PPP聯(lián)審制度發(fā)展

雖然當(dāng)前為支持PPP項(xiàng)目落地，各種金融機(jī)構(gòu)積極開拓、大膽探索，創(chuàng)新出了許多新型融資模式，較好地滿足了PPP項(xiàng)目融資的需要，但從長遠(yuǎn)來看，這些融資制度并不適應(yīng)PPP的特點(diǎn)，主要表現(xiàn)在幾個(gè)方面。

（一）現(xiàn)行對(duì)SPV公司的相關(guān)管理規(guī)定不適應(yīng)PPP項(xiàng)目特點(diǎn)

SPV公司是政府與社會(huì)資本為建設(shè)或運(yùn)營公共產(chǎn)品或服務(wù)而組成的特殊目的機(jī)構(gòu)，是PPP項(xiàng)目實(shí)施的重要載體。作為PPP項(xiàng)目的實(shí)施主體，現(xiàn)行相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目公司的管理規(guī)定并不能適應(yīng)PPP發(fā)展的要求。主要表現(xiàn)在：

一是有關(guān)部門對(duì)項(xiàng)目公司的資質(zhì)規(guī)定不合理。目前，國內(nèi)對(duì)于項(xiàng)目聯(lián)合體的資質(zhì)要求不統(tǒng)一，有些地方甚至規(guī)定聯(lián)合體的每一方都必須有工程建筑資質(zhì)，這就在一定程度上限制了金融機(jī)構(gòu)作為投資者的進(jìn)入。而從實(shí)際需要來看，如果金融機(jī)構(gòu)在組建聯(lián)合體時(shí)就提前介入，對(duì)于盡早確定融資方案和進(jìn)行工程概算是十分有利的。

二是施工企業(yè)需要為項(xiàng)目提供流動(dòng)性支持?，F(xiàn)行制度下，受項(xiàng)目投資周期長、資金規(guī)模大、審批流程復(fù)雜等多種因素影響，經(jīng)常出現(xiàn)項(xiàng)目資金銜接上的困難，存在一定的空檔期，需要施工企業(yè)提供流動(dòng)性支持。這樣做必然增加施工企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)成本，導(dǎo)致其風(fēng)險(xiǎn)與收益的不對(duì)等。

（二）項(xiàng)目資金期限存在嚴(yán)重錯(cuò)配

從理論上講，資金使用期限與項(xiàng)目存續(xù)期限的高度匹配是有效避免債務(wù)危機(jī)發(fā)生，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)最小化的關(guān)鍵。對(duì)于多數(shù)PPP項(xiàng)目而言，由于其資金規(guī)模大、回收期長，需要大量的長期資金相匹配。但現(xiàn)實(shí)中，受多種因素影響，社會(huì)資本普遍追求短期收益，不愿進(jìn)行長期投資，因此，長期資金的提供非常有限，很難滿足大量PPP項(xiàng)目建設(shè)的需要。此外，受現(xiàn)行政策與風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制的束縛，保險(xiǎn)資金、社?；稹B(yǎng)老基金等長期資金進(jìn)入的積極性也不高，長期資金供給量遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于資金需求量。

而作為主要融資渠道的銀行貸款，融資期限相對(duì)較短、融資成本較高，對(duì)于低收益的PPP項(xiàng)目而言，無力申請(qǐng)到與項(xiàng)目周期相匹配的長期銀行貸款，不能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目期限與資金期限的完全匹配。而當(dāng)前部分項(xiàng)目公司為達(dá)到資本金比例的要求，與金融機(jī)構(gòu)簽訂的“明股實(shí)債”協(xié)議，雖然可以解決當(dāng)前SPV公司設(shè)立的要求，但隨著項(xiàng)目的推進(jìn)，以及金融機(jī)構(gòu)償債期限的臨近，必然導(dǎo)致未來長期資金成本上升，SPV公司風(fēng)險(xiǎn)的增加。

（三）資金來源偏重于銀行貸款

從資金來源看，現(xiàn)行PPP項(xiàng)目融資過于偏重銀行貸款。理論上講，融資的多樣性有利于風(fēng)險(xiǎn)的分散。而當(dāng)前PPP項(xiàng)目一般都是相對(duì)單一的投資結(jié)構(gòu)、單一的還款結(jié)構(gòu)、單一的資金來源，不利于分散項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，無法有效降低資金成本，人為增大項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)有關(guān)研究機(jī)構(gòu)樣本案例的分析，在我國目前實(shí)踐的PPP項(xiàng)目案例中，東、中、西部地區(qū)的PPP項(xiàng)目普遍運(yùn)用“貸款”這一融資模式，運(yùn)用基金、股票、債權(quán)、信托和其他金融工具作為融資工具的PPP項(xiàng)目不多。

貸款類的金融投資類型在東、中、西部地區(qū)的PPP項(xiàng)目中占比分別為83.4%、70.1%、60.3%，而在各個(gè)項(xiàng)目領(lǐng)域內(nèi)，貸款類金融投資類型的所占比例都超過了50%。這與我國現(xiàn)行以銀行為主的金融體系有密切關(guān)系。由于銀行貸款的期限相對(duì)有限，尤其是中長期資金供給嚴(yán)重不足，PPP項(xiàng)目對(duì)銀行貸款的過度倚重，難以滿足投資大、經(jīng)營期長且收益不高的PPP項(xiàng)目資金需求，更容易導(dǎo)致項(xiàng)目資金期限的錯(cuò)配，為項(xiàng)目運(yùn)行埋下風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（四）相關(guān)部門管理跟不上PPP項(xiàng)目的需要

主要表現(xiàn)在以下方面：

一是銀行缺乏針對(duì)PPP特點(diǎn)的貸款管理制度。作為以間接融資為主的國家，銀行貸款是PPP項(xiàng)目籌集資金的主要方式，但受多種因素影響，銀行對(duì)PPP項(xiàng)目發(fā)放項(xiàng)目貸款的積極性不高。一方面，銀行對(duì)PPP項(xiàng)目貸款仍沿用抵押、擔(dān)保等傳統(tǒng)模式。當(dāng)前銀行體系對(duì)PPP模式尚不熟悉，缺乏實(shí)施有限追索、無追索項(xiàng)目融資的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行融資時(shí)多參照傳統(tǒng)貸款模式發(fā)放貸款，要求項(xiàng)目公司的股東對(duì)項(xiàng)目貸款提供抵押品或進(jìn)行連帶擔(dān)保，而對(duì)項(xiàng)目未來現(xiàn)金流、項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押、項(xiàng)目保險(xiǎn)收益權(quán)質(zhì)押、履約擔(dān)保等間接擔(dān)保機(jī)制并不認(rèn)可。另一方面，銀行缺乏適應(yīng)PPP項(xiàng)目特點(diǎn)的審批制度。由于商業(yè)銀行對(duì)PPP項(xiàng)目貸款模式不熟悉，尚未開發(fā)出針對(duì)PPP項(xiàng)目貸款的量化審批機(jī)制，項(xiàng)目審批普遍采取一事一議的方式。此外，目前銀行信用評(píng)級(jí)系統(tǒng)尚未針對(duì)PPP項(xiàng)目特點(diǎn)建立起相應(yīng)的審查制度，從而使大多數(shù)PPP項(xiàng)目公司因缺乏相關(guān)財(cái)務(wù)指標(biāo)只能獲得較低的信用評(píng)分，進(jìn)而增加了貸款獲取難度。

二是債券發(fā)行條件難落地。雖然在相關(guān)政策文件上明確取消了PPP項(xiàng)目發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)呢?cái)務(wù)指標(biāo)要求，但在實(shí)踐中，證券公司等業(yè)內(nèi)主體仍對(duì)此有所限制，加之PPP項(xiàng)目的杠桿率較高、收益率較低，導(dǎo)致很多項(xiàng)目收益?zhèn)鶡o法順利發(fā)行。此外，現(xiàn)行審核機(jī)制也與PPP項(xiàng)目設(shè)置流程存在矛盾，規(guī)定只有項(xiàng)目公司才能申請(qǐng)發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)?，但?shí)踐中社會(huì)資本往往需要拿到相應(yīng)的融資保證（如商業(yè)銀行出具的融資意向函——銀行融資意向函的目的在于確保項(xiàng)目公司成立后，可以獲得意向函中所確定的貸款）才可順利參加招投標(biāo)。

三是信用體系不健全使融資保險(xiǎn)及擔(dān)保成本過高。當(dāng)前為提升PPP項(xiàng)目公司獲得銀行項(xiàng)目貸款的概率，迫切需要引入第三方保險(xiǎn)公司的融資保險(xiǎn)或擔(dān)保公司的融資擔(dān)保進(jìn)行增信，但由于相關(guān)信用體系的不健全，保險(xiǎn)公司和擔(dān)保公司只能通過收取高額費(fèi)用來彌補(bǔ)其風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目融資成本升高。

（五）部分PPP引導(dǎo)基金存在政企不分

當(dāng)前，為支持PPP發(fā)展，各地都積極行動(dòng)起來，根據(jù)自身情況設(shè)立了一批PPP引導(dǎo)基金，一定程度上解決了PPP項(xiàng)目融資困難的問題，為PPP項(xiàng)目的落地實(shí)施發(fā)揮了積極作用。但與此同時(shí)，也應(yīng)該注意到當(dāng)前PPP引導(dǎo)基金因基金定位不準(zhǔn)確，存在著政企不分的問題，部分地方政府只想通過一定資金的資助來引導(dǎo)社會(huì)資本參與，未來可能導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)加速向政府集中，這對(duì)PPP的長期發(fā)展是十分不利的。

（六）資金退出渠道過于單一

從各地實(shí)踐來看，盡管金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目的方式多種多樣，但歸納起來無外乎直接對(duì)SPV公司進(jìn)行股權(quán)投資，通過基金等方式間接對(duì)SPV公司進(jìn)行股權(quán)投資以及向項(xiàng)目提供貸款等。應(yīng)該看到，這些資金一旦投入，退出的渠道相對(duì)比較單一，主要是通過到期退出、事前雙方約定價(jià)格由社會(huì)資本或政府贖回等方式實(shí)現(xiàn)。由于PPP項(xiàng)目具有投資規(guī)模大、回收期長等特點(diǎn)，如果只能等到項(xiàng)目到期再退出，對(duì)于投資者尤其是財(cái)務(wù)投資者來說，風(fēng)險(xiǎn)是相當(dāng)大的，很大程度上會(huì)影響金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目的積極性。而如果一味地追求PPP項(xiàng)目資金期限的匹配，用足夠多的長期資金來實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資金期限的匹配，又會(huì)使項(xiàng)目公司因成本過高而陷入收不抵支的困境。

適合PPP特點(diǎn)

融資制度建立的總體思路

政府與社會(huì)資本合作模式不同于傳統(tǒng)市場(chǎng)主導(dǎo)配置資源模式和政府主導(dǎo)的新型配置資源模式，它是發(fā)揮政府與社會(huì)資本雙方的優(yōu)勢(shì)，通過股權(quán)和債權(quán)融資的方式來籌集項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營資金，并以項(xiàng)目自身未來的收入作為償債基礎(chǔ)和利潤來源。

正是由于政府與社會(huì)資本合作模式不同于傳統(tǒng)政府主導(dǎo)的公共產(chǎn)品和服務(wù)供給模式，原來的投融資模式、相關(guān)政策、體制機(jī)制也都不能適應(yīng)政府與社會(huì)資本合作這種新模式的需要，迫切需要建立一套與PPP模式相適應(yīng)的項(xiàng)目管理與融資支持制度，推進(jìn)PPP模式發(fā)展、加快PPP項(xiàng)目落地。為此，應(yīng)該針對(duì)政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目自身特點(diǎn)，在項(xiàng)目公司組建、投資制度建立、融資模式選擇等方面進(jìn)行特殊的制度安排。

（一）政府與社會(huì)資本合作融資模式不同于以往單純的政府或企業(yè)融資模式

市場(chǎng)主導(dǎo)配置資源模式是由企業(yè)作為主體去籌集資金，進(jìn)行建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)項(xiàng)目，并用企業(yè)盈利來償還債務(wù)；政府主導(dǎo)配置資源模式是財(cái)政直接提供資金支持或者地方政府通過地方融資平臺(tái)等為提供公共服務(wù)進(jìn)行融資，還款來源由地方財(cái)政兜底和政府信用支持；而政府與社會(huì)資本模式是發(fā)揮政府與社會(huì)資本雙方的優(yōu)勢(shì)，通過股權(quán)和債權(quán)融資的方式來籌集項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營資金，并以項(xiàng)目自身未來的收入作為償債基礎(chǔ)和利潤來源。其融資模式上的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下方面：

一是融資主體是SPV公司，以前是把地方政府或融資平臺(tái)、中標(biāo)企業(yè)作為融資主體，而PPP模式下的融資主體是為項(xiàng)目實(shí)施而成立的特殊目的公司；

二是擔(dān)保機(jī)制以社會(huì)資本為主，以往的模式是以地方政府信用或企業(yè)信用作為重要的支撐，而PPP模式則是依靠社會(huì)資本自身實(shí)力，地方政府不再提供信用擔(dān)保；

三是還款來源多樣化，以前的模式還款來源主要是項(xiàng)目經(jīng)營收益，也有財(cái)政還款，而PPP模式還款主要依賴PPP項(xiàng)目收取的項(xiàng)目服務(wù)費(fèi)而形成的現(xiàn)金流，其中：既包括用戶支付的費(fèi)用，也包括財(cái)政支付給社會(huì)資本的可行性缺口以及完全由政府支付的服務(wù)費(fèi)。

正是由于PPP融資的特殊性，使得其融資制度也具有特殊性，相關(guān)機(jī)構(gòu)不再像以往那樣以企業(yè)或政府的收入能力作為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的依據(jù)，加上PPP項(xiàng)目普遍存在資金需求規(guī)模大、運(yùn)營期限長、回報(bào)率不高等特點(diǎn)，導(dǎo)致社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性不高，金融機(jī)構(gòu)介入顧慮較多，這就需要實(shí)施金融創(chuàng)新，發(fā)展PPP金融，增強(qiáng)社會(huì)資本進(jìn)入PPP項(xiàng)目的積極性。尤其要針對(duì)PPP項(xiàng)目特點(diǎn)，制定特殊的融資制度與政策，以金融創(chuàng)新解決PPP項(xiàng)目融資、股權(quán)退出等問題。

（二）要以真正的SPV公司為中心，積極發(fā)展適合其特點(diǎn)的股權(quán)和債權(quán)融資工具

PPP融資的關(guān)鍵是為了PPP項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營而設(shè)立的SPV公司，它是隔離項(xiàng)目公司與其相關(guān)母公司收益與風(fēng)險(xiǎn)關(guān)聯(lián)的特殊目的公司，是項(xiàng)目收益與風(fēng)險(xiǎn)同時(shí)承擔(dān)的唯一載體，只有保證了SPV公司做到真正的風(fēng)險(xiǎn)隔離，才能確保PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)絕對(duì)隔離。

鑒于中國現(xiàn)行的項(xiàng)目資本金制度，SPV公司的股權(quán)要根據(jù)投資人性質(zhì)的不同實(shí)行不同的制度，對(duì)于負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營的單位，要規(guī)定其必須持有一個(gè)相對(duì)較長時(shí)間的股權(quán)，以確保項(xiàng)目工程質(zhì)量與運(yùn)營水平；對(duì)于項(xiàng)目的財(cái)務(wù)投資人，要廣泛吸納保險(xiǎn)、企業(yè)年金、社?；鸬乳L期資金的參與，可以給予其相對(duì)靈活的股權(quán)持有時(shí)間，以滿足其流動(dòng)性需要。

針對(duì)PPP融資特點(diǎn)，要積極推進(jìn)相關(guān)項(xiàng)目貸款發(fā)放審批制度的完善，要調(diào)整項(xiàng)目收益?zhèn)膶徟鞒?，?span>PPP項(xiàng)目提供更便利的債券融資工具。

具體建議

為構(gòu)建更加符合PPP特點(diǎn)的融資制度，需要采取以下措施：

（一）建立真正的SPV公司，實(shí)現(xiàn)破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的徹底隔離

盡管當(dāng)前各種PPP項(xiàng)目都建立了SPV公司，但并不是真正意義的SPV公司，并未真正實(shí)現(xiàn)破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的徹底隔離，這主要是應(yīng)金融機(jī)構(gòu)要求，SPV公司的母公司需要承擔(dān)SPV的擔(dān)保、連帶責(zé)任，使SPV公司根本無法實(shí)現(xiàn)與母公司的風(fēng)險(xiǎn)隔離。這嚴(yán)重違背PPP項(xiàng)目公司的設(shè)置原則。作為政府與社會(huì)資本組成的特殊目的機(jī)構(gòu)，SPV公司是PPP項(xiàng)目實(shí)施的重要載體，政府以該機(jī)構(gòu)為載體引入社會(huì)資本，負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)建設(shè)開發(fā)與提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，并與政府共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)行全過程合作，期滿后再將項(xiàng)目移交給政府。SPV公司既是項(xiàng)目收益的獲得者，也是項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者，項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營、資金方面的各種風(fēng)險(xiǎn)都應(yīng)該由SPV公司獨(dú)立承擔(dān)，不再向其他機(jī)構(gòu)傳導(dǎo)，從而實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的真正隔離。因此，建議所有SPV項(xiàng)目公司相關(guān)機(jī)構(gòu)都要自覺切斷與SPV的聯(lián)系，一律不承擔(dān)對(duì)項(xiàng)目公司的擔(dān)保、兜底等責(zé)任，真正實(shí)現(xiàn)本項(xiàng)目收益與風(fēng)險(xiǎn)同擔(dān)。

（二）按照投資性質(zhì)的不同，給予不同投資人不同的股份轉(zhuǎn)讓權(quán)利

與其他股權(quán)投資的被投企業(yè)永續(xù)存在不同，特許經(jīng)營的融資項(xiàng)目從實(shí)質(zhì)上講并不是股權(quán)融資，而屬于夾層融資，即隨著經(jīng)營期限的到期，其權(quán)利也隨之消失?？梢姡?span>PPP融資是長久期付收類產(chǎn)品，并不是權(quán)益類產(chǎn)品。金融機(jī)構(gòu)之間的定價(jià)差異主要來自于期限定價(jià)。

因此，完全可以對(duì)項(xiàng)目公司實(shí)行小股大債模式，即由項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營單位出很少的資本，其余資金全部通過舉債獲得。而SPV公司資金的差異性更多通過建設(shè)、運(yùn)營單位的建設(shè)質(zhì)量與運(yùn)營水平的差異性來體現(xiàn)。

但在現(xiàn)實(shí)中，政府部門與相關(guān)機(jī)構(gòu)往往出于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的考慮，對(duì)SPV公司要求一定的資本金比例，以實(shí)現(xiàn)股權(quán)與債權(quán)投資的平衡。為滿足相關(guān)部門的項(xiàng)目資本金要求，SPV公司需要吸收銀行、保險(xiǎn)、基金等金融機(jī)構(gòu)作為財(cái)務(wù)投資人參與項(xiàng)目公司的組建，但由于這些財(cái)務(wù)投資人與項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營機(jī)構(gòu)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任是完全不同的。

因此，建議SPV公司的股權(quán)按照投資人性質(zhì)的不同實(shí)行AB股權(quán)制度，即規(guī)定財(cái)務(wù)投資人持有B股，負(fù)責(zé)按照雙方約定完成出資，持有股份超過一年以上可以在市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓，并賦予其項(xiàng)目知情權(quán)、提議否決權(quán)等；項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營單位出資持有A股，負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量與運(yùn)營水平，要求其定期向其他股東提交財(cái)務(wù)報(bào)表、項(xiàng)目經(jīng)營狀況、報(bào)告重大事項(xiàng)等，且股權(quán)轉(zhuǎn)讓必須征得其他股東同意。

為鼓勵(lì)其提高建設(shè)質(zhì)量與運(yùn)營水平，規(guī)定其持有的股份可以按照1：2的比例獲得分紅收益，而且所持A股不能隨意轉(zhuǎn)讓，必須持有項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營總期限的一半以上時(shí)間才可以轉(zhuǎn)讓，且轉(zhuǎn)讓后如果持股人為項(xiàng)目運(yùn)營單位，則仍享受A股權(quán)利，但如果持股人也是財(cái)務(wù)投資人則此股自動(dòng)變?yōu)?span>B股。這樣做既有利于建設(shè)運(yùn)營單位提升質(zhì)量意識(shí)，樹立品牌觀念，關(guān)注項(xiàng)目生命全周期；又可以滿足金融機(jī)構(gòu)流動(dòng)性的要求，調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)參與的積極性。

（三）完善項(xiàng)目貸款制度，為PPP項(xiàng)目提供更好貸款服務(wù)

對(duì)于傳統(tǒng)的政府平臺(tái)公司項(xiàng)目融資，其融資主體為地方政府平臺(tái)以及國有大中型企業(yè)(包含子公司)，主要對(duì)地方政府平臺(tái)以及國有大中型企業(yè)的信用風(fēng)險(xiǎn)（公司信用）進(jìn)行分析判斷，項(xiàng)目的還款來源主要依賴于地方政府平臺(tái)或國有企業(yè)的經(jīng)營收益。

PPP項(xiàng)目融資是以特定項(xiàng)目為融資對(duì)象，還款來源依賴于該項(xiàng)目產(chǎn)生的現(xiàn)金流，擔(dān)保品也限定于該項(xiàng)目的資產(chǎn)。因此，對(duì)于銀行來說，發(fā)放貸款的依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)與傳統(tǒng)的企業(yè)貸款是完全不同的，更多的需要對(duì)項(xiàng)目相關(guān)的所有當(dāng)事人的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，對(duì)相關(guān)合同進(jìn)行審核，并且著重于項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、現(xiàn)金流風(fēng)險(xiǎn)的分析評(píng)估。

雖然銀監(jiān)會(huì)發(fā)布了《項(xiàng)目融資業(yè)務(wù)指引》，但實(shí)踐中，以項(xiàng)目未來收益和資產(chǎn)為擔(dān)保的項(xiàng)目融資方式非常少見。主要是《項(xiàng)目融資業(yè)務(wù)指引》對(duì)于貸款人開展項(xiàng)目融資貸款授信審查時(shí)，只對(duì)審查項(xiàng)目的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、完工風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、成本風(fēng)險(xiǎn)、原材料風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等做出了框架性的規(guī)定。

為此，建議進(jìn)一步完善項(xiàng)目貸款相關(guān)規(guī)定，如關(guān)于項(xiàng)目投資人風(fēng)險(xiǎn)要對(duì)其財(cái)務(wù)狀況有所了解，了解其事業(yè)推進(jìn)能力、實(shí)際業(yè)績以及與戰(zhàn)略的吻合度；關(guān)于項(xiàng)目完工風(fēng)險(xiǎn)，要了解承建合同簽約方的推進(jìn)能力、實(shí)際業(yè)績、完工的可能性、建設(shè)相關(guān)批準(zhǔn)證書的取得、建設(shè)用地的取得等情況；關(guān)于技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)要了解其技術(shù)能力、過往的業(yè)績；關(guān)于原材料風(fēng)險(xiǎn)要了解價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)輸手段、供應(yīng)商的信用風(fēng)險(xiǎn)、原材料量和品質(zhì)的風(fēng)險(xiǎn)；關(guān)于運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)要了解運(yùn)營商的過往業(yè)績、運(yùn)營能力、運(yùn)營的復(fù)雜程度、困難程度、運(yùn)營合同的期間與條件；關(guān)于銷售風(fēng)險(xiǎn)要了解市場(chǎng)供給、銷售價(jià)格的波動(dòng)、長期銷售合同等。

此外，還應(yīng)該允許項(xiàng)目公司對(duì)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)進(jìn)行抵押和質(zhì)押，鼓勵(lì)有關(guān)機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目貸款基礎(chǔ)上，開發(fā)出期限、利率不同的組合貸款產(chǎn)品，全程參與PPP項(xiàng)目的融資服務(wù)。

（四）依托市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)揮政府引導(dǎo)基金的引領(lǐng)作用

針對(duì)當(dāng)前各地大量涌現(xiàn)出的各種各樣PPP引導(dǎo)基金，部分引導(dǎo)基金存在政企不分等問題，有關(guān)部門一定要加強(qiáng)管理與引領(lǐng)，強(qiáng)調(diào)以市場(chǎng)化機(jī)制設(shè)立PPP引導(dǎo)基金，各地不要盲目跟風(fēng)，一定要堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)，強(qiáng)化PPP項(xiàng)目的合法合規(guī)性，幫助那些合法合規(guī)PPP項(xiàng)目提供股權(quán)融資、擔(dān)保增信、保險(xiǎn)補(bǔ)貼等，增強(qiáng)社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)債權(quán)融資的信心。此外，政府資金要多在其中做劣后投資，以此減輕社會(huì)投資者的顧慮，調(diào)動(dòng)其參與積極性。

（五）完善相關(guān)配套措施，為PPP規(guī)范發(fā)展創(chuàng)造條件

為促進(jìn)PPP的規(guī)范發(fā)展，需要進(jìn)一步加快相關(guān)領(lǐng)域改革、完善相關(guān)法律法規(guī)、健全相關(guān)信用信息，努力營造一個(gè)有利的政策環(huán)境。

一是加快完善相關(guān)法律法規(guī)，降低PPP項(xiàng)目參與者風(fēng)險(xiǎn)。通過制定《特許經(jīng)營法》等法律，對(duì)PPP模式中政府與社會(huì)資本之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系、項(xiàng)目的評(píng)估和認(rèn)證、合約的履行和合理變更、行政審批的程序、政府信用的保證及違約懲戒等重大事項(xiàng)以法律的形式加以明確，盡可能化解社會(huì)資本對(duì)合同執(zhí)行過程中對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的顧慮；加快完善中長期預(yù)算制度，將對(duì)PPP項(xiàng)目的支付責(zé)任列入中長期預(yù)算，為項(xiàng)目費(fèi)用的長期支付提供保障。

二是加快建立科學(xué)的公共產(chǎn)品和服務(wù)定價(jià)機(jī)制，確保項(xiàng)目公司合理的項(xiàng)目回報(bào)率。要加快公共產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格改革，探索建立科學(xué)合理的定價(jià)機(jī)制。積極推進(jìn)水電氣等公共服務(wù)領(lǐng)域價(jià)格改革，科學(xué)制定項(xiàng)目涉及的運(yùn)營收費(fèi)、補(bǔ)貼和其他支付對(duì)價(jià)，建立價(jià)格動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，按照物價(jià)水平、運(yùn)營項(xiàng)目的成本變化等因素適時(shí)進(jìn)行價(jià)格調(diào)整，提高社會(huì)資本參與積極性和項(xiàng)目可融資性。

日前，河南省建筑垃圾管理和資源化利用工作推進(jìn)會(huì)議在滎陽市召開，會(huì)上指出，要加強(qiáng)建筑垃圾源頭管控，并在全省推進(jìn)省、市、區(qū)（縣）三級(jí)建筑垃圾監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺(tái)聯(lián)網(wǎng)對(duì)接，實(shí)施建筑垃圾“聯(lián)審聯(lián)批”，落實(shí)建筑垃圾聯(lián)動(dòng)管控機(jī)制。

通過“互聯(lián)網(wǎng)+”實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)平臺(tái)上的“聯(lián)審聯(lián)批”和互聯(lián)網(wǎng)實(shí)時(shí)監(jiān)管，河南將完成建筑垃圾從產(chǎn)生源頭到收運(yùn)、處置全過程的閉合式監(jiān)管。

作為建筑垃圾管理和資源化利用試點(diǎn)省，河南省利用“互聯(lián)網(wǎng)+”思維解決建筑垃圾監(jiān)管難題，在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”監(jiān)管領(lǐng)域開創(chuàng)全國先河。到今年6月底，河南全省各市（縣）建筑垃圾大數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺(tái)將與審批系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)相關(guān)信息的互聯(lián)互通、實(shí)時(shí)共享，完成省、市、縣三級(jí)聯(lián)網(wǎng)的建筑垃圾行業(yè)大數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)。目前，洛陽、開封、許昌、鶴壁、新鄉(xiāng)、固始、蘭考等20余個(gè)省直管市縣已經(jīng)陸續(xù)建設(shè)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，與省級(jí)大數(shù)據(jù)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。

在河南省大數(shù)據(jù)平臺(tái)的試點(diǎn)樣板城市滎陽，記者現(xiàn)場(chǎng)體驗(yàn)了這套建筑垃圾大數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺(tái)的“威力”。“借助平臺(tái)，監(jiān)管部門可以監(jiān)控清運(yùn)車輛的路線和車次等詳細(xì)信息，并根據(jù)平臺(tái)預(yù)警提示進(jìn)行精準(zhǔn)執(zhí)法，通過‘一碼三車’（利用二維碼做到‘裝一車，運(yùn)一車，收一車’）、智能渣土車圖像識(shí)別系統(tǒng)，判斷工地、處置場(chǎng)門口是否有‘黑車’進(jìn)出，讓‘黑車’無處遁形。利用大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，城管部門可以直接在平臺(tái)上完成行政審核，并制定運(yùn)輸線路；清運(yùn)車輛在平臺(tái)上接單，根據(jù)審核指定運(yùn)輸?shù)胶弦?guī)的消納場(chǎng)或資源化處置廠，實(shí)施審批、監(jiān)管、執(zhí)法三位一體的全過程有效管控。”滎陽市城管局局長張瑞介紹說。

在監(jiān)控中心，記者看到，平臺(tái)將設(shè)備信息、車輛軌跡、清運(yùn)過程以及執(zhí)法、舉報(bào)信息等集中展示在監(jiān)控大屏幕上，并能及時(shí)分析報(bào)警。同時(shí)，利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算進(jìn)行全鏈條閉合式監(jiān)管，通過報(bào)警通知、手機(jī)APP等，實(shí)現(xiàn)多部門聯(lián)合執(zhí)法，提高監(jiān)管效率。

河南省資源化利用試點(diǎn)示范企業(yè)河南盛天環(huán)保公司董事長樊斌告訴記者：“通過大數(shù)據(jù)平臺(tái)，企業(yè)一方面完成了對(duì)政府全鏈條監(jiān)管向末端管理延伸的銜接與支撐，形成了全過程閉合式管控；另一方面實(shí)現(xiàn)了對(duì)建筑垃圾現(xiàn)場(chǎng)加工、運(yùn)輸、再生利用等環(huán)節(jié)的全鏈條閉合式管理和對(duì)揚(yáng)塵污染的有效防控。”

河南省引領(lǐng)實(shí)施的全過程大數(shù)據(jù)監(jiān)管模式不只是將監(jiān)管核心集中在對(duì)運(yùn)輸車輛的運(yùn)營管理上，而是同時(shí)進(jìn)行源頭追溯與末端延伸，進(jìn)一步為行業(yè)政務(wù)監(jiān)管開發(fā)完善覆蓋建筑垃圾全鏈條，審批、監(jiān)管、執(zhí)法一體化，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”平臺(tái)化的閉合式監(jiān)管模式，從而為建筑垃圾資源化利用提供管理保障。