算不足，年度追加預(yù)算較多；多列結(jié)轉(zhuǎn)下年支出，預(yù)留財(cái)力機(jī)動安排；部分資金分配缺乏科學(xué)、合理的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)；有些支出預(yù)算批復(fù)遲緩，影響了資金的及時安排和使用，等等。因此，從完善預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，更好地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的作用出發(fā)，有必要研究預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的關(guān)系。