PPP項目的控制權(quán)配置研究項目摘要

　　記者19日從財政部網(wǎng)站獲悉，為加快推行全省政府和社會資本合作(PPP)模式，更好轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場活力，山西省近日印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)政府和社會資本合作若干政策措施的通知》，明確了支持PPP項目的八項政策措施。 　　一是簡化項目審核流程，通過建立PPP項目實(shí)施方案聯(lián)評聯(lián)審機(jī)制，主動加強(qiáng)服務(wù)，優(yōu)化辦理程序。 　　二是獎補(bǔ)示范項目前期費(fèi)用，對已列入省級PPP示范項目的，省財政按照項目總投資額給予一次性獎勵。 　　三是鼓勵存量債務(wù)轉(zhuǎn)化，鼓勵省內(nèi)各級各部門篩選適合實(shí)施PPP模式的項目，制定債務(wù)轉(zhuǎn)化方案和PPP項目實(shí)施方案。 　　四是統(tǒng)籌利用現(xiàn)有專項資金對PPP項目優(yōu)先給予補(bǔ)助支持，綜合運(yùn)用投資補(bǔ)助、財政補(bǔ)貼、貸款貼息等形式，重點(diǎn)對交通、能源、市政、水利、環(huán)保、保障性安居工程、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)等PPP項目進(jìn)行補(bǔ)助支持。 　　五是將財政補(bǔ)貼納入中長期財政預(yù)算并給予保證，逐步從“補(bǔ)建設(shè)”向“補(bǔ)運(yùn)營”轉(zhuǎn)變，探索建立動態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制，將財政補(bǔ)貼等支出分類納入中長期財政規(guī)劃中統(tǒng)籌考慮。 　　六是實(shí)行多樣化的土地政策，對建成的PPP項目經(jīng)依法批準(zhǔn)可以抵押，土地使用權(quán)性質(zhì)不變，合同期滿后連同公共設(shè)施一并移交政府，對不符合劃撥用地目錄的項目，以租賃方式取得土地使用權(quán)的，租金收入?yún)⒄胀恋爻鲎屖杖爰{入政府性基金預(yù)算管理。 　　七是設(shè)立PPP融資支持基金，與中央財政設(shè)立的中國政府和社會資本合作融資支持基金相對接，基金的收益采取優(yōu)先與劣后的結(jié)構(gòu)，其他出資人作為優(yōu)先級，財政出資人作為劣后級。 　　八是創(chuàng)新金融服務(wù)政策支持，鼓勵開展特許經(jīng)營權(quán)質(zhì)押、資產(chǎn)證券化等金融創(chuàng)新類業(yè)務(wù)，鼓勵政策性金融機(jī)構(gòu)對符合條件的“走出去”項目給予中長期信貸支持，探索形成“信貸+保險”的項目風(fēng)險分擔(dān)合作模式，鼓勵符合條件的PPP項目公司在資本市場通過發(fā)行公司債、企業(yè)債等市場化方式進(jìn)行融資。

自2013年12月全國財政工作會議召開PPP專題研討會以來，本輪PPP推廣已走過了第3個年頭。當(dāng)前，PPP在我國的發(fā)展已呈燎原之勢，多地均推出千億元PPP大單。在看到PPP可喜發(fā)展勢頭的同時，其可持續(xù)性也逐漸為人所關(guān)注，PPP熱中存在的“野蠻生長”問題引發(fā)了人們對于地方政府財政可持續(xù)性的擔(dān)憂。“野蠻生長”主要表現(xiàn)在：

（一）項目短期內(nèi)集中“上馬”，政府財政壓力增大。

自中央對地方政府融資平臺進(jìn)行限制以來，地方政府投資沖動受抑，而PPP的推出則無疑為政府“打開了另一扇門”。部分地方政府甚至將PPP作為政府投資項目的惟一資金來源方式，不論項目是否適合采用PPP模式、不論地方財力能否承受。這就導(dǎo)致短期內(nèi)大量PPP項目未經(jīng)全面、科學(xué)論證就匆匆上馬，很多項目的后續(xù)履約發(fā)生爭執(zhí)，而這其中更有大量政府直接付費(fèi)或給予財政補(bǔ)貼的項目，給財政造成巨大壓力。

（二）項目結(jié)構(gòu)設(shè)計不合理，“偽PPP”大量出現(xiàn)。

一個好的PPP項目不僅能夠?qū)崿F(xiàn)政府與社會資本雙方權(quán)責(zé)的合理分配，還能有效緩解政府財政支出壓力、降低政府負(fù)債。而目前市面上存在著相當(dāng)多“形似而神不似”的偽PPP項目，BT、按期回購、固定收益回報等國務(wù)院、相關(guān)部委明令禁止的內(nèi)容被包裝成PPP項目堂而皇之地推向市場。此類“偽PPP”項目不僅不能幫助政府卸下包袱，還將加重政府的財政負(fù)擔(dān)，違背國家推行PPP“緩解財政壓力、提高財政效率”的初衷。

（三）部分項目前期論證淪為形式。

財政可承受能力論證及物有所值評價作為目前財政部門對PPP項目識別重點(diǎn)要求的兩個關(guān)鍵手段，在PPP項目的前期論證中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。然而，部分地方政府在執(zhí)行過程中，受制于認(rèn)識不足等原因，導(dǎo)致這兩項論證工作流于形式，如：以結(jié)果為導(dǎo)向，為使項目通過論證，設(shè)計出不合理的使用者付費(fèi)或大幅度提高未來地方財政一般公共預(yù)算支出增長率等，為項目后期執(zhí)行埋下巨大隱患。

針對如何保障PPP項目的財政可持續(xù)性問題，財政部及發(fā)改委已通過出臺一系列政策明確了相關(guān)思路，筆者結(jié)合曾參與的多個地方政府不同行業(yè)、不同類型的PPP項目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)提出以下幾點(diǎn)建議以供參考：

（一）充分利用PPP項目平臺，做好項目分類管理。

為有效管理全國PPP項目，相關(guān)部門分別設(shè)立了全國PPP綜合信息平臺和傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項目庫，要求各級政府部門按照項目推進(jìn)分層錄入信息，以實(shí)現(xiàn)PPP項目全過程監(jiān)管及信息的公開透明。對于地方政府而言，應(yīng)該充分利用好上述兩個平臺，通過平臺化管理實(shí)現(xiàn)項目的統(tǒng)籌安排，并做好本級PPP項目整體的投融資規(guī)劃，依據(jù)項目特性及資金需求合理安排項目實(shí)施時序。

（二）“盤好家底”，建立財政預(yù)警機(jī)制。

目前，地方政府推出的PPP項目中，需要政府付費(fèi)和政府補(bǔ)貼的項目比重逐漸提高，這對地方政府的財力提出了考驗(yàn)。今后PPP項目上馬之前，更需要事先盤算家底，量入為出，嚴(yán)格執(zhí)行國務(wù)院以及相關(guān)部委的規(guī)定，做好地方財政的統(tǒng)籌安排。

因此，做實(shí)、做好PPP項目的財政可承受能力分析尤為關(guān)鍵，特別是要發(fā)揮好財政部門的作用，一個重要抓手就是加強(qiáng)中長期財政規(guī)劃的管理，通過合理準(zhǔn)確的分析，明確未來財政支出空間，并以此作為本級所有PPP項目論證分析的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，防止出現(xiàn)PPP項目為獲批需要在財政承受能力論證時隨意調(diào)整公共預(yù)算支出增長率的情況。同時在項目實(shí)施過程中，財政部門也要履行好項目財政管理職能，對項目財政支出情況進(jìn)行全過程監(jiān)管，并建立動態(tài)調(diào)整機(jī)制，保障政府各部門執(zhí)行PPP項目的統(tǒng)一協(xié)調(diào)性和財政的可持續(xù)性。

（三）合理設(shè)計項目結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新項目運(yùn)作模式。

在財力受限的情況下，要實(shí)現(xiàn)PPP項目的可持續(xù)，必須要充分挖掘PPP項目后續(xù)運(yùn)營的商業(yè)價值，創(chuàng)新項目運(yùn)作模式，提高運(yùn)營效率。如：將公益類的基礎(chǔ)設(shè)施項目和具備收費(fèi)條件的項目整體打包，以實(shí)現(xiàn)項目自身平衡，或?yàn)楣骖愴椖科ヅ溟_發(fā)性資源等，這些安排都可以降低政府直接付費(fèi)比例，有效減輕財政付費(fèi)壓力。

（四）謹(jǐn)慎決策PPP項目，杜絕“發(fā)展當(dāng)前、透支未來”的隱患。

PPP項目合作期一般在10年以上，有些項目甚至長達(dá)30年。地方政府在PPP項目的合作過程中，既要算好“眼前賬”，更要算好“長遠(yuǎn)賬”，切實(shí)轉(zhuǎn)變將PPP僅視為一種融資方式的觀念，不能僅考慮短期項目建設(shè)的需要，更應(yīng)立足長遠(yuǎn)，站在項目全生命周期的角度衡量政府財政支出能力，合理規(guī)劃、安排好項目。

 

重視咨詢機(jī)構(gòu)的作用，用“好”中介、用“好中介”。隨著政府對于PPP中介咨詢服務(wù)的重視，咨詢機(jī)構(gòu)對于項目運(yùn)作成敗發(fā)揮著越來越重要的作用，一定程度上可以說“咨詢好PPP就好，咨詢粗制濫造PPP就粗制濫造”。

在選擇和使用中介咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)時需要注意以下兩點(diǎn)：

一是用“好”中介，關(guān)鍵在于合理的工作空間及時間。空間是指在滿足項目實(shí)施的前提下，不過多地限制咨詢機(jī)構(gòu)，要給其專業(yè)性發(fā)揮保留空間；時間是指重視項目前期研究的必要性，俗話說“磨刀不誤砍柴工”，只有咨詢機(jī)構(gòu)配合實(shí)施機(jī)構(gòu)在前期對項目進(jìn)行了深入的研究，才能結(jié)合項目自身特點(diǎn)制定出可操作的好方案。

二是要用“好中介”。本輪PPP熱潮帶動了一大批咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)的興起，而不同的中介服務(wù)質(zhì)量良莠不齊，地方政府在選擇咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)時要有效甄別，不能過度重視價格因素，更應(yīng)該考慮機(jī)構(gòu)的項目經(jīng)驗(yàn)、人員配備、服務(wù)方案等綜合實(shí)力，否則就會造成“劣幣驅(qū)逐良幣”，難以發(fā)揮出PPP中介咨詢機(jī)構(gòu)促進(jìn)和推動PPP項目有效落地、引導(dǎo)PPP項目合法合規(guī)運(yùn)作的重要作用。

加拿大PPP發(fā)展

加拿大是國際公認(rèn)的PPP運(yùn)用最好的國家之一。

PPP模式在加拿大獲得了長足的發(fā)展。加拿大各級政府高度重視，對PPP項目的推行和支持力度較大。1991～2013年期間，加拿大政府共計啟動了206個PPP項目，項目總金額超過630億美元，占加拿大國內(nèi)公共服務(wù)領(lǐng)域項目的15%～20%，涉及交通、醫(yī)療、環(huán)境和住房等多個行業(yè)。

加拿大PPP模式的參與方具有明確的責(zé)任界定，頂層設(shè)計和管理體制較為健全，有專業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)PPP項目的審核工作。

一、在責(zé)任界定方面

加拿大PPP項目具體的運(yùn)作過程由私人部門全權(quán)負(fù)責(zé)，可以避免由不同社會資本方負(fù)責(zé)某個階段導(dǎo)致的不穩(wěn)定性和推卸責(zé)任；在PPP項目完工之前，政府沒有任何支付責(zé)任，PPP項目建設(shè)完成并且達(dá)到事先約定的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)后，政府會履行支付責(zé)任，但支付期限延伸到項目的整個生命周期。

二、在法律頂層設(shè)計方面

加拿大各級政府積極制定個基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，不斷完善PPP項目采購流程。2003年5月加拿大工業(yè)部出版《對應(yīng)公共部門成本——加拿大最佳實(shí)踐指引》和《PPP公共部門物有所值評估指引》，成為PPP項目的主要依據(jù)。組織保障方面，2008年加拿大以皇家公司的形式建立了聯(lián)邦級的PPP單位——PPP加拿大。該機(jī)構(gòu)由加拿大聯(lián)邦政府所有，但按照商業(yè)模式運(yùn)作，PPP加拿大通過財政部向國會報告，公司具有獨(dú)立的董事會。這種形式可以讓董事會監(jiān)測PPP單位的運(yùn)作。

三、在管理體制方面

加拿大在國家層面成立了PPP中心（PPP Canada）。加拿大PPP中心為加拿大聯(lián)邦政府所有，實(shí)行市場化的商業(yè)模式運(yùn)作，其職責(zé)類似于英國的基礎(chǔ)設(shè)施局（IUK），主要負(fù)責(zé)PPP模式的推廣宣傳、政策指導(dǎo)與技術(shù)援助，同時負(fù)責(zé)審核聯(lián)邦級PPP項目。加拿大PPP中心下設(shè)“加拿大P3基金”，提供最高不超過項目投資額25%的資金支持。另外，加拿大各級政府通過制定基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，不斷完善PPP項目采購流程。

中國PPP發(fā)展

PPP在我國并非全新的事物，我國早在上世紀(jì)八十年代首次引入PPP（PublicPrivate Partnership）模式建設(shè)項目，至今已走過三十余年，經(jīng)歷了探索階段（1984~1993年）、小規(guī)模試點(diǎn)階段（1994~2002年）、推廣試點(diǎn)階段（2003~2008年）、短暫停滯階段（2009~2012年）和新一輪推廣階段（2013年至今）等五個階段。PPP模式是國際上公認(rèn)的市場參與公共資源配置（公共產(chǎn)品或公共服務(wù)提供領(lǐng)域）的最有效途徑之一，PPP在我國被譯作“政府與社會資本合作模式”。

PPP模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)領(lǐng)域優(yōu)勢明顯，在我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用。清華大學(xué)PPP研究中心首席專家王守清表示，2014年以來國家大力推廣PPP模式主要基于三大考慮：

一是緩解地方債務(wù)壓力；二是希望引入專業(yè)團(tuán)隊以“專人專事”提高公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的質(zhì)量與效率，并旨在強(qiáng)調(diào)中后期的運(yùn)營和管理環(huán)節(jié)；三是讓企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)的全周期，借此打造具備國際競爭力的全產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)，幫助其更好地走出去并支持國家“一帶一路”建設(shè)。

經(jīng)對財政部PPP項目庫6400個、總投資約10萬億元的入庫項目2018年1月末財承報告數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，2015-2045年間，需要從一般公共預(yù)算中安排的支出責(zé)任總額為9.9萬億元，年均支出3194億元。其中，已落地項目2921個、總投資4.9萬億元，涉及支出責(zé)任4.7萬億元，占支出責(zé)任總額的47.5%，年均支出1581億元。

財政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至今年3月底，綜合信息平臺累計清退管理庫項目1160個，累計清減投資額1.2萬億元。最新數(shù)據(jù)顯示，截至4月23日，各地累計清理退庫項目1695個，涉及投資額1.8萬億。需要整改項目2005個，涉及投資額3.1萬億元。

從嚴(yán)格意義上來講，相比西方國家，中國PPP模式起步并不算晚，也取得了一定的階段性成果，但效果始終不盡如人意，仍存在諸多問題。通過對加拿大PPP模式發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的梳理，我們可以得到如下啟示：

第一，PPP模式要實(shí)施總量控制，強(qiáng)化項目監(jiān)管，提高合規(guī)性。2014年以來，國內(nèi)PPP項目數(shù)量和投資額呈現(xiàn)爆發(fā)式增長，但項目落地率較低，主要是地方政績項目、低效項目和重復(fù)項目偏多，在合規(guī)性方面存在較大問題。

第二，必須實(shí)現(xiàn)由“重建設(shè)輕運(yùn)營”向“重建設(shè)重運(yùn)營”轉(zhuǎn)變，限制國有企業(yè)的參與規(guī)模，防止PPP模式異化成為另一種融資平臺。

第三、健全合理的收益分配和風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，把基礎(chǔ)設(shè)施的盈利性和公益性區(qū)分開分別加以量化，并針對項目收益制定合理分配規(guī)劃。