PPP項目的控制權配置研究項目摘要

　　記者19日從財政部網(wǎng)站獲悉，為加快推行全省政府和社會資本合作(PPP)模式，更好轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場活力，山西省近日印發(fā)了《關于加快推進政府和社會資本合作若干政策措施的通知》，明確了支持PPP項目的八項政策措施。 　　一是簡化項目審核流程，通過建立PPP項目實施方案聯(lián)評聯(lián)審機制，主動加強服務，優(yōu)化辦理程序。 　　二是獎補示范項目前期費用，對已列入省級PPP示范項目的，省財政按照項目總投資額給予一次性獎勵。 　　三是鼓勵存量債務轉(zhuǎn)化，鼓勵省內(nèi)各級各部門篩選適合實施PPP模式的項目，制定債務轉(zhuǎn)化方案和PPP項目實施方案。 　　四是統(tǒng)籌利用現(xiàn)有專項資金對PPP項目優(yōu)先給予補助支持，綜合運用投資補助、財政補貼、貸款貼息等形式，重點對交通、能源、市政、水利、環(huán)保、保障性安居工程、醫(yī)療和養(yǎng)老服務等PPP項目進行補助支持。 　　五是將財政補貼納入中長期財政預算并給予保證，逐步從“補建設”向“補運營”轉(zhuǎn)變，探索建立動態(tài)補貼機制，將財政補貼等支出分類納入中長期財政規(guī)劃中統(tǒng)籌考慮。 　　六是實行多樣化的土地政策，對建成的PPP項目經(jīng)依法批準可以抵押，土地使用權性質(zhì)不變，合同期滿后連同公共設施一并移交政府，對不符合劃撥用地目錄的項目，以租賃方式取得土地使用權的，租金收入?yún)⒄胀恋爻鲎屖杖爰{入政府性基金預算管理。 　　七是設立PPP融資支持基金，與中央財政設立的中國政府和社會資本合作融資支持基金相對接，基金的收益采取優(yōu)先與劣后的結構，其他出資人作為優(yōu)先級，財政出資人作為劣后級。 　　八是創(chuàng)新金融服務政策支持，鼓勵開展特許經(jīng)營權質(zhì)押、資產(chǎn)證券化等金融創(chuàng)新類業(yè)務，鼓勵政策性金融機構對符合條件的“走出去”項目給予中長期信貸支持，探索形成“信貸+保險”的項目風險分擔合作模式，鼓勵符合條件的PPP項目公司在資本市場通過發(fā)行公司債、企業(yè)債等市場化方式進行融資。

自2013年12月全國財政工作會議召開PPP專題研討會以來，本輪PPP推廣已走過了第3個年頭。當前，PPP在我國的發(fā)展已呈燎原之勢，多地均推出千億元PPP大單。在看到PPP可喜發(fā)展勢頭的同時，其可持續(xù)性也逐漸為人所關注，PPP熱中存在的“野蠻生長”問題引發(fā)了人們對于地方政府財政可持續(xù)性的擔憂?！耙靶U生長”主要表現(xiàn)在：

（一）項目短期內(nèi)集中“上馬”，政府財政壓力增大。

自中央對地方政府融資平臺進行限制以來，地方政府投資沖動受抑，而PPP的推出則無疑為政府“打開了另一扇門”。部分地方政府甚至將PPP作為政府投資項目的惟一資金來源方式，不論項目是否適合采用PPP模式、不論地方財力能否承受。這就導致短期內(nèi)大量PPP項目未經(jīng)全面、科學論證就匆匆上馬，很多項目的后續(xù)履約發(fā)生爭執(zhí)，而這其中更有大量政府直接付費或給予財政補貼的項目，給財政造成巨大壓力。

（二）項目結構設計不合理，“偽PPP”大量出現(xiàn)。

一個好的PPP項目不僅能夠?qū)崿F(xiàn)政府與社會資本雙方權責的合理分配，還能有效緩解政府財政支出壓力、降低政府負債。而目前市面上存在著相當多“形似而神不似”的偽PPP項目，BT、按期回購、固定收益回報等國務院、相關部委明令禁止的內(nèi)容被包裝成PPP項目堂而皇之地推向市場。此類“偽PPP”項目不僅不能幫助政府卸下包袱，還將加重政府的財政負擔，違背國家推行PPP“緩解財政壓力、提高財政效率”的初衷。

（三）部分項目前期論證淪為形式。

財政可承受能力論證及物有所值評價作為目前財政部門對PPP項目識別重點要求的兩個關鍵手段，在PPP項目的前期論證中發(fā)揮著關鍵作用。然而，部分地方政府在執(zhí)行過程中，受制于認識不足等原因，導致這兩項論證工作流于形式，如：以結果為導向，為使項目通過論證，設計出不合理的使用者付費或大幅度提高未來地方財政一般公共預算支出增長率等，為項目后期執(zhí)行埋下巨大隱患。

針對如何保障PPP項目的財政可持續(xù)性問題，財政部及發(fā)改委已通過出臺一系列政策明確了相關思路，筆者結合曾參與的多個地方政府不同行業(yè)、不同類型的PPP項目實踐經(jīng)驗提出以下幾點建議以供參考：

（一）充分利用PPP項目平臺，做好項目分類管理。

為有效管理全國PPP項目，相關部門分別設立了全國PPP綜合信息平臺和傳統(tǒng)基礎設施領域PPP項目庫，要求各級政府部門按照項目推進分層錄入信息，以實現(xiàn)PPP項目全過程監(jiān)管及信息的公開透明。對于地方政府而言，應該充分利用好上述兩個平臺，通過平臺化管理實現(xiàn)項目的統(tǒng)籌安排，并做好本級PPP項目整體的投融資規(guī)劃，依據(jù)項目特性及資金需求合理安排項目實施時序。

（二）“盤好家底”，建立財政預警機制。

目前，地方政府推出的PPP項目中，需要政府付費和政府補貼的項目比重逐漸提高，這對地方政府的財力提出了考驗。今后PPP項目上馬之前，更需要事先盤算家底，量入為出，嚴格執(zhí)行國務院以及相關部委的規(guī)定，做好地方財政的統(tǒng)籌安排。

因此，做實、做好PPP項目的財政可承受能力分析尤為關鍵，特別是要發(fā)揮好財政部門的作用，一個重要抓手就是加強中長期財政規(guī)劃的管理，通過合理準確的分析，明確未來財政支出空間，并以此作為本級所有PPP項目論證分析的統(tǒng)一標準，防止出現(xiàn)PPP項目為獲批需要在財政承受能力論證時隨意調(diào)整公共預算支出增長率的情況。同時在項目實施過程中，財政部門也要履行好項目財政管理職能，對項目財政支出情況進行全過程監(jiān)管，并建立動態(tài)調(diào)整機制，保障政府各部門執(zhí)行PPP項目的統(tǒng)一協(xié)調(diào)性和財政的可持續(xù)性。

（三）合理設計項目結構，創(chuàng)新項目運作模式。

在財力受限的情況下，要實現(xiàn)PPP項目的可持續(xù)，必須要充分挖掘PPP項目后續(xù)運營的商業(yè)價值，創(chuàng)新項目運作模式，提高運營效率。如：將公益類的基礎設施項目和具備收費條件的項目整體打包，以實現(xiàn)項目自身平衡，或為公益類項目匹配開發(fā)性資源等，這些安排都可以降低政府直接付費比例，有效減輕財政付費壓力。

（四）謹慎決策PPP項目，杜絕“發(fā)展當前、透支未來”的隱患。

PPP項目合作期一般在10年以上，有些項目甚至長達30年。地方政府在PPP項目的合作過程中，既要算好“眼前賬”，更要算好“長遠賬”，切實轉(zhuǎn)變將PPP僅視為一種融資方式的觀念，不能僅考慮短期項目建設的需要，更應立足長遠，站在項目全生命周期的角度衡量政府財政支出能力，合理規(guī)劃、安排好項目。

 

重視咨詢機構的作用，用“好”中介、用“好中介”。隨著政府對于PPP中介咨詢服務的重視，咨詢機構對于項目運作成敗發(fā)揮著越來越重要的作用，一定程度上可以說“咨詢好PPP就好，咨詢粗制濫造PPP就粗制濫造”。

在選擇和使用中介咨詢服務機構時需要注意以下兩點：

一是用“好”中介，關鍵在于合理的工作空間及時間?？臻g是指在滿足項目實施的前提下，不過多地限制咨詢機構，要給其專業(yè)性發(fā)揮保留空間；時間是指重視項目前期研究的必要性，俗話說“磨刀不誤砍柴工”，只有咨詢機構配合實施機構在前期對項目進行了深入的研究，才能結合項目自身特點制定出可操作的好方案。

二是要用“好中介”。本輪PPP熱潮帶動了一大批咨詢服務機構的興起，而不同的中介服務質(zhì)量良莠不齊，地方政府在選擇咨詢服務機構時要有效甄別，不能過度重視價格因素，更應該考慮機構的項目經(jīng)驗、人員配備、服務方案等綜合實力，否則就會造成“劣幣驅(qū)逐良幣”，難以發(fā)揮出PPP中介咨詢機構促進和推動PPP項目有效落地、引導PPP項目合法合規(guī)運作的重要作用。

加拿大PPP發(fā)展

加拿大是國際公認的PPP運用最好的國家之一。

PPP模式在加拿大獲得了長足的發(fā)展。加拿大各級政府高度重視，對PPP項目的推行和支持力度較大。1991～2013年期間，加拿大政府共計啟動了206個PPP項目，項目總金額超過630億美元，占加拿大國內(nèi)公共服務領域項目的15%～20%，涉及交通、醫(yī)療、環(huán)境和住房等多個行業(yè)。

加拿大PPP模式的參與方具有明確的責任界定，頂層設計和管理體制較為健全，有專業(yè)機構負責PPP項目的審核工作。

一、在責任界定方面

加拿大PPP項目具體的運作過程由私人部門全權負責，可以避免由不同社會資本方負責某個階段導致的不穩(wěn)定性和推卸責任；在PPP項目完工之前，政府沒有任何支付責任，PPP項目建設完成并且達到事先約定的服務標準后，政府會履行支付責任，但支付期限延伸到項目的整個生命周期。

二、在法律頂層設計方面

加拿大各級政府積極制定個基礎設施規(guī)劃，不斷完善PPP項目采購流程。2003年5月加拿大工業(yè)部出版《對應公共部門成本——加拿大最佳實踐指引》和《PPP公共部門物有所值評估指引》，成為PPP項目的主要依據(jù)。組織保障方面，2008年加拿大以皇家公司的形式建立了聯(lián)邦級的PPP單位——PPP加拿大。該機構由加拿大聯(lián)邦政府所有，但按照商業(yè)模式運作，PPP加拿大通過財政部向國會報告，公司具有獨立的董事會。這種形式可以讓董事會監(jiān)測PPP單位的運作。

三、在管理體制方面

加拿大在國家層面成立了PPP中心（PPP Canada）。加拿大PPP中心為加拿大聯(lián)邦政府所有，實行市場化的商業(yè)模式運作，其職責類似于英國的基礎設施局（IUK），主要負責PPP模式的推廣宣傳、政策指導與技術援助，同時負責審核聯(lián)邦級PPP項目。加拿大PPP中心下設“加拿大P3基金”，提供最高不超過項目投資額25%的資金支持。另外，加拿大各級政府通過制定基礎設施規(guī)劃，不斷完善PPP項目采購流程。

中國PPP發(fā)展

PPP在我國并非全新的事物，我國早在上世紀八十年代首次引入PPP（PublicPrivate Partnership）模式建設項目，至今已走過三十余年，經(jīng)歷了探索階段（1984~1993年）、小規(guī)模試點階段（1994~2002年）、推廣試點階段（2003~2008年）、短暫停滯階段（2009~2012年）和新一輪推廣階段（2013年至今）等五個階段。PPP模式是國際上公認的市場參與公共資源配置（公共產(chǎn)品或公共服務提供領域）的最有效途徑之一，PPP在我國被譯作“政府與社會資本合作模式”。

PPP模式在公共基礎設施服務領域優(yōu)勢明顯，在我國的城鎮(zhèn)化進程中發(fā)揮了重要作用。清華大學PPP研究中心首席專家王守清表示，2014年以來國家大力推廣PPP模式主要基于三大考慮：

一是緩解地方債務壓力；二是希望引入專業(yè)團隊以“專人專事”提高公共基礎設施服務的質(zhì)量與效率，并旨在強調(diào)中后期的運營和管理環(huán)節(jié)；三是讓企業(yè)參與公共基礎設施建設和服務的全周期，借此打造具備國際競爭力的全產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)，幫助其更好地走出去并支持國家“一帶一路”建設。

經(jīng)對財政部PPP項目庫6400個、總投資約10萬億元的入庫項目2018年1月末財承報告數(shù)據(jù)進行分析，2015-2045年間，需要從一般公共預算中安排的支出責任總額為9.9萬億元，年均支出3194億元。其中，已落地項目2921個、總投資4.9萬億元，涉及支出責任4.7萬億元，占支出責任總額的47.5%，年均支出1581億元。

財政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至今年3月底，綜合信息平臺累計清退管理庫項目1160個，累計清減投資額1.2萬億元。最新數(shù)據(jù)顯示，截至4月23日，各地累計清理退庫項目1695個，涉及投資額1.8萬億。需要整改項目2005個，涉及投資額3.1萬億元。

從嚴格意義上來講，相比西方國家，中國PPP模式起步并不算晚，也取得了一定的階段性成果，但效果始終不盡如人意，仍存在諸多問題。通過對加拿大PPP模式發(fā)展經(jīng)驗的梳理，我們可以得到如下啟示：

第一，PPP模式要實施總量控制，強化項目監(jiān)管，提高合規(guī)性。2014年以來，國內(nèi)PPP項目數(shù)量和投資額呈現(xiàn)爆發(fā)式增長，但項目落地率較低，主要是地方政績項目、低效項目和重復項目偏多，在合規(guī)性方面存在較大問題。

第二，必須實現(xiàn)由“重建設輕運營”向“重建設重運營”轉(zhuǎn)變，限制國有企業(yè)的參與規(guī)模，防止PPP模式異化成為另一種融資平臺。

第三、健全合理的收益分配和風險分擔機制。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，把基礎設施的盈利性和公益性區(qū)分開分別加以量化，并針對項目收益制定合理分配規(guī)劃。