PPP項(xiàng)目的控制權(quán)配置研究結(jié)題摘要

　　記者19日從財(cái)政部網(wǎng)站獲悉，為加快推行全省政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式，更好轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場(chǎng)活力，山西省近日印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作若干政策措施的通知》，明確了支持PPP項(xiàng)目的八項(xiàng)政策措施。 　　一是簡(jiǎn)化項(xiàng)目審核流程，通過(guò)建立PPP項(xiàng)目實(shí)施方案聯(lián)評(píng)聯(lián)審機(jī)制，主動(dòng)加強(qiáng)服務(wù)，優(yōu)化辦理程序。 　　二是獎(jiǎng)補(bǔ)示范項(xiàng)目前期費(fèi)用，對(duì)已列入省級(jí)PPP示范項(xiàng)目的，省財(cái)政按照項(xiàng)目總投資額給予一次性獎(jiǎng)勵(lì)。 　　三是鼓勵(lì)存量債務(wù)轉(zhuǎn)化，鼓勵(lì)省內(nèi)各級(jí)各部門(mén)篩選適合實(shí)施PPP模式的項(xiàng)目，制定債務(wù)轉(zhuǎn)化方案和PPP項(xiàng)目實(shí)施方案。 　　四是統(tǒng)籌利用現(xiàn)有專項(xiàng)資金對(duì)PPP項(xiàng)目?jī)?yōu)先給予補(bǔ)助支持，綜合運(yùn)用投資補(bǔ)助、財(cái)政補(bǔ)貼、貸款貼息等形式，重點(diǎn)對(duì)交通、能源、市政、水利、環(huán)保、保障性安居工程、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)等PPP項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)助支持。 　　五是將財(cái)政補(bǔ)貼納入中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算并給予保證，逐步從“補(bǔ)建設(shè)”向“補(bǔ)運(yùn)營(yíng)”轉(zhuǎn)變，探索建立動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制，將財(cái)政補(bǔ)貼等支出分類納入中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃中統(tǒng)籌考慮。 　　六是實(shí)行多樣化的土地政策，對(duì)建成的PPP項(xiàng)目經(jīng)依法批準(zhǔn)可以抵押，土地使用權(quán)性質(zhì)不變，合同期滿后連同公共設(shè)施一并移交政府，對(duì)不符合劃撥用地目錄的項(xiàng)目，以租賃方式取得土地使用權(quán)的，租金收入?yún)⒄胀恋爻鲎屖杖爰{入政府性基金預(yù)算管理。 　　七是設(shè)立PPP融資支持基金，與中央財(cái)政設(shè)立的中國(guó)政府和社會(huì)資本合作融資支持基金相對(duì)接，基金的收益采取優(yōu)先與劣后的結(jié)構(gòu)，其他出資人作為優(yōu)先級(jí)，財(cái)政出資人作為劣后級(jí)。 　　八是創(chuàng)新金融服務(wù)政策支持，鼓勵(lì)開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押、資產(chǎn)證券化等金融創(chuàng)新類業(yè)務(wù)，鼓勵(lì)政策性金融機(jī)構(gòu)對(duì)符合條件的“走出去”項(xiàng)目給予中長(zhǎng)期信貸支持，探索形成“信貸+保險(xiǎn)”的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)合作模式，鼓勵(lì)符合條件的PPP項(xiàng)目公司在資本市場(chǎng)通過(guò)發(fā)行公司債、企業(yè)債等市場(chǎng)化方式進(jìn)行融資。

自2013年12月全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議召開(kāi)PPP專題研討會(huì)以來(lái)，本輪PPP推廣已走過(guò)了第3個(gè)年頭。當(dāng)前，PPP在我國(guó)的發(fā)展已呈燎原之勢(shì)，多地均推出千億元PPP大單。在看到PPP可喜發(fā)展勢(shì)頭的同時(shí)，其可持續(xù)性也逐漸為人所關(guān)注，PPP熱中存在的“野蠻生長(zhǎng)”問(wèn)題引發(fā)了人們對(duì)于地方政府財(cái)政可持續(xù)性的擔(dān)憂?！耙靶U生長(zhǎng)”主要表現(xiàn)在：

（一）項(xiàng)目短期內(nèi)集中“上馬”，政府財(cái)政壓力增大。

自中央對(duì)地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行限制以來(lái)，地方政府投資沖動(dòng)受抑，而PPP的推出則無(wú)疑為政府“打開(kāi)了另一扇門(mén)”。部分地方政府甚至將PPP作為政府投資項(xiàng)目的惟一資金來(lái)源方式，不論項(xiàng)目是否適合采用PPP模式、不論地方財(cái)力能否承受。這就導(dǎo)致短期內(nèi)大量PPP項(xiàng)目未經(jīng)全面、科學(xué)論證就匆匆上馬，很多項(xiàng)目的后續(xù)履約發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，而這其中更有大量政府直接付費(fèi)或給予財(cái)政補(bǔ)貼的項(xiàng)目，給財(cái)政造成巨大壓力。

（二）項(xiàng)目結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)不合理，“偽PPP”大量出現(xiàn)。

一個(gè)好的PPP項(xiàng)目不僅能夠?qū)崿F(xiàn)政府與社會(huì)資本雙方權(quán)責(zé)的合理分配，還能有效緩解政府財(cái)政支出壓力、降低政府負(fù)債。而目前市面上存在著相當(dāng)多“形似而神不似”的偽PPP項(xiàng)目，BT、按期回購(gòu)、固定收益回報(bào)等國(guó)務(wù)院、相關(guān)部委明令禁止的內(nèi)容被包裝成PPP項(xiàng)目堂而皇之地推向市場(chǎng)。此類“偽PPP”項(xiàng)目不僅不能幫助政府卸下包袱，還將加重政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，違背國(guó)家推行PPP“緩解財(cái)政壓力、提高財(cái)政效率”的初衷。

（三）部分項(xiàng)目前期論證淪為形式。

財(cái)政可承受能力論證及物有所值評(píng)價(jià)作為目前財(cái)政部門(mén)對(duì)PPP項(xiàng)目識(shí)別重點(diǎn)要求的兩個(gè)關(guān)鍵手段，在PPP項(xiàng)目的前期論證中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。然而，部分地方政府在執(zhí)行過(guò)程中，受制于認(rèn)識(shí)不足等原因，導(dǎo)致這兩項(xiàng)論證工作流于形式，如：以結(jié)果為導(dǎo)向，為使項(xiàng)目通過(guò)論證，設(shè)計(jì)出不合理的使用者付費(fèi)或大幅度提高未來(lái)地方財(cái)政一般公共預(yù)算支出增長(zhǎng)率等，為項(xiàng)目后期執(zhí)行埋下巨大隱患。

針對(duì)如何保障PPP項(xiàng)目的財(cái)政可持續(xù)性問(wèn)題，財(cái)政部及發(fā)改委已通過(guò)出臺(tái)一系列政策明確了相關(guān)思路，筆者結(jié)合曾參與的多個(gè)地方政府不同行業(yè)、不同類型的PPP項(xiàng)目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)提出以下幾點(diǎn)建議以供參考：

（一）充分利用PPP項(xiàng)目平臺(tái)，做好項(xiàng)目分類管理。

為有效管理全國(guó)PPP項(xiàng)目，相關(guān)部門(mén)分別設(shè)立了全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)和傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目庫(kù)，要求各級(jí)政府部門(mén)按照項(xiàng)目推進(jìn)分層錄入信息，以實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目全過(guò)程監(jiān)管及信息的公開(kāi)透明。對(duì)于地方政府而言，應(yīng)該充分利用好上述兩個(gè)平臺(tái)，通過(guò)平臺(tái)化管理實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的統(tǒng)籌安排，并做好本級(jí)PPP項(xiàng)目整體的投融資規(guī)劃，依據(jù)項(xiàng)目特性及資金需求合理安排項(xiàng)目實(shí)施時(shí)序。

（二）“盤(pán)好家底”，建立財(cái)政預(yù)警機(jī)制。

目前，地方政府推出的PPP項(xiàng)目中，需要政府付費(fèi)和政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目比重逐漸提高，這對(duì)地方政府的財(cái)力提出了考驗(yàn)。今后PPP項(xiàng)目上馬之前，更需要事先盤(pán)算家底，量入為出，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)務(wù)院以及相關(guān)部委的規(guī)定，做好地方財(cái)政的統(tǒng)籌安排。

因此，做實(shí)、做好PPP項(xiàng)目的財(cái)政可承受能力分析尤為關(guān)鍵，特別是要發(fā)揮好財(cái)政部門(mén)的作用，一個(gè)重要抓手就是加強(qiáng)中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃的管理，通過(guò)合理準(zhǔn)確的分析，明確未來(lái)財(cái)政支出空間，并以此作為本級(jí)所有PPP項(xiàng)目論證分析的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，防止出現(xiàn)PPP項(xiàng)目為獲批需要在財(cái)政承受能力論證時(shí)隨意調(diào)整公共預(yù)算支出增長(zhǎng)率的情況。同時(shí)在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，財(cái)政部門(mén)也要履行好項(xiàng)目財(cái)政管理職能，對(duì)項(xiàng)目財(cái)政支出情況進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)管，并建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，保障政府各部門(mén)執(zhí)行PPP項(xiàng)目的統(tǒng)一協(xié)調(diào)性和財(cái)政的可持續(xù)性。

（三）合理設(shè)計(jì)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新項(xiàng)目運(yùn)作模式。

在財(cái)力受限的情況下，要實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的可持續(xù)，必須要充分挖掘PPP項(xiàng)目后續(xù)運(yùn)營(yíng)的商業(yè)價(jià)值，創(chuàng)新項(xiàng)目運(yùn)作模式，提高運(yùn)營(yíng)效率。如：將公益類的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和具備收費(fèi)條件的項(xiàng)目整體打包，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目自身平衡，或?yàn)楣骖愴?xiàng)目匹配開(kāi)發(fā)性資源等，這些安排都可以降低政府直接付費(fèi)比例，有效減輕財(cái)政付費(fèi)壓力。

（四）謹(jǐn)慎決策PPP項(xiàng)目，杜絕“發(fā)展當(dāng)前、透支未來(lái)”的隱患。

PPP項(xiàng)目合作期一般在10年以上，有些項(xiàng)目甚至長(zhǎng)達(dá)30年。地方政府在PPP項(xiàng)目的合作過(guò)程中，既要算好“眼前賬”，更要算好“長(zhǎng)遠(yuǎn)賬”，切實(shí)轉(zhuǎn)變將PPP僅視為一種融資方式的觀念，不能僅考慮短期項(xiàng)目建設(shè)的需要，更應(yīng)立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，站在項(xiàng)目全生命周期的角度衡量政府財(cái)政支出能力，合理規(guī)劃、安排好項(xiàng)目。

 

重視咨詢機(jī)構(gòu)的作用，用“好”中介、用“好中介”。隨著政府對(duì)于PPP中介咨詢服務(wù)的重視，咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)于項(xiàng)目運(yùn)作成敗發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，一定程度上可以說(shuō)“咨詢好PPP就好，咨詢粗制濫造PPP就粗制濫造”。

在選擇和使用中介咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)時(shí)需要注意以下兩點(diǎn)：

一是用“好”中介，關(guān)鍵在于合理的工作空間及時(shí)間?？臻g是指在滿足項(xiàng)目實(shí)施的前提下，不過(guò)多地限制咨詢機(jī)構(gòu)，要給其專業(yè)性發(fā)揮保留空間；時(shí)間是指重視項(xiàng)目前期研究的必要性，俗話說(shuō)“磨刀不誤砍柴工”，只有咨詢機(jī)構(gòu)配合實(shí)施機(jī)構(gòu)在前期對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行了深入的研究，才能結(jié)合項(xiàng)目自身特點(diǎn)制定出可操作的好方案。

二是要用“好中介”。本輪PPP熱潮帶動(dòng)了一大批咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)的興起，而不同的中介服務(wù)質(zhì)量良莠不齊，地方政府在選擇咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)時(shí)要有效甄別，不能過(guò)度重視價(jià)格因素，更應(yīng)該考慮機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)、人員配備、服務(wù)方案等綜合實(shí)力，否則就會(huì)造成“劣幣驅(qū)逐良幣”，難以發(fā)揮出PPP中介咨詢機(jī)構(gòu)促進(jìn)和推動(dòng)PPP項(xiàng)目有效落地、引導(dǎo)PPP項(xiàng)目合法合規(guī)運(yùn)作的重要作用。

加拿大PPP發(fā)展

加拿大是國(guó)際公認(rèn)的PPP運(yùn)用最好的國(guó)家之一。

PPP模式在加拿大獲得了長(zhǎng)足的發(fā)展。加拿大各級(jí)政府高度重視，對(duì)PPP項(xiàng)目的推行和支持力度較大。1991～2013年期間，加拿大政府共計(jì)啟動(dòng)了206個(gè)PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目總金額超過(guò)630億美元，占加拿大國(guó)內(nèi)公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目的15%～20%，涉及交通、醫(yī)療、環(huán)境和住房等多個(gè)行業(yè)。

加拿大PPP模式的參與方具有明確的責(zé)任界定，頂層設(shè)計(jì)和管理體制較為健全，有專業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的審核工作。

一、在責(zé)任界定方面

加拿大PPP項(xiàng)目具體的運(yùn)作過(guò)程由私人部門(mén)全權(quán)負(fù)責(zé)，可以避免由不同社會(huì)資本方負(fù)責(zé)某個(gè)階段導(dǎo)致的不穩(wěn)定性和推卸責(zé)任；在PPP項(xiàng)目完工之前，政府沒(méi)有任何支付責(zé)任，PPP項(xiàng)目建設(shè)完成并且達(dá)到事先約定的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)后，政府會(huì)履行支付責(zé)任，但支付期限延伸到項(xiàng)目的整個(gè)生命周期。

二、在法律頂層設(shè)計(jì)方面

加拿大各級(jí)政府積極制定個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，不斷完善PPP項(xiàng)目采購(gòu)流程。2003年5月加拿大工業(yè)部出版《對(duì)應(yīng)公共部門(mén)成本——加拿大最佳實(shí)踐指引》和《PPP公共部門(mén)物有所值評(píng)估指引》，成為PPP項(xiàng)目的主要依據(jù)。組織保障方面，2008年加拿大以皇家公司的形式建立了聯(lián)邦級(jí)的PPP單位——PPP加拿大。該機(jī)構(gòu)由加拿大聯(lián)邦政府所有，但按照商業(yè)模式運(yùn)作，PPP加拿大通過(guò)財(cái)政部向國(guó)會(huì)報(bào)告，公司具有獨(dú)立的董事會(huì)。這種形式可以讓董事會(huì)監(jiān)測(cè)PPP單位的運(yùn)作。

三、在管理體制方面

加拿大在國(guó)家層面成立了PPP中心（PPP Canada）。加拿大PPP中心為加拿大聯(lián)邦政府所有，實(shí)行市場(chǎng)化的商業(yè)模式運(yùn)作，其職責(zé)類似于英國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施局（IUK），主要負(fù)責(zé)PPP模式的推廣宣傳、政策指導(dǎo)與技術(shù)援助，同時(shí)負(fù)責(zé)審核聯(lián)邦級(jí)PPP項(xiàng)目。加拿大PPP中心下設(shè)“加拿大P3基金”，提供最高不超過(guò)項(xiàng)目投資額25%的資金支持。另外，加拿大各級(jí)政府通過(guò)制定基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，不斷完善PPP項(xiàng)目采購(gòu)流程。

中國(guó)PPP發(fā)展

PPP在我國(guó)并非全新的事物，我國(guó)早在上世紀(jì)八十年代首次引入PPP（PublicPrivate Partnership）模式建設(shè)項(xiàng)目，至今已走過(guò)三十余年，經(jīng)歷了探索階段（1984~1993年）、小規(guī)模試點(diǎn)階段（1994~2002年）、推廣試點(diǎn)階段（2003~2008年）、短暫停滯階段（2009~2012年）和新一輪推廣階段（2013年至今）等五個(gè)階段。PPP模式是國(guó)際上公認(rèn)的市場(chǎng)參與公共資源配置（公共產(chǎn)品或公共服務(wù)提供領(lǐng)域）的最有效途徑之一，PPP在我國(guó)被譯作“政府與社會(huì)資本合作模式”。

PPP模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)領(lǐng)域優(yōu)勢(shì)明顯，在我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用。清華大學(xué)PPP研究中心首席專家王守清表示，2014年以來(lái)國(guó)家大力推廣PPP模式主要基于三大考慮：

一是緩解地方債務(wù)壓力；二是希望引入專業(yè)團(tuán)隊(duì)以“專人專事”提高公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的質(zhì)量與效率，并旨在強(qiáng)調(diào)中后期的運(yùn)營(yíng)和管理環(huán)節(jié)；三是讓企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)的全周期，借此打造具備國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的全產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)，幫助其更好地走出去并支持國(guó)家“一帶一路”建設(shè)。

經(jīng)對(duì)財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)6400個(gè)、總投資約10萬(wàn)億元的入庫(kù)項(xiàng)目2018年1月末財(cái)承報(bào)告數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，2015-2045年間，需要從一般公共預(yù)算中安排的支出責(zé)任總額為9.9萬(wàn)億元，年均支出3194億元。其中，已落地項(xiàng)目2921個(gè)、總投資4.9萬(wàn)億元，涉及支出責(zé)任4.7萬(wàn)億元，占支出責(zé)任總額的47.5%，年均支出1581億元。

財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至今年3月底，綜合信息平臺(tái)累計(jì)清退管理庫(kù)項(xiàng)目1160個(gè)，累計(jì)清減投資額1.2萬(wàn)億元。最新數(shù)據(jù)顯示，截至4月23日，各地累計(jì)清理退庫(kù)項(xiàng)目1695個(gè)，涉及投資額1.8萬(wàn)億。需要整改項(xiàng)目2005個(gè)，涉及投資額3.1萬(wàn)億元。

從嚴(yán)格意義上來(lái)講，相比西方國(guó)家，中國(guó)PPP模式起步并不算晚，也取得了一定的階段性成果，但效果始終不盡如人意，仍存在諸多問(wèn)題。通過(guò)對(duì)加拿大PPP模式發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的梳理，我們可以得到如下啟示：

第一，PPP模式要實(shí)施總量控制，強(qiáng)化項(xiàng)目監(jiān)管，提高合規(guī)性。2014年以來(lái)，國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目數(shù)量和投資額呈現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)，但項(xiàng)目落地率較低，主要是地方政績(jī)項(xiàng)目、低效項(xiàng)目和重復(fù)項(xiàng)目偏多，在合規(guī)性方面存在較大問(wèn)題。

第二，必須實(shí)現(xiàn)由“重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)”向“重建設(shè)重運(yùn)營(yíng)”轉(zhuǎn)變，限制國(guó)有企業(yè)的參與規(guī)模，防止PPP模式異化成為另一種融資平臺(tái)。

第三、健全合理的收益分配和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，把基礎(chǔ)設(shè)施的盈利性和公益性區(qū)分開(kāi)分別加以量化，并針對(duì)項(xiàng)目收益制定合理分配規(guī)劃。